建國以來中國共產黨的華僑華人救災政策分析

張賽群，湯兆云

(華僑大學 政治與公共管理學院，福建 泉州 362021)

中國共產黨十九屆五中全會強調，必須堅持黨的全面領導，充分調動一切積極因素，廣泛團結一切可以團結的力量，形成推動發展的強大合力。華僑華人①是我國的“獨特優勢”，他不僅是“可以團結的力量”，還是中國救災②事業的重要參與力量，捐贈是其參與的主要方式。目前學界對華僑華人單次救災表現的研究較多，個別學者還關注了華僑華人參與的特點和動機③，但對新中國黨的華僑華人救災政策的研究則較為罕見。由于華僑華人救災政策既不同于一般的國際救援政策，也不同于一般的僑捐政策，而且這一政策事實上對華僑華人參與中國救災的規模、方式、程度等影響甚大，因此，本文擬對其演變、特征、影響因素等進行分析，以推動華僑華人與中國救災事業相關研究的發展。

一 新中國黨的華僑華人救災政策的演變

依據黨和政府對華僑華人中國境內救災的態度和相應管理舉措，新中國華僑華人救災政策大致可以分為以下幾個階段。

(一)1949—1965年，納入一般僑匯僑捐階段

基于建國初期復雜的國際環境，黨和政府對災害救助堅持自力更生原則，基本拒絕接受外國政府和國際組織的援助[1]。然而，華僑華人救災傳統上屬于僑捐公益事業范疇，黨和政府對此并不完全排斥。

中央人民政府華僑事務委員會(簡稱“中僑委”)主任何香凝在1950年元旦對華僑的新年講話中表示：“我們熱烈誠懇地歡迎海外華僑，發揚革命的傳統，加倍地幫助祖國，參加建設新中國的偉大光榮事業。”[2]表明中僑委對“僑援”持歡迎態度，但這一態度其時主要針對僑匯，對僑捐仍較為謹慎。1950年6月，中僑委在答復廣東省關于華僑自愿捐助款項應否接受的問題時，就傳達了其時周恩來總理“為體念海外華僑處境日艱，中央及地方都不向華僑募捐”的指示精神，同時指出：“如系自動(不帶絲毫勉強)捐款贊助福利事業，似亦未便固拒，有此種情形，應先行呈核。”[3]可見，當時我們秉持不募捐、不拒絕的相對保守態度。但隨即朝鮮戰爭的爆發使這一態度有所轉變，1950年9月,政務院批準了《國外捐贈慈善物品報運進口暨免稅暫行辦法》，表明我國準備接受國外捐贈物資。1951年6月，何香凝在中僑委第一次僑務擴大會議上明確表示要發動歸僑、僑眷、華僑捐獻飛機大炮運動，捐獻更多的“華僑號”飛機、坦克、大炮[4]。可見，此時中僑委對待僑捐的態度趨于積極。

之后，出于爭取外匯的需要，1955年《國務院關于貫徹保護僑匯政策的命令》和同年中國人民銀行總行、華僑事務委員會《關于過去僑匯工作狀況和改進今后工作的報告》均對僑捐持鼓勵態度，后者表示華僑募款回國興辦公益事業，“應當歡迎并給予支持”[5]976。但整體而言，在此期間對僑捐的態度仍有所保留，如根據國務院1959年《關于國外僑胞和港澳同胞贈送人民公社和其他單位的物資的審批和免征關稅的規定》及1964年《關于華僑和港澳同胞捐資興辦公益事業問題的通知》,雖然僑捐公益物資一般予以免稅進口，但嚴禁各地勸募，即便自愿捐贈的公益款物審批手續也十分嚴格，價值超過人民幣1000元(本文未特別標注者均為人民幣)者，須由省級政府轉報中央僑匯工作小組批準后才可接受。還要求盡量將外匯調回國內,由國內供應他們興辦公益事業所需要的物資[6]。這與其時爭取外匯的考慮有關。

這一時期，對華僑救災之事較少單獨提及，但對于國內歸僑、僑眷抗災則持鼓勵態度。1958年何香凝明確表示，僑眷、歸僑應該把僑匯余資等用在生產上，以便在一、二年內爭取基本消滅僑區的水旱災害[7]。顯然，這一倡導是從防災角度提出的。實踐中，地方層面個別地區利用僑匯救災的迫切之心，曾出現了以機關、團體名義向國外僑團和華僑勸募，或擅自派人出境招募僑捐的現象④。廣東梅縣羅坑鄉信用社也曾以“旱災”為由，“動員”僑眷認額存款和制訂全年存款計劃[5]973。實際強迫僑眷儲蓄，限制僑匯使用。

