獨立學院政策變遷的歷史制度主義分析

魏訓鵬　吳榮軍　闕明坤

摘 要：本研究基于歷史制度主義的視角，對獨立學院20多年的政策變遷進行了梳理和分析，分析發(fā)現(xiàn)：1998年以來，獨立學院政策變遷經(jīng)歷了誘致性、強制性與斷裂性更替的變遷形態(tài)。從變遷路徑看，教育邏輯對政治邏輯、市場邏輯和社會文化邏輯過度依賴的初始制度安排使得獨立學院始終沒能形成穩(wěn)定的制度模式。公有制多樣化的實現(xiàn)形式、學生群體事件以及《中華人民共和國民辦教育促進法》的頒布成為獨立學院政策變遷的三大關鍵點。從政策變遷的動力看，從多元力量博弈向政府的強制推動轉變、從外源性動力向內(nèi)生發(fā)展動力轉變、從混合型體制向市場競爭機制轉變的動力機制有助于教育邏輯主導地位的確立。今后，民辦高等教育既要進行合法化構建，又要在多樣化發(fā)展、特色創(chuàng)新、品牌打造方面實現(xiàn)創(chuàng)新，既要追求效率，又要超越效率，重視初始的制度安排，推動民辦高校進入合法化軌道，進入高效率的運行狀態(tài)。

關鍵詞：獨立學院;政策變遷;歷史制度主義

2020年5月15日，教育部辦公廳印發(fā)的《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）提出，把獨立學院轉設作為高校設置工作的重中之重，積極創(chuàng)造條件推動完成轉設。在轉設過程中，部分省份采取了與職業(yè)院校合并轉設為職業(yè)技術大學的措施，相關學校的學生和家長對此提出異議。浙江、江蘇、山東、江西等省份先后宣布暫停獨立學院轉設為職業(yè)技術大學的做法。

盡管獨立學院合并轉設為職業(yè)技術大學通道受阻，但是獨立學院的歷史使命已經(jīng)完成，轉設是大勢所趨。回顧獨立學院的產(chǎn)生、發(fā)展、改革與探索，實際上是各相關主體（中央政府、地方政府、舉辦高校、投資方、學生及家長等）基于各自利益而相互作用下的制度變遷過程，是多個主體在基于不同場域、不同制度邏輯（教育邏輯、政治邏輯、市場邏輯等）的基礎上的交互作用和多重博弈的組合演進。在此過程中，不同利益相關者的利益訴求交集以不同的政策文本呈現(xiàn)，而當不同利益相關者的利益訴求嚴重影響高等教育的公益性最大化實現(xiàn)時，政策的邊際效益不斷降低，不同利益相關者關系就會重新構建為新的模式，這也是獨立學院轉設的根本原因所在。

本研究運用歷史制度主義對20多年獨立學院政策的歷史演變進行分析，深入剖析其演變的歷史與制度邏輯，深刻挖掘政策背后的價值導向和發(fā)展動力，以期從復雜的現(xiàn)象中探尋出發(fā)展規(guī)律和辦學經(jīng)驗，為民辦高等教育的未來改革提供指導。

一、獨立學院政策變遷的歷史進程

根據(jù)影響獨立學院的政策，將1998-2021年的政策變遷劃分為三個時期。

（一）誘致性政策變遷（1998-2002年）：獨立學院起步探索期

上世紀90年代末，經(jīng)濟的快速發(fā)展以及富裕起來的群眾對高等教育具有強烈的需求，盡管實施了擴招，但是公辦和民辦兩種制度安排仍無法滿足日益富裕起來的人民群眾對高等教育產(chǎn)品的需求，外部收益誘致人們改善現(xiàn)有的制度安排，舉辦高校、地方政府、投資者、考生家庭的積極性匯聚到一起，就創(chuàng)造了“二級學院”。換言之，“二級學院” 能夠在矛盾中滿足各方的利益，使各方的收益均大于成本。[1]江蘇（1998年）、浙江（1999年）兩省率先推行公辦民助二級學院。這種辦學模式的創(chuàng)立很好地實現(xiàn)了高等教育外部利益內(nèi)部化，本質(zhì)上是一種誘致性制度變遷。

制度的建構與變遷都需要合法性，合法性的高低決定了組織生命周期的長短。什么時候民辦高等教育的合法性得到了確認，民辦高等教育就走向繁榮，反之則走向衰落。[2]Suchman認為，合法性是指一種被社會各界廣泛接受和認可的社會認知或假設，如果某種行為被其他社會成員認為是合適的、正當?shù)幕蛘叻项A期的，那么該行為就是合法的。公辦民助二級學院依托舉辦高校，找到了高等教育組織屬性的合法性來源和基礎，緩解了新進入者缺陷對組織生存的影響。此外，國有企業(yè)市場化改革，國家對民營經(jīng)濟的支持，也為此種辦學模式提供了模仿和借鑒。

