對(duì)陜西省旬陽(yáng)市新一輪退耕還林工程建設(shè)的思考

梁 磊，梁 琪

(陜西省旬陽(yáng)市林業(yè)技術(shù)推廣站，陜西，旬陽(yáng) 725700)

旬陽(yáng)市位于陜西省東南部，秦巴山地東段，漢水上游，地理坐標(biāo)為 32°29′～33°13′N，108°58′～109°48′E，其東鄰白河縣，東南、東北分別與湖北的竹溪縣、隕西縣相鄰，西接安康漢濱區(qū)，南與平利縣接壤，北抵鎮(zhèn)安，全縣總面積3 554 km2。地貌以中山為主，兼有低山、丘陵、河谷地形，屬北亞熱帶溫暖濕潤(rùn)氣候區(qū)，年平均氣溫15.9 ℃，年降水量805 mm，無(wú)霜期261 d。全市共有各類林地26.46萬(wàn)hm2(其中集體林面積25.52萬(wàn)hm2、國(guó)有林9 400 hm2)，占國(guó)土面積的74.8%，是典型的山區(qū)市，是南水北調(diào)工程重要水源涵養(yǎng)區(qū)，也是曾經(jīng)的國(guó)家級(jí)貧困縣，實(shí)施退耕還林工程對(duì)該市保護(hù)生態(tài)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)成果，鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接都具有重要意義。自1999年國(guó)家實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，先后實(shí)施了兩輪工程建設(shè)，取得了顯著成效，但也存在生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一度不高、管理不夠規(guī)范等問(wèn)題。筆者從工作實(shí)踐出發(fā)，對(duì)如何持續(xù)推進(jìn)旬陽(yáng)市新一輪退耕還林工程建設(shè)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析探討。

1 退耕還林工程現(xiàn)狀與成效

1999年國(guó)家實(shí)施退耕還林工程以來(lái)[1]，旬陽(yáng)市累計(jì)完成項(xiàng)目計(jì)劃49.85萬(wàn)hm2。其中1999-2006年實(shí)施的一輪退耕還林，累計(jì)完成項(xiàng)目計(jì)劃4.48萬(wàn)hm2(退耕地造林2.31萬(wàn)hm2、荒山造林2.02萬(wàn)hm2、封山育林1 466.7 hm2)，涉及21個(gè)鎮(zhèn)、288個(gè)行政村(社區(qū))，8萬(wàn)余農(nóng)戶，24萬(wàn)人，爭(zhēng)取國(guó)家補(bǔ)助10億元；新一輪退耕還林完成項(xiàng)目計(jì)劃6 733.4 hm2，涉及20個(gè)鎮(zhèn)、103個(gè)行政村(社區(qū))，2.8萬(wàn)余農(nóng)戶，9.8萬(wàn)人，爭(zhēng)取國(guó)家種苗及政策補(bǔ)助資金1.51億元。

通過(guò)實(shí)施退耕還林工程，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，初步實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”[2]。全市新增有林地面積4.67萬(wàn)hm2，森林覆蓋率由退耕前1998年的43.6%增長(zhǎng)到55.18%，綠化率達(dá)到70%以上。尤其是在漢江沿岸實(shí)施的大坑大苗造林，營(yíng)造了延綿百里的造林精品示范工程，使全市“一江三河”等重點(diǎn)區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到有效調(diào)整，以核桃、拐棗、柑橘為主的特色經(jīng)濟(jì)林果面積達(dá)到8.33萬(wàn)hm2，實(shí)現(xiàn)林業(yè)綜合產(chǎn)值19.49億元，占全市生產(chǎn)總值的10%。

2 新一輪退耕還林工程建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1 后續(xù)管護(hù)不到位

旬陽(yáng)市退耕還林地大多交通不便、土壤貧瘠、零星分散，為享受退耕還林資金補(bǔ)助，農(nóng)戶前期能有效落實(shí)一些撫育管護(hù)措施，但待退耕還林補(bǔ)助資金兌付結(jié)束后，受農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以及管理成本高的因素制約，農(nóng)戶管理積極性下降，管理粗放，甚至不管，造成退耕地雜草叢生，達(dá)不到預(yù)期造林效果，經(jīng)濟(jì)效益低下。

2.2 科技服務(wù)跟不上需求

大多數(shù)退耕還林戶以前主要從事糧食生產(chǎn)，對(duì)糧食作物的栽培和管理有一定的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)營(yíng)造林技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理缺乏經(jīng)驗(yàn)，特別是經(jīng)濟(jì)林的育苗、栽培、整形修剪和病蟲害防治等技術(shù)更是如此。林業(yè)部門雖然舉辦了不同形式的培訓(xùn)班，但由于專業(yè)技術(shù)人員少，培訓(xùn)內(nèi)容單一等原因，服務(wù)效果不能滿足實(shí)際需求，科學(xué)的經(jīng)濟(jì)林管護(hù)技術(shù)體系尚未建立，難以獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。