整體來看，這一階段由于新中國初建，國際國內形勢較為不利，黨和政府對于僑捐及國外救災援助均較為謹慎，華僑華人救災被納入一般的僑匯、僑捐政策中加以管理。

(二)1966—1977年，拒絕接受階段

“文革”期間，華僑捐贈被誣為“破壞自力更生”，一些曾經熱心捐贈的華僑、歸僑、僑眷受到迫害，嚴重挫傷了華僑華人捐贈的積極性。在能否繼續接受僑捐的問題上，1969年3月，廣東省革委會頒布了《關于嚴禁向華僑、港澳同胞發動捐獻問題的通知》，嚴禁以任何名目、任何形式向華僑華人、港澳同胞發動捐獻，對華僑華人、港澳同胞的捐獻一般要婉言謝絕，說服不了的，必須逐級審查上報經批準方可接受⑤。實際拒絕接受僑捐，救災參與也是如此。

(三)1978—1979年，恢復接受階段

1978年1月國務院僑務辦公室成立，僑務領域開始撥亂反正，各項僑捐政策逐漸恢復。而隨著僑捐政策的逐漸恢復，華僑華人的救災熱情被重新調動起來，并獲得了黨和政府的肯定。1979年江蘇溧陽縣發生地震災害，當地政府欣然接受了東京華僑總會、大阪華僑江蘇同鄉會的捐贈。

(四)1980—1998年，納入國際救援階段

1980年，黨和政府接受國際救災援助的政策有所松動。這年3月，海關總署《關于接受援助項目進口設備等準予免稅的通知》要求，聯合國所屬組織或其它國際組織無償向我國提供的技術資料和物資設備等，經批準，準予免征進口關稅和工商稅[8]539。這表明我國準備接受并優待國際組織的無償捐贈。10月，國務院批轉的《關于接受聯合國救災署援助的請示》表示：“今后我國發生自然災害時，可及時向救災署提供災情，對于情況嚴重的，亦可提出援助的要求。”⑥其后，我國國際救援政策雖曾有所反復，但接受外援的方針自此便確定下來。1991年7月11日，中國國際減災十年委員會向國際社會發出支援災區的緊急呼吁。此后，中國開始積極、主動地接受救災外援。

對于華僑華人救災捐贈，國務院1981年《關于處理國際上對四川水災救濟問題的請示》中明確表示：“對國際友人和愛國華僑個人的捐助，一般可接受。”⑦1987年《關于調整接受國際救災援助方針問題的請示》中也表示：“外國民間組織和國際友人、愛國華僑主動提供捐贈，一般可接受。”[8]547-548可見，此時我國已將華僑華人救災捐贈納入國際救援中一并管理，同時根據改革初期的僑捐政策，一般僑捐救災公益物資可以免稅進口。

在能否勸募的問題上，1990年之前，任何單位和個人仍不得向海外華僑華人和港澳同胞進行勸募。直至1990年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強內地單位在港澳地區募捐集資管理的通知》才明確肯定了在港澳地區救災募捐的必要性和合理性⑧。之后，由于各地募捐活動過于頻繁，且不盡合乎程序，1996年出臺補充通知，強調在港澳地區募捐集資要按照中央規定嚴格控制[9]。同時，由于此期港澳臺胞救災物資增多，對其的使用也有所強調。如根據1989年《國家外匯管理局關于對華僑港澳臺同胞捐贈外匯參加外匯調劑的暫行規定》，各級政府接受華僑、港澳臺同胞為支援本地區救災捐贈的外匯，允許參加調劑[10]。這有助于調動華僑華人的捐贈熱情。之后，1994年7月《民政部關于港澳臺同胞救災捐款使用辦法的通知》和1996年8月《民政部關于香港同胞救災捐款使用辦法的通知》主要對港澳臺胞救災捐款的具體使用予以規范。

總之，在此期間我國已開始接受國際救災援助，并將華僑華人救災捐贈納入國際救援中一并管理。1990年后我國開始允許合乎程序的港澳救災募捐，并出臺了專門政策對僑捐救災款物的使用加以管理。