教育部最初的態(tài)度是：對公辦民助二級學院，不鼓勵，不支持，不推廣。后來，有關部門派出調(diào)研組了解情況，在所作的利弊分析與趨勢判斷之中，風險意識和合理合法的部分占了上風。同時認為：公辦民助二級學院有利于豐富高等教育資源，有利于加快體制和機制創(chuàng)新，增強高校辦學活力，并有利于更好地滿足人民群眾對高等教育的需求。同時報告對存在的問題進行了詳細的論述。這種辦學模式匯聚了舉辦高校的智力優(yōu)勢及適應市場的籌資優(yōu)勢，使得我國高等教育在短時間內(nèi)得以迅猛擴張，不僅緩解了財政壓力，而且有效滿足了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及老百姓對高等教育的需求，得到了地方政府、舉辦高校、學生家長的認可和歡迎。

但是這種辦學模式也引起了不少爭論，未能獲得廣泛的社會認同。一是作為一種新的辦學模式，除了《中華人民共和國民辦教育促進法》（2002年版）及其他相關教育法律法規(guī)，當時還沒有專門針對獨立學院的規(guī)章制度，但也有人認為，合法性相對于法律的“法”的范疇要寬泛得多，假如法律沒有規(guī)定就不能逾雷池一步，制度創(chuàng)新根本無從談起;二是似“公”非“公”，似“民”非“民”，身份屬性不清，但也有人認為，此種辦學模式兼具“公”的優(yōu)勢和“民”的活力，是中國高等教育發(fā)展中的一項制度創(chuàng)新;三是擠壓了民辦院校的生源，造成了民辦高等教育發(fā)展的不公平競爭，但也有人認為，當時大部分民辦學校的師資、設施無法滿足本科層次人才培養(yǎng)，無法提供高質(zhì)量的教育，相比之下，這是相對最優(yōu)的制度安排。

（二）強制性政策變遷（2003-2015年）：獨立學院整頓規(guī)范期

由于無章可循，加之獨立學院發(fā)展規(guī)模迅速擴張，學院內(nèi)部管理不健全，法人財產(chǎn)權不落實，部分獨立學院出現(xiàn)了違規(guī)招生、亂收費等問題，舉辦高校與投資方矛盾不斷，很多投資方中途退場，這也是江浙地區(qū)的獨立學院大部分由舉辦高校獨家舉辦的部分原因所在。

1.清理整頓（2003-2007年）

2003年4月，教育部印發(fā)《關于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（簡稱《若干意見》），這份文件在獨立學院發(fā)展史上具有重要的意義，第一次對這種辦學模式的名稱進行了統(tǒng)一和界定，第一次表明了“積極支持，規(guī)范管理”的原則，第一次對申請者和合作者的辦學責任進行了規(guī)定等。為有效落實《若干意見》，教育部下發(fā)了一系列文件，以提升獨立學院的合法性。2003年8月，教育部下發(fā)《教育部關于對各地批準試辦的獨立學院進行檢查清理和重新報批工作的通知》，經(jīng)過清理整頓，取消了100多所獨立學院。2004年1月，教育部下發(fā)《關于做好2004年普通高等學校招生工作的通知》，對獨立學院的招生資格作出規(guī)定。2004年9月，教育部辦公廳下發(fā)《關于做好獨立學院本科專業(yè)清理備案工作的通知》，對獨立學院專業(yè)設置工作進行了規(guī)定，改變了舉辦高校自由開辦專業(yè)的狀況。2004年11月，教育部下發(fā)《關于對獨立學院辦學條件和教學工作開展專項檢查的通知》，對批準或經(jīng)檢查清理后確認的249所獨立學院進行檢查，進一步加強教學基本建設，改善辦學條件，規(guī)范招生管理，提高教育質(zhì)量。2005年2月，教育部下發(fā)《關于做好2005年普通高等學校招生工作的通知》，對獨立學院的招生宣傳、招生錄取工作進行了規(guī)定。針對部分省市獨立學院招生中出現(xiàn)的問題，2005年2月，教育部又專門下發(fā)了《關于加強獨立學院招生工作管理的通知》，對招生工作提出了極為具體的要求，措辭嚴厲，表明了國家對整頓獨立學院招生的決心。2005年3月，教育部發(fā)布《關于獨立學院辦學條件教學工作專項檢查情況及有關問題的通報》，責成個別省份教育行政部門對辦學條件不達標，申辦方和投資方未盡職責，違規(guī)招生、亂收費等問題進行整改。2006年4月，教育部辦公廳發(fā)布《關于對普通高校、獨立學院辦學條件等有關問題核查情況的通報》，對辦學條件不達標的44所獨立學院提出了處理措施，對資產(chǎn)未過戶的189所獨立學院進行了通報批評。

