遼寧省天然林保護工程現狀、存在問題及發展建議

張 瑩,梁冬雪

(遼寧省天然林保護中心，遼寧 沈陽 110036)

我國天然林資源保護工程1998年開始試點，2000年在全國17個省(區、市)正式啟動，到2010年全面完成了一期工程建設任務，2011—2020年完成了二期工程建設任務。天然林保護工程實施20多年來，國家累計投入5 000多億元，工程建設取得顯著成效，1.3億hm2天然喬木林得到嚴格管護，天然林資源得到休養生息，在保護天然林方面實現了關鍵性的轉折，取得了舉世矚目的成績，是非常重要的民生工程。2019年7月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳兩部門聯合頒布實施《天然林保護修復制度方案》，方案確立的天然林保護修復制度是我國一項常抓不懈的工作。目前，我國正在編制《全國天然林保護修復中長期規劃(2021—2035年)》，推動全國天然林全面持續保護。

1 遼寧省天然林保護工程現狀

2001年，遼寧省在全國率先自費實施了天然林保護工程，省政府印發了《關于禁止對天然林進行商業性采伐的通知》(遼政發〔2002〕12號)，明確2001—2005年在全省范圍內禁止對天然林進行商業性采伐，并對天然林禁伐后地方經濟影響較大的東部9縣給予天然林禁伐財政補助。20年間，中央和遼寧省共投入85.20億元開展各項生態效益補助，有力地促進了全省生態建設和天然林資源保護。初步統計截至2018年底，遼寧省林地總面積為717.4萬hm2，全省天然林總面積300.1萬hm2，占全省林地面積的42%。遼寧省全面實行了禁止對天然林商業性采伐，開展天然林保護建設工作，有效抑制了生態環境的惡化，調節了林分結構，增強了水源涵養能力，加速了產業結構調整，為實現綠色發展夯實基礎。森林生態環境得到初步恢復，森林植被涵養水源和水土保持能力持續提高。國家用最嚴格的管理制度和法治制度來保護天然林的發展，省政府對天然林的保護傾注了大量的人力、物力和財力，現階段正是林業和生態建設事業發展的黃金時期。

2 存在問題

2.1 森林生態效益補助標準偏低，不足以實現有效的生態補償

2016年，遼寧省被國家納入天然林保護工程區外天然林停伐管護補助試點省份，對遼寧省天然商品林進行停伐管護補助。直到2019年遼寧省森林生態效益補助標準才有所提高，國家級國有補助標準150元·hm-2，集體個人權屬補助標準提高到每年240元·hm-2。省級公益林的補助標準國有每年僅75元·hm-2，集體個人權屬每年112.5元·hm-2(表1)。盡管2020年省級公益林補助標準也有所提高，但是相比之下無法補償對林權所有者的損失，國家推行天然林保護與公益林管理并軌，意味著今后難以商業性采伐天然商品林。雖然林下經濟在大力發展，但也不是每片林子都能發展林下經濟，林權所有者無法通過木材銷售獲得收益，無法滿足心里預期，也不能實現有效的生態補償。

表1 遼寧省森林生態效益補助標準 元·hm-2

2.2 管護隊伍結構不合理，管護水平低

管護隊伍結構不合理主要體現在管護人員的年齡結構和學歷層次上的不合理。遼寧省管護隊伍中，年齡在29歲以下占7%，29～49歲占67%，50歲以上占26%，從年齡占比來看，管護人員老年化程度高。管護工作人員受教育程度和專業技術程度普遍偏低，專門從事森林管護人員中大多數是當地農民經過短期職業培訓后就上崗工作，林業管護工作經驗微乎其微，林業專業知識不足，加上每年春季播種和秋季收割季農忙時，對管護工作很難兼顧[1]。