(五)1999年以來，納入社會公益救災階段

這一階段，主要將華僑華人救災納入整個境外救災，并將境外救災納入整個社會公益救災活動中統一管理，專門政策明顯減少。而1999年《中華人民共和國公益事業捐贈法》(以下簡稱《捐贈法》)和2016年《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)的頒布實施，標志著中國公益事業走上法制化軌道。

與前期不同的是，1999年《捐贈法》明確將“救助災害”劃歸到“公益事業”范疇，而2016年的《慈善法》明確了慈善活動包括“救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害”，并將慈善服務納入慈善活動當中，從而拓展了慈善方式。同時，依據《捐贈法》，2000年5月民政部頒布《救災捐贈管理暫行辦法》,專設“境外救災捐贈”篇章，對就災后國際救災援助的呼吁、接收主體、接收外匯方式等做出具體規定[11]。2008年4月民政部頒布了《救災捐贈管理辦法》，對之進行補充修訂。另外，2003年《民政部關于進一步規范境外救災捐贈物資進口管理的通知》，以及2006年國務院辦公廳《國家自然災害救助應急預案》(后多次修訂)，2008年《中華人民共和國防震減災法》等法律法規中的相關條款，共同形成了較為完備的國際救援政策法規。這些也為調整華僑華人救災活動提供了法律依據。

這一時期，華僑華人救災仍享受進口稅則優待，如1999年《捐贈法》強調境外公益性捐贈物資減征或者免征進口關稅和進口環節的增值稅。國內僑企的救災捐贈支出，根據1993年《企業所得稅暫行條例》，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。2007年后這一免稅稅額升至12%。涉僑基金會等組織從事公益救災事業，按照1999年的《捐贈法》和2004年的《基金會管理條例》(后多次修訂)，依法享有稅收優惠政策。2007年財政部和稅務總局《關于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》，將稅收優惠政策的范圍擴大到在民政部登記注冊的所有非營利的公益性社會團體和基金會[12]。

此期，相關部門非常重視救援資金的監管問題。如2008年汶川地震發生后，中央紀委等五部委聯合下發《關于加強對抗震救災資金物資監管的通知》，國務院辦公廳也下發《國務院辦公廳關于加強汶川地震抗震救災捐贈款物管理使用的通知》，對抗震救災資金物資的監管提出了明確要求[13]。為加強對海外華僑華人抗震救災捐贈款物的監管，國僑辦成立了抗震救災捐贈款物管理使用領導小組，對抗震救災資金物資管理使用情況進行全方位監督。

可見，此期華僑華人救災被納入整個社會公益救災中統籌管理，同時華僑華人救災方式有所拓展，管理得以強化。

二 新中國黨的華僑華人救災政策的特點

除階段性特征外，新中國黨的華僑華人救災政策還有一些與其它僑捐政策或境外救災政策不一樣的特征。

(一)政策優待

政策優待既體現在與境外政府或國際組織參與中國救災事業的政策比較中，也體現在與一般國外民間組織與個人參與中國救災事業的政策比較中。中國是一個自然災害頻發的國家，新中國成立以來，黨和政府對待國際援助經歷了從拒絕到逐步接受,再到積極爭取的演變過程。從1949年到1979年，盡管中國遭遇了多次嚴重的自然災害，但這30年間，我國基本拒絕一切國家政府和國際組織的援助，只是有原則地接受了少量個人援助。直至1980年10月，我國才同意接受聯合國救災署援助，并將僑捐救災事業納入其內管理。在此之前，我國是將華僑華人救災捐贈列入個人捐贈范疇，視為華僑華人興辦家鄉公益事業的一部分，除“文革”特殊時期外并不拒絕。同時，由于在外援中對僑胞救災另眼相待，因而也有一些專門針對僑胞救災的政策出臺，這使得即便與一般的國外個人捐贈相比較，華僑華人救災政策仍然有其獨特之處。而且，地方層面也有一些優惠政策。如根據1982年《關于加強華僑和港澳同胞捐贈進口物資管理的通知》，僑捐物資價值在一萬元以上的，由省、自治區、直轄市人民政府批準；價值在一萬元以下的,由省、自治區、直轄市人民政府僑務辦公室批準。但實際上粵、閩、滬等省(市)將權限下放到市、地、縣審批，價值一度放寬到2～50萬元。如1984年上海市政府《關于華僑捐資舉辦公益事業的若干規定》就提出，華僑捐資價值在50萬元以下的，可報市僑辦批準[14]287。為制止一些地方假借捐贈名義逃避關稅，1984年10月國僑辦、海關總署《關于加強捐贈進口物資管理的意見》對此予以糾正⑨。但即便如此，地方政策仍較中央寬松，如根據1986年《廣東省人民政府辦公廳關于進一步加強捐贈進口物資管理工作的通知》，省僑辦的審批額度為2萬元以下的一般捐贈物品⑩。政策上的優待，使得僑捐救災事業長期得以較好地發展。