2.規(guī)范驗收（2008-2015年）

經(jīng)過前期的清理整頓，獨立學院設立、招生等工作相對規(guī)范，但是獨立學院的內(nèi)部治理、辦學條件仍存在一些問題。2008年2月，教育部發(fā)布《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），為貫徹落實《辦法》，教育行政部門接連出臺相關配套政策。2008年4月，教育部學位管理與研究生教育司下發(fā)《關于審批獨立學院為學士學位授予單位工作的通知》，組織開展對獨立學院獲得學士學位授予資格的審批工作。2008年4月，教育部辦公廳下發(fā)《關于做好2008年獨立學院招生簡章審查工作的通知》，規(guī)定自2008年起招收的學生，符合相關條件的授予獨立學院的畢業(yè)證書和學士學位。2009年2月，《教育部辦公廳關于編報省級〈獨立學院五年過渡期工作方案〉的通知》對五年過渡期的考察驗收、轉設等作出規(guī)定。2011年7月，教育部發(fā)展規(guī)劃司下發(fā)《關于上報獨立學院五年過渡期工作進展情況的通知》，要求各地上報獨立學院五年過渡期工作進展情況，以了解和推進獨立學院規(guī)范工作。2013年2月，教育部發(fā)展規(guī)劃司下發(fā)《關于上報獨立學院規(guī)范工作進展的通知》，要求對照目標標準尋找差距，制定有針對性的改善措施和時間表，做到“一校一策，一問題一措施”。

這一時期，按照“積極支持，規(guī)范管理”的原則，對獨立學院進行了清理整頓和規(guī)范管理，其辦學規(guī)模不斷擴大，規(guī)范設置不斷推進，結構布局不斷優(yōu)化，部分獨立學院遷址辦學改變了本科高校大量集中在中心城市的狀況，增強了高校對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的支撐，優(yōu)化了高等教育的布局，但是由于“校中校”型的獨立學院的存在，使得學校屬性不夠清晰，常被視作母體高校的附屬體，趨同性合法機制使得獨立學院缺乏創(chuàng)新。雖然“合作”型獨立學院的舉辦方、投資方辦學協(xié)議簽訂規(guī)范，責權利明晰，但是由于市場邏輯和教育邏輯的不一致，舉辦方和投資方不斷爭奪學校控制權，矛盾重重，嚴重影響了教學質(zhì)量和后續(xù)資金投入。由于“校中校”型和“合作”型兩種獨立學院各有優(yōu)劣，加之“先發(fā)展后規(guī)范”的特點，兩種模式的獨立學院都沒有完全貫徹《若干意見》和《辦法》及相關規(guī)定，相關辦學主體利益的博弈使得政策執(zhí)行力度不大。

（三）斷裂性政策變遷（2016-2021年）：獨立學院轉設改革期

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修訂版）提出營利性和非營利性的分類管理原則。2017年1月，《教育部關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》提出，對布局合理、條件具備、辦學行為規(guī)范的獨立學院，鼓勵按照普通高等學校設置程序，申請轉設為獨立設置的本科學校。2018年12月，《教育部辦公廳關于做好2018年度高等學校設置工作的通知》提出，堅持把獨立學院轉設擺在高校設置工作的首要位置，各地要逐一梳理、系統(tǒng)分析本地區(qū)每所獨立學院的辦學實際情況，堅持分類施策，制定獨立學院轉設的時間表和路線圖，積極推動獨立學院能轉快轉、能轉盡轉。《民辦教育工作部際聯(lián)席會議2019年工作要點》提出，要全面摸清獨立學院發(fā)展情況，深入分析各類舉辦和發(fā)展模式，研制《深化獨立學院改革發(fā)展的指導意見》，明晰獨立學院發(fā)展的路徑和政策，深化獨立學院體制改革，促進其健康發(fā)展。2020年5月，《實施方案》提出，到 2020 年末，各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現(xiàn)轉設，并提出“轉為民辦、轉為公辦、停止辦學”的轉設路徑。2021年4月7日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》提出，公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益。

隨著 “分類管理”“不得以品牌輸出方式獲得收益”等規(guī)定施行，“合理回報”制度安排面臨著合法性危機，同時，被業(yè)界質(zhì)疑 “假民辦”身份也給獨立學院帶來持續(xù)的外部輿論壓力。自2008年東北4所獨立學院轉設以來，截至2021年5月，還有158所沒有轉設。從轉為普通民辦高校的發(fā)展態(tài)勢來看，雖然個別學院出現(xiàn)了生源質(zhì)量下降、上線率不足等問題，但總體情況良好，在人才培養(yǎng)質(zhì)量提升度、內(nèi)部治理完善度、辦學基本條件改善度、外部資源獲取能力強化度以及社會聲譽評價提高度5個方面都有了顯著變化[3]，這說明經(jīng)過一段時間的發(fā)展積淀，獨立學院已具備獨立辦學的基礎，同時也提升了人們對于民辦高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的認可，進一步加大了教育行政部門推進獨立學院轉設為普通高校的決心。當獨立學院全部轉設，我國民辦高等教育將進入新的平衡發(fā)展期。