2.3 地方政府保護意識欠缺，監管制度仍需完善

天然林保護工程最終的目的是保民生，保護我們休養生息的家園。毀掉一片森林只需要短短20年，而恢復一方綠色卻需要一代代人的傳承努力。由于經濟社會快速發展，人民的物質需求水平也不斷提高，實木類家具、建材、工藝品等產品得到大家更多的青睞。地方政府重視地方經濟的發展，天然林的保護意識不夠，個別地方領導繞開制度的約束盲目尋求眼前經濟指標的增長，進而使得人為破壞的因素成為了天然林消失的重要因素之一。

3 發展建議

3.1 調動林農積極性，尋求多元化資金支持方案

在財力緊張的情況下，遼寧省政府仍然撥付省級財政森林生態效益補助資金。據初步統計，“十三五”期間省財政累計撥付省級森林生態效益補助資金7.58億元。國家對天然商品林全面停止商業性采伐，個人和集體的天然商品林所有者目前只能通過天然林停伐補助獲得極低的補償。資金來源應本著多元化、多渠道途徑籌集原則，保障天然林保護工作的順利進行。

森林生態效益是公共性產品，籌集專項管護資金是天然林所有者與國家對天然林保護出現矛盾的根本原因。林木所有權人權益理應得到保障，保障其經營收入不低于采伐林木收入，建議資金缺口大的地區通過發行國債和森林生態效益彩票籌集專項資金等方式補償集體和個人所有天然商品林停伐管護損失。

3.2 增強管理隊伍綜合素質，提高天然林管護能力

提高管護隊伍水平和能力，定期組織管護人員進行相關業務學習，提高道德水平和工作責任心。建立獎勵懲罰制度，對于出現重大管護失責的人員，列入管護“黑名單”，嚴令禁止日后從事管護相關工作。提高管護人員業務知識普及的同時，要強化“預防為主，綜合管護”的理念，提高管護人員的責任意識，從資源和環境兩方面來看，天然林資源的長期存在對于全人類的生存和生活質量具有重要的意義，讓管護人員認識到天然林保護工作對于個人不止是一項日常工作，更是一項利國利民、造福后代的千秋偉業。推廣運用高新技術，進一步提高護林隊伍的天然林管護能力和應急情況處置能力。

3.3 促進林區經濟社會發展方式轉型，實現林業產業多元化發展

現在天然林全部封禁保護，如何保障和改善林農的生活，首要問題是平衡生態保護與林區群眾發展經濟的關系，這需要長時間的艱難探索和不斷實踐，對于遼寧省的天然林生態系統管理需要大量的研究和實踐。國家林業和草原局指示精神是調整產業結構，促進林區經濟社會發展轉型，讓林農從過去采伐、運輸、加工等生產方式轉向管護、造林、種苗、林下經濟、旅游等多元化經營方式，深刻領會“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，積極推廣生態文明發展。天然林保護工程優化了遼寧省的林區產業結構，生產經營方式由采伐破壞向保護利用轉化，逐步實現林業產業向生態多元化產業的轉變。

3.4 開展立法調研工作，為遼寧省天然林保護提供法律保障

貫徹執行黨中央、國務院關于不斷完善天然林保護制度的指示精神，加緊編制遼寧省天然林保護修復規劃，實行省內外調研工作方案，在省內調研的基礎上赴天然林保護管理先進省份開展調研，進一步完善天然林保護修復規劃。立法上高度重視，執法上嚴格執行。建立林業執法、林業相關部門各類案件的聯動機制，嚴懲破環天然林的違法行為，增設固定管護點，明確管護區域和責任，切實從管護人員工作軌跡出發，把巡護路線、涉及案件、森林病蟲害等工作緊密結合，擴大管護執行力和管護效果，將天然林保護工程區域內森林資源的損害程度降到最低。

4 結 語

天然林資源是我國林業自然資源的重要組成部分，保護好天然林資源是林業、生態環境和自然資源等相關部門義不容辭的責任和義務。天然林保護工程的實施不僅保護了自然資源，也提升了天然林生態系統服務和效益。天然林保護是事關經濟社會可持續發展的根本性問題，肩負著維護生態安全、改善民生福祉、建設生態文明和美麗中國，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢創造更好生態環境的可持續發展重任[2]。