(二)統籌化和法制化趨勢明顯

建國初期，由于我國尚不接受外國政府和國際組織的救災援助，因而將華僑華人救災援助納入一般的僑匯僑捐政策中進行管理。自1980年起，我國開始有條件地接受國際救災援助，并在相關規定中明確將華僑華人救援納入其中一并管理。1990年起開始允許在港澳地區募捐。1991年我國開始主動接受國際救援，同時對“僑援”的態度也積極起來。此外，基于華僑華人救災的重要性和特殊性，我國仍對華僑華人救災捐贈有一些專門的規定，即在納入國際救災援助的同時，還留有一定的口子。但自1999年《捐贈法》頒布后，華僑華人救災援助就和國際救災援助一起整體被納入整個社會救災活動中統一管理，這在1999年《捐贈法》、2000年《救災捐贈管理暫行辦法》、2008年《救災捐贈管理辦法》、2008年《中華人民共和國防震減災法》、2016年《慈善法》以及國內相關稅法等法律法規中均有明確體現。而且，這些法律法規的頒布也表明華僑華人救災活動日益納入法制化軌道，這體現了我國救災參與制度的進步。

(三)動員組織和政策激勵并舉

為爭取華僑華人救災援助，一方面黨和政府以稅收優待、表彰等進行政策引導和激勵；另一方面，也大力開展動員組織活動。

政策引導和激勵除前述稅收優待外，還包括各地僑捐表彰政策，含僑捐管理條例中的表彰條款和專門的表彰政策，如1996年《福建省華僑捐贈興辦公益事業表彰辦法》(后多次修訂)，1997年《漳州市華僑捐資興辦公益事業表彰辦法》等。據此，各級政府會舉辦各類表彰活動，對參與中國救災事業貢獻突出的華僑華人和港澳同胞予以各種形式的表彰。事實上，每次賑災活動之后，華僑華人的突出表現均會得到黨和政府的高度評價。如1991年華東水災發生后，菲華聯誼會會長佟剛因在華社組織募捐救災活動中表現突出，中國駐菲律賓使館頒給他印有中華人民共和國印章的感謝信[15]；2008年汶川地震發生后，向災區捐出巨資的泰國正大集團董事長謝國民先生及夫人攜團前往安徽考察，5月16日，國僑辦主任李海峰專程從成都趕赴安徽看望，并代表國僑辦感謝謝先生及其他華僑華人在關鍵時刻伸出援助之手等[16]。

相比其它公益活動，黨和政府對僑胞救災的動員和組織較為頻繁，也非常具有針對性。如前所述，在地方層面，建國初期就曾出現向華僑華人勸捐或赴境外發動僑胞捐獻之事，以至于中央政府三令五申強調救災捐贈的自愿原則。而自1990年黨和政府允許在港澳地區進行募捐之后，中國各級政府和相關團體對僑胞救災的動員和組織就更加頻繁。以中央層面為例，2008年1-2月發生了雪災，國僑辦先后兩次啟動“僑愛工程—抗雪救災溫暖行動”；5月12日汶川地震發生后，國僑辦于次日緊急啟動“僑愛工程—抗震救災溫暖行動”。之后，國僑辦又實施了支持災后重建的“雙百計劃”，引導僑胞在災區捐資建設一百所小學、一百所衛生院。同時，中國僑聯也迅速在全國僑聯系統發出倡議，要求各級僑聯廣泛發動和組織僑界群眾支援災區，并在北京華僑大廈舉行了“心系災區、重建家園”捐贈儀式。8月27日，中國僑聯還專門發出援建北川中學倡議書。上述動員組織得到了僑胞們的積極響應。據不完全統計，在抗震救災和災后重建中，全球近100個國家和地區的僑胞、港澳同胞，通過國僑辦、中國僑聯、中國駐外機構等不同渠道，向災區捐款捐物合計高達50多億元[17]。