二、獨立學院政策變遷的路徑分析

通過對辦學歷史的梳理，獨立學院政策呈現(xiàn)出誘致性、強制性與斷裂性更替的變遷形態(tài)。由于新進入者劣勢存在，獨立學院從一開始就不斷進行合法性的建構，盡管經(jīng)過政策不斷強化、修補、完善，獨立學院仍然沒能發(fā)展為成熟、獨立的辦學形態(tài)，這主要源于獨立學院初始制度安排的路徑依賴、關鍵節(jié)點的事件以及外部環(huán)境的變化。

（一）路徑依賴

1.政府的理性選擇

這里的政府分為中央政府和地方政府，中央政府主要指由國務院以及教育部等中央機關所組成的政府機構。中央政府作為國家權力的中心，代表公共利益，謀求教育的社會效益最大化。在獨立學院制度變遷的過程中，中央政府不僅要關注國家整個高等教育的發(fā)展與提升，實現(xiàn)公共治理目標，同時也要兼顧中央各部門、省級地方政府的目標和利益。這是因為在政府內(nèi)部，存在擁有多重目標和不同利益訴求的各個部門機構。很多民辦教育政策的決定和推行是在各個部門間的相互作用和制約下實現(xiàn)的，有時候不同政府部門間的目標、利益和政策規(guī)定是不一致的，甚至是相互矛盾的，如轉設中的國有資產(chǎn)處理、稅費減免、土地使用等問題。《辦法》頒布后的5年時間里，為何大部分省份對獨立學院轉設積極性不高，有時用簡單的工作或價值評判并不能說明問題。實際上各省情況不一，發(fā)展不均衡，國家統(tǒng)一要求與多元辦學實踐之間很難完全契合。中央政府在推進獨立學院轉設，期待更多教育創(chuàng)新的同時，又要防范教育改革帶來的風險，例如對轉讓過程中的財務、國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，并嚴密關注因轉設引發(fā)的社會事件等。

地方政府的行為處于一個復雜的制度組織結構當中，受組織激勵機制和環(huán)境的影響，地方政府行為既要符合上級政府制定的政策要求，又要兼顧自身的組織利益和個人利益。由于壓力型體制、向上負責的激勵機制的存在，同時，為了獲取更多的高等教育資源，地方政府對來自中央政府的命令表現(xiàn)得頗為“敏感”，有時必須在最快的時間內(nèi)作出反應。自高等教育實施“三級管理體制”以來，地方政府獲得了地方高等教育舉辦權和管理權，但同時承擔了高等教育撥款、發(fā)展規(guī)劃、運行管理等責任。地方政府不僅要負責落實國家政策，同時又要負責區(qū)域內(nèi)教育發(fā)展和穩(wěn)定工作。在獨立學院制度變遷中，地方政府會對獨立學院政策進行成本和收益分析，以實現(xiàn)組織利益和個人利益的最大化。所以，地方政府有時會在執(zhí)行政策上偏離中央政府的預期目標，陷入制度變遷的“執(zhí)行困境”。在轉設過程中，個別省份起初抱著僥幸心理觀望，而當《實施方案》將轉設情況納入“省級人民政府履行教育職責評價”后，獨立學院轉設工作明顯加速推進。

2.舉辦高校的理性選擇

盡管《辦法》強調(diào)獨立學院要有合作方，但是由于初始的制度安排已經(jīng)形成，在辦學質(zhì)量不斷提高和內(nèi)部治理有序的情況下，刻意引進合作方，許多舉辦高校對此動力不足。

舉辦高校具有學術型、行政性和產(chǎn)業(yè)型等特征，是一個具有多種形態(tài)的組織。在獨立學院轉設制度安排中，部分舉辦高校認為，通過舉辦獨立學院爭取到一部分經(jīng)費，對于地方政府和舉辦高校而言都是雙贏的事情，加之轉設后，原屬舉辦高校的部分師資和管理人員要進行安置，轉設的成本相對較高。所以，盡管教育行政部門發(fā)布了一系列政策促進獨立辦學，但是舉辦高校總是基于各種理由，不斷強化“利益維持”。有的舉辦高校認為，經(jīng)過前期的投入和管理，獨立學院現(xiàn)在要獨立出去，除了日常“管理費”，“分手費”亦在清理之中。但也有舉辦高校認為，通過舉辦獨立學院也獲取了不少的收益，與投資方也有過“蜜月期”，“扶上馬送一程”的姿態(tài)可能與學術團體的身份更為接近。

3.投資方的理性選擇

獨立學院投資方往往具有房地產(chǎn)、建筑、教育投資等行業(yè)背景，在辦學過程中，有的舉辦者已經(jīng)回收了成本，并且獲得了不少的收入，經(jīng)過多年的發(fā)展，獲得了其他民辦學校難以企及的辦學資源，尤其是獲得了本科學院的辦學權，這是其他民辦高校花費十幾年甚至更長時間的奮斗才能獲得的權利。

