農村閑置宅基地盤活利用方式研究

□楊立平，陳義新，商文超

（濱州職業學院 山東 濱州 256600）

1 研究背景

中國社科院發布的《中國農村發展報告》（2017）指出，21 世紀第一個10 年，農村人口減少1.33 億人，農村居民點用地反而增加了203 萬hm2，相當于現有城鎮用地規模的1/4。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房594 萬hm2，折合市場價值約4 000 億元[1]。從這些數字中能看到農村閑置宅基地問題非常突出。農村閑置宅基地的盤活利用關系農村社會和諧穩定，在國家實施鄉村振興戰略的大背景下，盤活農村閑置宅基地具有重要意義。本文中的農村閑置宅基地既包括宅基地本身，也包括其地上附著物。

2 農村閑置宅基地的類型劃分

在國家實施鄉村振興戰略的大背景下，如何盤活利用閑置宅基地，激活農村“沉睡”的土地資產越來越受到關注。

通過對山東省濱州市楊柳雪鎮的長期駐村調研發現，農村宅基地閑置的主要類型包括以下3 種。

2.1 繼承宅基地閑置

我國有“分家”的習俗，老人過世后將宅基地分給子女，而子女已經進城并定居的情況下，按照自然資源部對“十三屆全國人大三次會議第3226 號建議”的答復，明確了城鎮子女可以繼承農村宅基地。受傳統思想觀念影響，老宅承載著家族的文化印記和個人的情愫，即便已經在城市定居，城鎮子女一般也不愿意出賣宅基地，也不愿意讓村集體收回，造成宅基地閑置的情況隨處可見。

2.2 外出務工季節性閑置

隨著城市化進程加快，農民進城務工是很常見的一種現象。由于城市高昂的房價或者受傳統“安土重遷”思想的影響，農民工無法在城市定居。農民在農閑時節進城務工，在農忙時節或者重大節日回到村里繼續居住，由此形成了農村宅基地的季節性閑置。

2.3 建新不拆舊閑置

建新不拆舊情況主要指隨著近年農村基礎設施改善，舊宅基地上的房屋由于地基低洼等因素不適宜繼續居住，或者受傳統風水觀念影響，更多農民擇優而居，選擇風水好、交通好的地方建造新房，導致舊宅基地被閑置。無論是主觀因素還是客觀因素造成的建新不拆舊，都加劇了農村閑置宅基地的規模。在農民心里，宅基地是祖輩世代相傳的永久性私有財產，不存在歸還村集體或者建新拆舊的問題。再加上農村是一個“熟人社會”，宅基地管理缺位，很難嚴格執行“一戶一宅”的規定。

3 農村宅基地閑置的根本原因

3.1 針對農村宅基地的執法和監督機制不健全

新修訂的《土地管理法》第62 條規定了“一戶一宅”制度，但這一規定在農村很難得到有效執行。

第一，農村是“熟人社會”，禮尚往來是村莊管理的重要考量因素。如果嚴格執行“一戶一宅”的規定，村委會很難開展工作，將受到來自村民及親戚朋友的阻攔。

第二，農村宅基地的主管部門在監管上存在漏洞。由于自然村的分布范圍廣、聚集性差，監管部門人手、經費有限，對農村宅基地的建造利用存在監管不力的現象。這種監管不到位的情況，在農村很容易形成惡性循環。

3.2 宅基地流轉不出村限制

按照《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71 號）規定，農村住宅用地只能分配給本村村民[2]。然而近年來城鎮化進程不斷加快，農民進入城市購買住房的意愿增強。加之，農村宅基地具有福利保障的社會功能，一般村民都是擁有宅基地的，因此對閑置宅基地的需求有限。城市中的居民出于各方面的原因，會對農村閑置宅基地有需求，特別是城鄉接合部的農村宅基地。這種供需不平衡加劇了農村閑置宅基地的資源浪費。

3.3 宅基地退出機制不順暢

在頂層制度設計中，都提到了關于村民依法自愿有償退出宅基地的規定，例如新修訂的《土地管理法》第62 條、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》等。但是這些法律法規都是原則性的規定，可操作性不強。由于農村閑置宅基地一般是原始取得，這種獲得具有政策上的福利性，致使閑置宅基地的售價、有償退出的資金渠道等問題并沒有得到解決。宅基地作為農民最重要的生產資料，在維持農民生產生活中具有兜底性的作用。農民在退出宅基地后的社會保障問題，成為影響農民是否愿意退出宅基地的重要因素。