(四)加強服務和管理

各相關部門還為華僑華人參與中國救災事業提供便利和相關服務，從而既提升了救災效率，又借此凝聚了“僑心”。如“5·12”汶川大地震發生后，為做好國際救援接受工作，民政部與外交部、海關總署、質檢總局、民航等部門相互配合，聯合建立了特事特辦、手續簡化、通關驗放的“快速通道”，采取先登記放行、后補辦手續的辦法，最大限度地為接收救災援助物資提供便利。這些便利和相關服務還有制度上的保障，如根據1991年《國務院辦公廳關于做好境外救災援助和捐贈款物管理工作的通知》，各口岸對進關的援助、捐贈物資，要盡快免費檢驗，盡快轉運[18]。

黨和政府對救災款物和相關項目的有效監管增進了僑胞參與救災的信心和決心。自20世紀90年代以來，隨著接受國際救災援助的增多，黨和政府對救災物資的管理工作也日臻完善，出臺了一系列做好境外救災援助的政策文件，如1991年國務院辦公廳《關于做好境外救災援助和捐贈款物管理工作的通知》、1991年民政部《關于做好接收境外救災捐贈物資工作的通知》和《關于安排使用境外捐贈資金有關事宜的通知》，1998年《關于做好救災捐贈款物接收、發放、使用、管理工作的通知》等，加強了對境外救災捐款贈物的監管，贏得了僑胞的信任。

上述特征中，政策優待是新中國黨的華僑華人救災政策的特色；統籌化和法制化、加強服務管理是華僑華人救災政策的發展趨勢；動員組織和政策激勵并舉主要是20世紀90年代我國華僑華人救災政策積極化之后的產物，旨在進一步調動華僑華人救災的積極性。

三 新中國黨的華僑華人救災政策的成因

影響新中國黨的華僑華人救災政策制定的因素很多，這里主要從民族情感和歷史傳統、主流國際救援觀念、國內外形勢等方面加以分析。

(一)民族情感和歷史傳統

民族情感和歷史傳統是前述“政策優待”產生的根基。對家鄉及祖(籍)國的牽掛是華僑華人長期關注中國公益事業的重要原因，對他們而言，關心桑梓，既是對祖(籍)國的一種奉獻，也是維系和祖(籍)國情感的一種特殊紐帶。因此，華僑華人參與中國救災事業已形成一種傳統。對于這種傳統，黨和政府予以尊重并多持歡迎態度。對于華僑華人的民族情感及其與中國千絲萬縷的聯系，黨和政府在相關政策中也有充分的考慮，也正因如此，在建國初期不接受國外政府和國際組織捐贈時，仍然接受僑捐。在1990年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強內地單位在港澳地區募捐集資管理的通知》中，還肯定了在港澳地區募捐救災的合理性。同時，對待港澳同胞和華僑救災捐贈，我國長期予以政策優待，并出臺了專門的管理文件，這其中就有尊重歷史傳統和關注民族情感的因素。

(二)主流國際救援觀念

主流國際救援觀念對我國接受國際救援的態度和相關政策的走勢產生了較大的影響。遭遇重大災害時，國與國之間相互幫助是國際人道主義的表現，也是國際關系的常態。作為發展中國家，接受國際救援就更為平常。然而在新中國建立初期，黨和政府對國際救援的認識存在一些誤區。盡管從1949年到1979年的30年間，中國遭遇了包括1976年唐山7.8級地震在內的多次嚴重自然災害,但一直到改革開放以前,國內的主流觀點仍把接受國際救災援助與自力更生的救災方針對立起來,認為接受國際救災援助就等于放棄自力更生的原則,乃至否認社會主義制度的優越性。因此，這30年間，我國基本拒絕一切外國政府和國際組織的援助,只是有原則地接受了少量個人援助。直至1980年，在對外開放思潮及國際社會的輿論影響下，我國才同意接受聯合國救災署援助。此后并逐漸對國際救援采取平常心態，主動接受國際救援，也以己之力積極參與到援助他國災害當中。