獨立學院不但受教育規(guī)律和社會規(guī)范的制約，也受到市場利益最大化的影響，也就是投資方既受到合法性的制約，也追求效率。投資方既有實現(xiàn)個人理想的價值追求，同時又有獲取利益的辦學動機;既有教育家的責任擔當，又有企業(yè)家的創(chuàng)新精神，但也有一部分投資方精于算計，利用舉辦高校的信譽或資源貸款辦學，將投入的開辦資本和建設成本變成學校的債務，實際上企業(yè)未投入任何費用。教育需要市場，但是教育不能市場化。當外在制度不健全，制度供給不足時，機會主義就有可能滋生，進而突破制度邊界尋求利益，這也是社會在對民辦教育給予支持的同時，又對其辦學的規(guī)范性表示質(zhì)疑的原因。所以，教育不可能完全推向市場，而是要通過政府的政策和法律的理性建構，降低市場的“腐蝕性”，避免出現(xiàn)用市場的邏輯來替代教育的邏輯。

4.學生及家長的理性選擇

受傳統(tǒng)文化的影響，無論是學生家長還是用人單位往往注重高等教育的學歷品牌，上好大學意味著將來獲得更好的工作，有更高的社會地位，無論你承認與否，高考就是一個篩選機制，總體而言，學生就讀學校的層次與日后所處職業(yè)階層具有很大的關聯(lián)度，當然其中不乏逆襲的人才。作為學生及家長，盡管投入費用（全成本）高于公辦高校學生，但是獲得了與公辦大學一樣的師資和教學服務，通過四年的學習獲得本科層次的證書，可以改變和提升高等教育場域內(nèi)的位次，實現(xiàn)文化資本向經(jīng)濟資本和社會資本的轉變。

對于獨立學院轉設為民辦高校或職業(yè)技術大學，部分家長及學生的內(nèi)心很不情愿接受。在獨立學院與高職院校合并轉設為職業(yè)技術大學的進程中，盡管教育行政部門再三強調(diào)“老人老辦法，新人新辦法”，確保學生權益不會受到影響，可學生及家長依舊擔心被貼上職業(yè)本科的標簽，影響未來的職業(yè)發(fā)展。相信，隨著民辦高等教育辦學質(zhì)量的提升以及國家對職業(yè)教育的綜合改革，家長及學生通過制度學習會逐步改變對民辦高等教育、職業(yè)本科文化符號的價值判斷。

（二）關鍵節(jié)點的重要作用

歷史制度主義認為，關鍵節(jié)點被視為特殊的歷史時間點，在此發(fā)生的重大事件，會出現(xiàn)歷史“否決點”上制度的斷裂現(xiàn)象，導致行動者調(diào)整或革新原有制度。[4]

第一個關鍵性節(jié)點：1997年，亞洲金融危機來襲，我國經(jīng)濟發(fā)展受到影響，下崗工人不斷增加，大學生就業(yè)困難，公辦高校受辦學資源限制，擴招難以繼續(xù)進行。黨的十五大（1997年9月）首次提出了堅持以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展。黨的方針政策為高等教育市場改革提供了政治方向和理論依據(jù)，吸引社會資金辦學成為政府的重要考量。《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》（1999年）指出：“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局。凡符合國家有關法律法規(guī)的辦學形式，均可大膽試驗。在發(fā)展民辦教育方面邁出更大的步伐。”

第二個關鍵節(jié)點：2004年，個別省份獨立學院違規(guī)招生，在社會上造成了極壞的影響，以及后來個別獨立學院因學位頒發(fā)引發(fā)了學生群體性事件。為總結辦學經(jīng)驗，規(guī)范管理，2008年教育部發(fā)布《辦法》，隨后提出五年過渡期方案，為獨立學院未來規(guī)劃路徑，后期參照《普通本科學校設置暫行規(guī)定》以及《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》，提出獨立學院達標要求，要求省級教育行政部門督促獨立學院規(guī)范辦學。

第三個關鍵節(jié)點：《中華人民共和國民辦教育促進法》（2016年修訂版）出臺以及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（2018年8月）發(fā)布，提出了民辦高等教育發(fā)展方向和管理原則，加快了獨立學院轉設的步伐。

第一個關鍵節(jié)點打破了民辦高等教育緩慢發(fā)展的歷史進程，使獨立學院辦學模式得以出現(xiàn)，并迅速發(fā)展。第二個關鍵節(jié)點促使政府對獨立學院清理整頓，規(guī)范驗收，使其走上獨立辦學的道路。第三個關鍵節(jié)點更加堅定了教育行政部門對獨立學院轉設的改革。第二個關鍵節(jié)點與第三個關鍵節(jié)點具有一脈相承性，這是因為《辦法》提出獨立學院要在五年內(nèi)完成轉設。但五年內(nèi)真正轉設的獨立學院并不多，于是教育部2020年再次發(fā)布文件進行推進。

