鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治問題研究

□鄒 波，張紅娟

（1.膠州市膠萊街道辦事處 山東 青島 266300；2.膠州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 山東 青島 266300）

1 村民自治的意義

村民自治是廣大人民群眾在中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)下進(jìn)行的偉大制度創(chuàng)新，是我國(guó)民主制度的重要內(nèi)容。村民自治制度的實(shí)施是人民當(dāng)家作主在農(nóng)村地區(qū)的重要體現(xiàn)，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)村人民的積極性，促進(jìn)了鄉(xiāng)村發(fā)展[1]。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后，村民自治轉(zhuǎn)型發(fā)展成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重中之重，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展、加快國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程具有重要意義。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治存在的問題

2.1 村民自治意識(shí)不強(qiáng)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及戶籍制度改革，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，越來越多農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)，使農(nóng)村人口流失愈加嚴(yán)重[2]。在這一過程中，從農(nóng)村流出的主要是年輕人以及中年勞動(dòng)力，他們出于學(xué)業(yè)、子女教育以及工作等需求離開農(nóng)村，只有在小長(zhǎng)假或春節(jié)回到農(nóng)村，這是導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化和村莊空心化的主要原因。

留守在農(nóng)村的老年人以及婦孺將注意力放在家庭上，更加關(guān)注子女以及自己的生活和事業(yè)，對(duì)農(nóng)村公共事物缺乏參與興趣和積極性。同時(shí)，留守農(nóng)村的群體大多存在受教育程度較低、文化水平不高、政治素養(yǎng)缺乏等問題，難以支持村民自治發(fā)展。

村民是村民自治的主體和有效實(shí)施的根本所在。大量知識(shí)水平較高的年輕勞動(dòng)力從農(nóng)村不斷流出，不但大大降低了村民自治的主動(dòng)意識(shí)和參與能力，而且使部分農(nóng)村地區(qū)面臨村委會(huì)換屆選舉“無人可選”的困境。主體缺乏以及能力不足，使村民自治制度難以有效實(shí)施。

2.2 農(nóng)村基層治理體系不健全

改革開放以來，我國(guó)鄉(xiāng)村逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”基層治理體系，導(dǎo)致村莊與村民之間的矛盾日積月累，不能及時(shí)得到解決，產(chǎn)生了隔閡，阻礙了農(nóng)村自治發(fā)展。

《村委會(huì)組織法》作為村民自治制度的“根本大法”，規(guī)定“村民自治組織有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助基層政權(quán)組織的工作”，但是沒有明確指出需要村民自治組織協(xié)助的具體工作范圍，模糊了村民自治組織，從而導(dǎo)致了村委會(huì)忙于上級(jí)部署的工作而忽略了對(duì)村莊公共事務(wù)的處理[3]。

《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定，村黨組織要指導(dǎo)群眾自治組織，包括村民委員會(huì)、生產(chǎn)合作社等，開展相關(guān)工作[4]。隨著鄉(xiāng)村治理需求的多元化發(fā)展，有些農(nóng)村地區(qū)基層黨組織黨建力度不足，缺乏統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)能力，無法實(shí)現(xiàn)齊心協(xié)力共謀發(fā)展。

2.3 參與村莊建設(shè)的內(nèi)源動(dòng)力不足

首先，隨著中央各項(xiàng)惠農(nóng)政策在基層的落實(shí)，村民參與村莊建設(shè)積極性逐漸減弱。很多村民認(rèn)為，人居環(huán)境、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作是上級(jí)政府和村莊應(yīng)該做的事情，自己沒必要參與，逐漸失去了村莊主人翁意識(shí)。

其次，村級(jí)自治組織自身工作目標(biāo)不明確，專注于完成各項(xiàng)臨時(shí)性工作，忽略了為村民自治服務(wù)以及帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)共同富裕和村莊發(fā)展的本職。村民自治是充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基礎(chǔ)制度，其本質(zhì)在于所有村民共同參與到農(nóng)村事務(wù)的治理中，進(jìn)行自我管理和服務(wù)[5]。全體村民才是村民自治的主體，村委會(huì)應(yīng)帶領(lǐng)村民謀發(fā)展，過上“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的美好生活，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.4 村民自治管理措施不到位