2.3 退耕還林地管理有待規(guī)范

旬陽(yáng)市第一輪退耕還林工程地塊全面完成了確權(quán)發(fā)證工作，地類屬性已由原來(lái)的耕地變更為林地。但新一輪退耕還林，地類屬性及發(fā)證確權(quán)工作存在斷檔，出現(xiàn)退耕還林后耕地屬性沒(méi)有及時(shí)變更，即出現(xiàn)一地兩證，既有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，又持有林權(quán)證，還出現(xiàn)少數(shù)戶退耕還林地享受農(nóng)業(yè)耕地保護(hù)等普惠性政策補(bǔ)貼的情況，這為精準(zhǔn)科學(xué)管理退耕還林地帶來(lái)不便。

2.4 退耕還林需求與基本農(nóng)田保護(hù)有沖突

國(guó)家現(xiàn)行新一輪退耕還林政策規(guī)定，退耕還林地塊必須嚴(yán)格限定在25°以上的非基本農(nóng)田坡耕地。旬陽(yáng)市25°以上的耕地很多被劃分為基本農(nóng)田，因國(guó)家政策調(diào)控，基本農(nóng)田保護(hù)嚴(yán)格，一些適宜退耕還林的基本農(nóng)田因政策限制無(wú)法退耕，致使在落實(shí)新一輪退耕還林過(guò)程中無(wú)法順利推進(jìn)。而現(xiàn)實(shí)中，部分坡耕地基本農(nóng)田也因種植成本高、效益低，多年撂荒，已自然生長(zhǎng)出林木，成為事實(shí)上的退耕還林地。

2.5 農(nóng)戶退耕還林積極性有所下降

上一輪退耕還林政策每公頃累計(jì)補(bǔ)助4.26萬(wàn)元，即：“每公頃每年補(bǔ)助3 450元，連續(xù)補(bǔ)助8年；完善政策補(bǔ)助每公頃每年補(bǔ)助1 875元，連續(xù)補(bǔ)助8年”，而新一輪退耕還林工程政策補(bǔ)助資金除去種苗費(fèi)每公頃18萬(wàn)元，且分3年兌付到位，加之物價(jià)上漲等因素，農(nóng)戶實(shí)際享受的政策補(bǔ)助比第一輪有較大幅度的降低，部分農(nóng)戶退耕還林積極性明顯下降，退耕還林工程難以組織實(shí)施。

3 對(duì)策與建議

3.1 加大退耕還林管護(hù)資金投入

重建也要重管，旬陽(yáng)市退耕還林地立地條件較差，撫育管護(hù)難度大，為切實(shí)發(fā)揮退耕還林效益，上級(jí)應(yīng)安排部分退耕還林工程建設(shè)撫育管護(hù)資金，用于退耕還林地林木撫育、管護(hù)、病蟲害防治、護(hù)林防火等。

3.2 著力培育高素質(zhì)林農(nóng)

在退耕還林實(shí)施過(guò)程中，要始終把提高科技含量放在頭等重要的位置，將科技保障貫穿于整個(gè)工程，大力推廣先進(jìn)實(shí)用的科技成果。一方面要加強(qiáng)對(duì)不同層次的工程技術(shù)人員和管理人員的培訓(xùn)，提高工程建設(shè)者和管理者的整體素質(zhì)。另一方面要著力培育高素質(zhì)林農(nóng)，以適度規(guī)模戶為重點(diǎn)，采取集中培訓(xùn)、個(gè)別指導(dǎo)、線上線下相結(jié)合的方式，提高林農(nóng)的科技素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)能力，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 發(fā)展多種林下經(jīng)濟(jì)

只有提高退耕還林地單位經(jīng)濟(jì)效益，才能激發(fā)林農(nóng)重視科技、加強(qiáng)管護(hù)的積極性。要因地制宜發(fā)展多種形式的林下經(jīng)濟(jì)，比如林下魔芋、林下養(yǎng)殖、林下藥材等，通過(guò)立體栽培，以短養(yǎng)長(zhǎng)，以種(養(yǎng))促管，不僅降低了管護(hù)成本，還增加了經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)退耕還林經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.4 規(guī)范退耕還林地屬性管理

對(duì)全市林地和耕地板塊圖進(jìn)行比對(duì)，開展全市退耕還林地回頭望，對(duì)新一輪實(shí)施的地塊及時(shí)開展地類屬性變更和確權(quán)發(fā)證工作，進(jìn)一步修正退耕還林地圖庫(kù)，為強(qiáng)化林地資源保護(hù)和后續(xù)管理打好基礎(chǔ)。

3.5 提高退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

旬陽(yáng)市退耕還林成效不僅關(guān)乎本市生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)乎一江清水送北京的大局。為調(diào)動(dòng)退耕農(nóng)戶積極性，完成好重大政治使命，國(guó)家應(yīng)提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建議將新一輪退耕還林工程政策補(bǔ)助按照第一輪退耕還林政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確保新一輪退耕還林工程順利開展。