三、獨立學院政策變遷的動力分析

獨立學院是一種具有多種辦學主體的“混合”組織，不同的主體具有不同的主導邏輯（表1），不同主導邏輯的合力決定著制度變遷方向及其歷程。在不同的發(fā)展階段，受主體活躍度和事物成長內(nèi)在規(guī)律的影響，這種合力表現(xiàn)出不同的結構和運行規(guī)律。獨立學院轉設的目的就是要減少教育邏輯對政治邏輯、市場邏輯、社會文化邏輯等的過度依附，確保教育邏輯在民辦高校占主導地位，只有教育邏輯占主導地位，高等教育的本質(zhì)屬性才能不斷得到凸顯。

（一）從多元力量博弈向政府的強制推動轉變

獨立學院發(fā)展多重邏輯之間既存在著利益的契合點，也存在著矛盾和沖突。因受多重制度邏輯的動態(tài)制約，獨立學院發(fā)展到現(xiàn)在也未能形成穩(wěn)定的制度模式[5]，如果獨立學院的轉設完全依賴于這些邏輯的相互作用，以及受這些邏輯限制和促動的相關行動各方權力博弈的影響，那么獨立學院轉設將很難徹底貫徹落實。

路徑依賴理論認為，一旦制度變遷進入某一條路徑，它將沿著該既定的路徑一直發(fā)展下去，即使這一條路徑可能是低效率甚至是無效率的。[6]在獨立學院整個發(fā)展期間，地方政府、舉辦高校、投資方等辦學主體力圖通過討價還價使獨立學院的制度安排和政策制定有利于自身發(fā)展，這種討價還價或出于維護既得利益，或源自制度路徑依賴。政府盡管進行了強制性的安排，對存在的問題進行清理整頓，使其規(guī)范辦學，但是受多重邏輯的演化發(fā)展及辦學主體不同利益訴求的影響，相當數(shù)量的獨立學院依然沒有越過合法性臨界值，諸如資產(chǎn)過戶、法人治理、辦學條件達標等，這也是此種辦學模式最終走向消亡的重要原因。

為迎合政策關于合作辦學的規(guī)定，“校中校”型獨立學院的舉辦高校采用了變通上報材料或以校內(nèi)企業(yè)（基金會）為合作方等策略。2019年有關數(shù)據(jù)顯示，全國有116所獨立學院沒有實現(xiàn)資產(chǎn)過戶，這是因為如果過戶到獨立學院（定性為民辦高校）的名下，有國有資產(chǎn)流失之嫌，投資方擔心過戶后相當于捐贈而且不能再用作抵押。在法人治理中，獨立學院產(chǎn)權的模糊性導致了法人治理結構難以實現(xiàn)利益制衡，一種表現(xiàn)為舉辦高校完全的管理，另一種表現(xiàn)為董（理）事會被出資人及其家族所控制、壟斷。

權力中心的制度創(chuàng)新能力和意愿是決定制度變遷方向的主導因素。[7]為保持政策的整體性和權威性，中央政府只能以更強大的行政力量進行干預。事實證明，當制度變遷出現(xiàn)拐點時，以行政手段推動市場化進程比市場主體的自由演進成本更低、收益更大、時間更短。此次轉設工作快速推進，主要得益于《實施方案》提出的懲罰性措施和激勵性機制，相比《若干意見》和《辦法》更具可操作性。

（二）從外源性動力向內(nèi)生發(fā)展動力轉變

在起步探索期，獨立學院通過嫁接或借用母體高校的辦學資源，建立了高效的組織運行機制，大大提高了辦學效率，實現(xiàn)了低投入、高起點的范圍經(jīng)濟。獨立學院很多活動（交易）是在舉辦高校框架內(nèi)完成的，交易成本相對較低，雖然部分獨立學院名義上是民辦學校，但私底下，大家還是一家人，很多問題相對容易協(xié)商解決。在學校與外部的關系上，獨立學院可借助舉辦高校的現(xiàn)成社會資源渠道，與政府相關部門、企業(yè)等協(xié)調(diào)無需花費太多的成本。

隨著獨立學院發(fā)展壯大，獨立學院與舉辦高校之間的交易成本不斷上升。一是舉辦高校招生規(guī)模擴大，公辦高校強化了績效考核，學校的治理能力和治理水平不斷提高，教學資源的使用效率和頻率不斷提升，使得舉辦高校的沉淀資源、通用資源等可供獨立學院使用的數(shù)量和機會不斷減少。二是舉辦高校增強了成本和核算意識，彼此之間的協(xié)同成本不斷增加，交易成本也不斷增加。三是舉辦高校加大了對獨立學院反哺母體高校的要求，獨立學院與舉辦高校教職工的待遇差距不斷縮小，在獨立學院工作的管理人員和教師工作積極性不斷降低。科斯指出，市場和企業(yè)是兩種不同的組織勞動分工方式（即兩種不同的“交易”方式），企業(yè)產(chǎn)生的原因是企業(yè)服務勞動分工的交易費用低于市場組織勞動分工的費用。當獨立學院過度依附于舉辦高校資源，缺乏獨立的辦學硬件設施，不但要支付高于市場成本的費用，而且失去了造血功能，內(nèi)生動力不足，急需體制機制改革，即轉設為獨立辦學實體。