當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)村莊尚未建立起完善的民主監(jiān)督體系和管理制度。民主監(jiān)督是村民自治中的重要環(huán)節(jié)。《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定，村民對(duì)村干部的行為具有監(jiān)督權(quán)，包括村務(wù)公開內(nèi)容、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際收益的使用、土地承包經(jīng)營(yíng)方案、宅基地使用方案、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配方案等涉及村民利益的內(nèi)容。如果村務(wù)不公開或者公開程度較低，在監(jiān)督機(jī)制不健全、信息不對(duì)稱的情況下，極易產(chǎn)生村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象，影響農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的和諧[6]。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村民自治的建議

3.1 加強(qiáng)村民自治主體地位

村民自治有效性影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施效果，充分發(fā)揮村民的主體地位才能保證村民自治的效果[7]。現(xiàn)實(shí)中，很多農(nóng)村居民對(duì)村莊公共治理缺乏參與熱情，主體自治參與能力不足。

首先，可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，設(shè)立多種文化平臺(tái)，豐富村民精神世界，加強(qiáng)對(duì)村民核心價(jià)值觀的宣傳教育，提高農(nóng)村居民的道德意識(shí)、責(zé)任意識(shí)以及村莊主人翁意識(shí)，努力引導(dǎo)村民參與到農(nóng)村事務(wù)的治理。

其次，農(nóng)村黨組織要充分發(fā)揮自身的引領(lǐng)作用，加強(qiáng)對(duì)村民自治的引導(dǎo)。黨組織應(yīng)積極學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想以及黨的十八大、十九大精神等，用理論武裝自身，有效引導(dǎo)村民，增強(qiáng)村民自治意識(shí)。黨組織要以身作則，為村民樹立榜樣，取得村民信任，帶領(lǐng)村民參與公共事務(wù)管理。

3.2 改善村民自治機(jī)制

首先，明確基層組織與農(nóng)村自治組織之間的職責(zé)定位，進(jìn)一步規(guī)定村民自治組織的職責(zé)范圍，避免村委會(huì)因自身定位不清而影響村民自治有效性的情況發(fā)生。村委會(huì)要嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律履行職能和義務(wù)，避免“行政化”，避免削弱村民自治組織的自治屬性和權(quán)利。同時(shí)，基層政府需要加強(qiáng)指導(dǎo)，開展村民自治組織建設(shè)和監(jiān)督，讓村莊落實(shí)好民主管理、民主決策和民主監(jiān)督。

其次，村黨組織要明確工作方式和權(quán)力范圍。在領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村自治組織開展工作的過程中，村黨組織要平衡職責(zé)關(guān)系，減少矛盾沖突。要引導(dǎo)村民參與村莊管理和治理，通過黨建引領(lǐng)帶動(dòng)村民致富、村集體增收，謀劃和實(shí)施好農(nóng)村發(fā)展之路。

3.3 優(yōu)化村莊人才隊(duì)伍

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總方針。只有培養(yǎng)一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、親農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍，才能激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，開拓鄉(xiāng)村發(fā)展新格局。人才是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵和力量之源。面對(duì)村莊老齡化和空心化問題，應(yīng)多渠道吸納人才，讓更多能人賢士回到村莊并參與村莊管理和發(fā)展，為村莊引入先進(jìn)的管理和治理理念，帶動(dòng)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活鄉(xiāng)村活力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

首先，要積極開展對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦慕逃嘤?xùn)，充分提高他們的主體意識(shí)，增強(qiáng)其技術(shù)能力，使他們積極投入新農(nóng)村建設(shè)。

其次，出臺(tái)多種優(yōu)惠政策，吸引高新人才回歸鄉(xiāng)村，為建設(shè)家鄉(xiāng)貢獻(xiàn)力量。

再次，加強(qiáng)物質(zhì)基礎(chǔ)建設(shè)，為優(yōu)秀人才提供良好的生活和工作條件，提升他們的工作積極性，使其成為鄉(xiāng)村基層治理的中堅(jiān)力量。

最后，積極引導(dǎo)人民群眾參與農(nóng)村事務(wù)管理和決策，逐步實(shí)現(xiàn)村民的自我管理和自我服務(wù)，探索一條適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的村民自治道路。

3.4 豐富鄉(xiāng)村治理體系

首先，要進(jìn)一步完善“以人民為中心”的鄉(xiāng)村基層治理體系。當(dāng)前我國(guó)各地農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程不統(tǒng)一，需要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，摸索適宜的基層治理方法。積極發(fā)動(dòng)人民群眾，引導(dǎo)村民參與農(nóng)村日常事務(wù)，明確各參與主體的責(zé)任，推動(dòng)村民自我管理、自我決策。可以鼓勵(lì)村民自治組織承接基層政府的部分公共服務(wù)職能，逐步建立多方協(xié)商的良性治理格局。