(三)國內外形勢

國內形勢尤其是國內災情對我國接受國際援助的態度轉變有明顯的影響，如抗美援朝戰爭的爆發一度使我國爭取僑援的態度轉為積極，而1991年安徽、江蘇等省遭受嚴重洪澇災害，從災民利益考慮，7月11日中國國際減災十年委員會向國際社會發出支援災區的緊急呼吁，這是新中國政府第一次正式、直接向國際社會發出救災援助呼吁。此后,每遇自然災害,中國均會主動接受國際援助。國內經濟狀況也是我國華僑華人救災政策制訂的重要影響因素，如建國初期對華僑華人救災“網開一面”與爭取僑匯有一定的關聯，也因此其時一些僑捐政策是通過僑匯政策來體現的。另外，根據1989年《國家外匯管理局關于對華僑港澳臺同胞捐贈外匯參加外匯調劑的暫行規定》，各級政府接受華僑、港澳臺同胞為支援本地區救災捐贈的外匯，允許參加調劑。這一規定也表明政府對僑匯的熱情。又如1990年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強內地單位在港澳地區募捐集資管理的通知》，提及目前在我國財力有限的情況下，在港澳地區適當地通過社會集資辦法來進行社會救災，“并非不可”⑧。可見，允許在港澳地區募捐與當時我國國內財力不足也有直接的關系。

至于國際形勢，建國初期的兩極格局和之后的多極格局明顯影響了我國接受國際救援的態度，也直接影響了我國對于主要來自資本主義國家的“僑援”的開放程度。建國初期，世界局勢兩極格局明顯，出于意識形態方面的考慮，我國不接受主要來自或代表資本主義陣營的外國政府和國際組織的救災援助。這正如1950年中央人民政府副主席劉少奇所言，外國政府的救濟目的，“就是要到中國的災民中進行破壞活動。中國人民雖然歡迎那些確屬善意的國外援助，但是對于帝國主義的‘好意’，我們已經領教得夠多了，我們不需要這些人來進行破壞活動。”[19]可見，曾經飽受帝國主義欺凌的中國對國際救災援助保持著高度的警惕。二十世紀八九十年代以后，隨著世界兩極格局向多極化格局轉變，黨和政府對于國際救援的態度發生了重大的轉變，能夠坦然接受來自世界各國的援助。

新中國黨的華僑華人救災政策的影響因素還有很多，如我國的僑務政策和僑情發展對這一政策也產生了一定的影響。典型如1955年后我國開始奉行不承認雙重國籍政策，此后相關政策即將華人納入“外國人”范疇，相關僑捐政策也一度有所保留。而僑情方面，至二十世紀八九十年代，華僑華人經濟實力與建國初期已不可同日而語，其救災貢獻也今非昔比，因此，一些針對華僑華人救災物資使用的專門政策就應運而生。

四 新中國黨的華僑華人救災政策的多重影響

新中國黨的華僑華人救災政策對華僑華人參與我國救災事業乃至整個僑捐事業產生了較大的影響，主要體現在以下幾個方面：

(一)影響到華僑華人救災規模

新中國黨的華僑華人救災政策的積極與否對華僑華人參與我國救災事業的熱情產生了直接的影響，并進而影響到不同時期華僑華人參與中國救災事業的規模。典型如文革期間因為拒絕接受僑援，華僑華人對中國救災事業的參與十分有限，即便是1976年唐山大地震，海外僑胞也只能以贈送簽名條幅的特殊方式表達其對唐山災民的慰問[20]；而20世紀90年代之后我國開始積極爭取僑援，華僑華人也不負眾望。1991年華東地區洪災，80多個國家的僑胞向災區捐贈，總額在9億元以上[14]299。

(二)影響到僑捐流向

僑捐流向強調僑捐最終流向的領域和地域。對于華僑華人救災捐贈，相關政策一方面強調尊重捐贈者的意愿，專款專用；另一方面強調在沒有明確意愿的情況下，統籌安排，重點使用。如根據1994年《民政部關于港澳臺同胞救災捐款使用辦法的通知》和1996年《民政部關于香港同胞救災捐款使用辦法的通知》，港澳臺胞救災捐款主要用于災區住房和敬老設施的修建[21]。從而使1994年、1996年洪澇災害所獲港澳臺胞的救災捐贈主要用于保證災民“住有所居”。不僅如此，相關政策還對整體僑捐流向產生直接的影響。如由于積極吸納救災僑捐，與以往僑捐集中于教育文化及閩粵等重點僑鄉明顯不同，整個2008年及2009年上半年，我國約一半的僑捐額用于救災(32億元)，占捐贈總量的49.78%，四川省也一躍成為最大的僑捐接受省[22]。