在獨立學院的內(nèi)部治理中，趨同機制使得獨立學院教育教學缺乏創(chuàng)新性，未能有效消除學科、專業(yè)壁壘，未能真正走出傳統(tǒng)制度的路徑依賴，未能有效適應新一輪產(chǎn)業(yè)變革和科技革命發(fā)展對人才的需求，人才培養(yǎng)仍局限于傳統(tǒng)知識的灌輸和模式效仿。獨立學院發(fā)展現(xiàn)狀要求盡快在產(chǎn)權、管理、人事、財務等方面與母體高校“劃清界限”，真正發(fā)展成為自主運轉的高校。如果轉設為公辦高校，可遵循高等教育體制內(nèi)發(fā)展邏輯;如果轉設為民辦高校，可建立起適應民辦高校發(fā)展的高效機制，在辦學理念、運行機制、組織結構、人事和薪酬改革等方面改革創(chuàng)新，將微觀主體的活力引致到符合教育發(fā)展規(guī)律的發(fā)展趨勢中，同時做好與社會經(jīng)濟發(fā)展對人才需求的有效對接，培養(yǎng)適合市場和產(chǎn)業(yè)需求的應用型人才，實現(xiàn)民辦高等教育的創(chuàng)新發(fā)展。

（三）從混合型體制向市場競爭機制轉變

獨立學院的發(fā)展壯大得益于“公”和“私”混合性制度設計，集中體現(xiàn)為“民、獨、優(yōu)”發(fā)展原則，但是這種混合性發(fā)展模式所附帶的多重邏輯及利益博弈也制約著獨立辦學和后續(xù)的制度創(chuàng)新。

由于歷史的原因，我國民辦本科高等教育發(fā)展緩慢。獨立學院轉設為民辦本科高校，充實了民辦本科高校的力量，使得民辦本科高等教育市場進一步壯大。民辦高等教育走出了公辦教育為獲取財政經(jīng)費不得不面向政府辦學的老路，面向市場辦學將使辦學主體更具活力和主動性，通過競爭機制達到優(yōu)勝劣汰，使教育資源得到合理配置，向市場獲取更多的資源與向社會輸送更好的人才將成為民辦高等教育的生存法則。未來，圍繞業(yè)績或辦學質(zhì)量形成的競爭機制將成為民辦高等教育制度創(chuàng)新的重要推動力。同時，競爭機制也可以避免合法化機制對高校的趨同影響，民辦高校在特色打造和多樣化發(fā)展方面具有天然的優(yōu)勢。

為了使競爭造成有利的結果，要求參與者共同遵守統(tǒng)一的規(guī)則，合法的規(guī)則可使民辦高校形成良好的組織生態(tài)，可防止利益的固化和資源的沉淀，良好競爭機制的建立是合法性機制不斷形成、不斷深入的過程。同時，競爭機制也是效率機制在組織層面的延伸，競爭是為了更好地提高辦學效率。

四、獨立學院政策變遷的反思與啟示

（一）以歷史的眼光正確評價獨立學院的發(fā)展

任何事物的發(fā)展都應放到當時的歷史背景中全面、客觀地去評價。公辦高校如何引入市場機制進行改革，充分釋放高等教育生產(chǎn)力，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，如果對整個公辦高等教育實行改革，其風險和成本難以衡量，最好的辦法是進行體制外改革。獨立學院為公辦高等教育進行市場化改革提供了窗口，緩解了體制待遇和市場回報之間的矛盾，使得教師兼職、干部創(chuàng)業(yè)合法化，公辦高校的專業(yè)教師、干部到獨立學院任教任職的積極性曾一度高漲，這與當時部分公辦高校人事改革的艱難和教職工的消極疲軟形成了鮮明的對比。獨立學院的發(fā)展除了滿足家長及學生的高等教育需求，也有效滿足了經(jīng)濟發(fā)展對本科人才的需求，同時也推動了高等教育大眾化向普及化的邁進。2004年3月，國務院轉批教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》，鼓勵社會力量與普通高等學校按民辦機制合作舉辦獨立學院，實現(xiàn)社會創(chuàng)新活力、資金資源與現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)教育資源的有機結合，有效拓展了民辦高等教育的發(fā)展空間。所以，在當時歷史背景下，有學者稱獨立學院創(chuàng)辦是中國高等教育發(fā)展中的制度創(chuàng)新是有依據(jù)的。不僅如此，從《若干意見》中的“獨立學院是新形勢下高等教育辦學機制與模式的一項探索與創(chuàng)新”到《辦法》中的“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬公益性事業(yè)”，都為獨立學院進行了定性。但也有學者指出，很多的時候，獨立學院更像是一個利用高校皮囊包裹的投資項目，其志在盈利，育人只是副產(chǎn)品，因而以功利化包裝為要，而疏于對教育規(guī)律的探索，因而總體上與教育的初衷和目標南轅北轍。[8]對此，我們既要看到獨立學院的 “趨利”，又要看到獨立學院的“收益”;既要看到當時部分公辦高等教育運行的低效率，又要看到獨立學院面向市場辦學所產(chǎn)生的活力。盈利性和高等教育的應然價值之間的矛盾來源于獨立學院的多元主體和多重邏輯的現(xiàn)實碰撞，這是高等教育面向市場辦學的一種嘗試和難以回避的發(fā)展歷程，獨立學院的轉設本質(zhì)就是要回歸教育邏輯，沒有獨立學院20多年的改革發(fā)展，不可能有今天的轉設改革。