4 農村閑置宅基地的治理對策

4.1 加強監管，嚴格落實“一戶一宅”制度

第一，加強對村干部的考核機制。村干部是最了解村莊情況的，要建立對村干部的獎懲機制，以此激發村干部在落實制度時的積極性。

第二，設立檢舉舉報平臺，鼓勵村民互相監督。

第三，各級政府要增強使命感和責任感，增強法治意識，提高業務能力，保證執法的公平公正，讓“一戶一宅”在自然村內形成良性循環。

4.2 構建鎮域或縣域范圍內的市場流轉機制

隨著我國城市化進程的加快，土地作為一種稀缺資源價格不斷上漲。然而農村閑置宅基地由于法律的限制性規定無法在更廣闊的市場上流轉，大大削弱了宅基地作為一種資產在促進鄉村振興和增加農民收入上的功能效應。由于各個自然村之間人口分布的稠密與閑置宅基地的多少并不均衡，對此，可以探索構建鎮域或縣域范圍內的市場流轉機制。從宅基地的所有權和使用權“兩權分離”到“三權分置”，使宅基地使用權變成只有財產屬性內容的土地權利，為農村閑置宅基地在不同經濟組織之間進行流轉提供了可能性。

4.3 完善宅基地盤活利用配套機制

4.3.1 完善農村閑置宅基地信息登記制度

農村不動產證發放將為盤活農村閑置宅基地提供有力支持。確權登記發證工作可以摸清底數，為落實“一戶一宅”原則提供證據支持，也為農村閑置宅基地逐步實現有償退出提供了前提。因此，要加快推進農村不動產的確權發證工作，以實現農村閑置宅基地的規范和高效運轉。

4.3.2 依法構建農村閑置宅基地的有償退出機制

對于已經在城市落戶的農村居民來說，有償退出機制是一個有益嘗試。有償退出可以為宅基地的集約化管理提供前提，村民退出宅基地的意愿是否強烈與獲得的補償多少具有正相關性。有償退出機制可以充分借鑒城市居民拆遷安置補償辦法，對農村閑置宅基地及其附屬物等相關成本進行合理估計、綜合研判，給予村民合理的貨幣補償。

2018 年中央一號文件正式提出農村宅基地實施“三權分置”。在現有“三權分置”政策框架下，要進一步完善農村閑置宅基地有償退出的立法。對于農村閑置宅基地的有償退出，要設立一定的程序，確保有償退出程序可操作性強。要建立健全農村閑置宅基地流轉市場，具體可以參考城鎮住房交易市場、土地經營權流轉市場的辦法，在縣（區）、鄉（鎮）成立專門的宅基地及農房流轉與交易的公開市場，并提供宅基地及農房流轉相關信息與管理服務[3]。要防范農村閑置宅基地流轉出現的不穩定因素，提前制訂風險化解預案。要嚴格限制買受人購買農村閑置宅基地的用途，明確農村閑置宅基地不能用于房地產開發建設。同時，要充分發揮教育的作用，向出賣人和買受人宣講農村閑置宅基地流轉的意義，增強買受人的社會責任感，增強農民依法有序退出宅基地的意愿。

4.3.3 注重農民退出后的社會保障

現階段，宅基地對農民依然有很重要的作用，農民在宅基地種植水果和蔬菜，可以減少生活開支，保障農民的生活。農民退出宅基地后意味著生活成本增加，要切實解決好農民的后顧之憂，走出一條閑置宅基地盤活利用的可持續之路。

第一，構建城鄉一體化的社會保障體系。現階段，國家大力倡導統籌城鄉發展戰略，農村的各項社會保障體系日臻完善，但是和城市相比，在資源獲取方面仍存在一定差距。為響應國家號召，有序推進農民自愿有償退出宅基地方面，可以探索在進城農民的養老保險、子女上學、購房補貼等諸多方面進行政策扶持。

第二，促進農村產業發展，帶動農民持續增收。只有將對農民的“輸血式”轉換為“造血式”支持，才能在盤活利用農村閑置宅基地的模式上走出一條可持續之路。可以因地制宜，綜合考量農村勞動力的數量和素質，找到適合當地發展的產業。同時注重發揮當地龍頭企業的帶頭作用，延長產業鏈，增加就業機會，促進農民持續增收。這樣退出宅基地后的農民失去了對土地的依賴，持續穩定的非農收入可以減少農民的后顧之憂。

第三，優化“雙創”環境，鼓勵自主創業。從政策上支持更多的社會資本流向農村，在盤活利用農村閑置宅基地的過程中，要充分發揮社會資本的重要作用，以彌補財政專項資金在促進鄉村振興中的不足。