(三)影響到華僑華人救災參與方式和參與程度

當前華僑華人參與中國救災事業的方式主要有捐贈財產、提供服務等，后者又包括一線救災及災難預防的研究與實踐等。相較而言，捐贈財產或一線救災屬于事后減災，直接改善了災民的生活，支持了災區建設；而災難預防的研究與實踐則屬于事前防范，屬于更高層次。華僑華人以何種方式參與中國救災事業，與黨和政府的華僑華人救災政策有重要的關系。如救災物資免稅政策以及救災的特殊屬性使得華僑華人救災物資捐贈始終占據相當比重，這在早期國內物資缺乏時更加如此。如在1959—1961年三年自然災害期間，海外僑胞紛紛購買糧、油等寄回國內接濟親友鄉鄰。據福建省中國旅行社的統計，1961年經該社運送進口的糧油副食品共有2萬噸[23]。2008年汶川地震發生后，我國第一次允許外國救援隊和醫療隊參與救援，2008年《中華人民共和國防震減災法》對此予以確認。這對于僑胞參與一線救災有較大的推進作用。21世紀后相關政策鼓勵社會力量從事救災防災研究，也拓展了一些僑界NGO組織的業務范圍。如2003年4月香港樂施會在云南安樂街村推出災害管理計劃，大大減低了當地山體滑坡災害發生的可能性[24]。這種未雨綢繆的行為，將救災推進了一個層次。

應該肯定的是，無論是何種參與方式，華僑華人的義舉善行均傳播了慈善思想和社會責任意識，有利于推動國內社會力量參與救災和整個公益事業，促進了新中國公益事業快速健康發展。此外，災難發生后，國內外同胞萬眾一心，和衷共濟，這對于增強中華民族的凝聚力、促進海內外同胞的大團結也有一定影響。

五 結 語

綜上，基于民族情感和僑捐歷史傳統、主流國際救援觀念及中國國內外形勢等方面的綜合影響，1949年以來黨和政府的華僑華人救災政策呈現出階段性變化。在不同階段，黨和政府對華僑華人救災的參與態度和開放程度有所不同，并呈現出政策優待、統籌化與法制化趨勢明顯、動員組織與政策激勵并存、加強服務管理等特征。最終，不同時期黨的華僑華人救災政策事實上也對其時華僑華人參與新中國救災的規模、流向、程度等產生了重大影響。

注釋：

①華僑是指定居國外的中國公民，華人是指加入外國國籍的具有中華民族血統的人。1955年新中國政府不承認雙重國籍之前，無華僑、華人之分。值得說明的是，由于官方統計僑務數據如僑捐數據時多將港澳同胞算入其中，因此本文華僑華人亦包含了港澳同胞。

②根據我國2016年《中華人民共和國慈善法》，“救災”主要包括救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的災害。

③代表性成果主要有：朱凌峰《慈母身:牽系海外兒女——世界各地華僑華人積極為我抗擊“非典”貢獻力量綜述》，載《僑務工作研究》,2003年第4期；潮龍起《“非典”時期華僑華人對中國捐贈之分析》，載《東南亞研究》,2004年第5期；《全球華人社團吹響賑災“集結號” 海外華人華僑捐助如潮》，載《社團管理研究》,2008年第5期等。

④參見1961年僑務工作報告和1962年僑務工作要點(1962年)，福建省檔案館館藏,檔號148-7-76。

⑤參見《關于嚴禁向華僑·港澳同胞發動捐獻問題的通知(1969年3月8日)》，廣東省檔案館，檔號294-A2.8-19。

⑥參見民政部政策研究室編《民政工作文件匯編(二)》(內部文件),1984年，第166-167頁。

⑦參見民政部政策研究室編《民政工作文件匯編(二)》(內部文件),1984年，第175-176頁。

⑧參見廣東省人民政府僑務辦公室編《僑務工作政策法規選編(1955.2-1996.5)》廣東省人民政府僑務辦公室出版，1996年，第367頁。

⑨參見國務院僑務辦公室政策研究室編《僑務法規文件匯編》(內部文件),第382-383頁。

⑩參見廣東省人民政府僑務辦公室編《僑務工作政策法規選編(1955.2-1996.5)》廣東省人民政府僑務辦公室出版，1996年，第373-374頁。