（二）民辦高校合法性機制建構既要求同，也要存異

制度環(huán)境中的合法性產(chǎn)生一種激勵，迫使或誘使市場主體去接受和采納社會上認可的做法和形式。民辦高校在實現(xiàn)合法性的同時，也面臨著相同的誘因和壓力，極容易采取相同或相似的策略、組織結構等，最終形成“組織趨同”。迪馬久和鮑威爾認為，導致組織趨同主要有強制機制、模仿機制和社會規(guī)范機制。強制機制迫使組織不斷地接受制度環(huán)境的約束，容易導致民辦高校教育制度模式雷同;模仿機制可減輕民辦高校的動蕩，避免受到環(huán)境的沖擊;規(guī)范機制容易導致形成相同的課程設置、專業(yè)學習、學業(yè)考核等，使高校的人才培養(yǎng)千校一面。組織的趨同會導致組織無效率，使組織失去競爭力。經(jīng)過20多年的發(fā)展，獨立學院與舉辦高校的運行機制不斷趨同，失去了“窗口與試驗田的作用”，走向合法性的反面。

公辦高校的趨同主要來源于政府的資源配置及其評價體系，而民辦高校的資源大部分來自市場，受制于政策評價的影響較少。創(chuàng)新是民辦高校的核心靈魂，民辦高校創(chuàng)新發(fā)展的關鍵在于微觀主體的動力與活力，關鍵在于建立面向市場的激勵機制、約束機制，探索將改革的收益外溢于改革者，讓物質(zhì)保障、職位晉升和學術探究相結合的機制，以激發(fā)民辦從業(yè)者內(nèi)部的潛力，在多樣化發(fā)展、特色創(chuàng)新、品牌打造等方面實現(xiàn)突破。為實現(xiàn)民辦高校的合法性機制，還可以圍繞學院的發(fā)展愿景、辦學理念，整合社會資源，由傳統(tǒng)被動適應向主動探索轉移，在敘事、講故事和印象管理等方面進行合法化渠道創(chuàng)新。

（三）民辦高校既要注重合法性，又要考慮經(jīng)濟性

合法性邏輯與效率邏輯相對應，是構成合法性機制的思維起點。民辦高校的組織制度、組織戰(zhàn)略、組織結構既要考慮合法性，更要考慮經(jīng)濟性。

利益的實現(xiàn)不是隨心所欲的，高等教育的組織屬性決定了民辦高校不可能以利益最大化為目標。合法性機制既是生存的基礎，也是組織利益實現(xiàn)的保障機制。民辦高校只有獲得合法性，才能獲得更多可持續(xù)的利益。辦學者要敬畏教育之道，自加壓力，苦練內(nèi)功，以優(yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品贏得市場認可。

獨立學院轉設為民辦高校，舉辦者相對固定，而且這些辦學者具有資源配置的最優(yōu)化意識，能創(chuàng)設靈活機制，降低交易費用，提升辦學效率，這是相對于公辦高校而言的一大制度優(yōu)勢。民辦高校的組織特性在于公益性和效率性，追求效率是其重要的行為邏輯。民辦高校既要秉承效率，又要超越效率，高等教育組織本身并不是一個簡單的效率機器，不是一個全部制度化的組織，在很多情況下受社會規(guī)范、教育規(guī)律所約束。如果民辦高校的行為有悖于社會公認的做法和事實，就會出現(xiàn)合法性危機，這是因為任何組織必須與社會環(huán)境進行能量與信息的交換交流，要不斷接納外界公認或贊許的形式、做法或社會事實。效率不是社會承認的基礎，效率并不需要得到組織外人們的贊許，不需要通過人們的主觀評價而發(fā)生作用。同樣地，追逐個人利益可能為社會所接受，但不會得到他人的好評。效率機制要有利于辦學質(zhì)量的提高，有利于資源的優(yōu)化配置，從而獲得公眾更多的信任，提升合法性地位。

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（責任編輯 黃銘釗）