其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)民、新型農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)村企業(yè)等，都與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施密切相關(guān)。面對(duì)日益多元且復(fù)雜的治理對(duì)象和事務(wù)內(nèi)容，要推動(dòng)建設(shè)多元治理主體格局，明確各主體的職責(zé)權(quán)限，切實(shí)發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。

再次，通過村規(guī)民約加強(qiáng)村民自治。在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，村規(guī)民約具有匯集民意、聚集民智、化解民憂、維護(hù)民利的獨(dú)特作用。應(yīng)明晰村規(guī)民約的功能定位、適用對(duì)象、文本內(nèi)容以及執(zhí)行和監(jiān)督主體，提升村規(guī)民約的權(quán)威性。對(duì)村規(guī)民約獨(dú)特作用的充分發(fā)揮，能夠增強(qiáng)村莊民眾的主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，從而使村規(guī)民約成為新時(shí)代解決鄉(xiāng)村矛盾的有效途徑。通過引導(dǎo)村規(guī)民約向法治有序、德治有效、自治有利的方向發(fā)展，能真正實(shí)現(xiàn)有序的鄉(xiāng)村治理，增加群眾對(duì)地方政府的信任，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，形成共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。

3.5 引導(dǎo)自我管理和服務(wù)體系建設(shè)

在鄉(xiāng)村社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中，實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。應(yīng)探索加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和完善村民自治的新途徑，引導(dǎo)村莊自我管理和服務(wù)體系建設(shè)。

首先，推進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村建設(shè)需要的農(nóng)村社區(qū)組織體系，改進(jìn)服務(wù)方式，探索引導(dǎo)社會(huì)救助、社會(huì)福利、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、科技教育、文化體育、勞動(dòng)保障、法律服務(wù)等公共服務(wù)進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的機(jī)制，使政府公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，探索縮小城鄉(xiāng)差別的有效措施。

其次，開展農(nóng)村社區(qū)互助服務(wù)。從解決農(nóng)民關(guān)注的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題入手，以社區(qū)服務(wù)中心為支柱，以志愿服務(wù)活動(dòng)為抓手，把社區(qū)服務(wù)逐步向農(nóng)村延伸，探索推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的方式、方法和途徑。有序發(fā)展民事調(diào)解、文化娛樂、紅白喜事理事會(huì)等社區(qū)性社會(huì)組織，發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的作用。組織動(dòng)員村民和社會(huì)各方面力量參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)，探索引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的有效機(jī)制。

再次，建立健全村民權(quán)益保障機(jī)制，完善群眾糾紛調(diào)解工作體系，加強(qiáng)法律援助制度建設(shè)，為群眾提供法律援助，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的渠道。

3.6 完善民主監(jiān)督機(jī)制

習(xí)近平新時(shí)代村民自治理論強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)村民自治的法制化和規(guī)范化水平，切實(shí)加強(qiáng)村民監(jiān)督，促進(jìn)村民自治制度落實(shí)。

首先，要開展關(guān)于依法治理的宣傳教育活動(dòng)，提高村民的法律意識(shí)。借助于當(dāng)前發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，利用電視、廣播等媒體和微信、QQ 等平臺(tái)進(jìn)行民主法治的宣傳教育。可定期舉辦網(wǎng)上答題活動(dòng)，使村民加深對(duì)民主法治的理解。同時(shí)，搜集整理一些典型的村民維權(quán)案例，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段傳播給村民，增強(qiáng)人們的法治意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。

其次，加大對(duì)村兩委成員參選人員的審查力度。在村黨組織換屆選舉工作時(shí)，由市、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）對(duì)候選人進(jìn)行嚴(yán)格篩查，包括對(duì)學(xué)歷、家風(fēng)、政治素養(yǎng)和個(gè)人經(jīng)歷等方面的內(nèi)容，把真正的能人賢士充實(shí)到村莊管理隊(duì)伍，激發(fā)村莊發(fā)展動(dòng)力，帶領(lǐng)村民增收、集體資產(chǎn)增值，實(shí)現(xiàn)“換好一次屆、搞活一個(gè)村”。

再次，建立健全村務(wù)監(jiān)督體系。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為自治體系的核心組織，由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生且對(duì)村委會(huì)負(fù)責(zé)。具體工作主要是對(duì)村委會(huì)決策、自治組織財(cái)務(wù)活動(dòng)、村黨委工作情況等進(jìn)行監(jiān)督，保障村民權(quán)益。完善監(jiān)督機(jī)制，做好村務(wù)公開，保障村民的自治權(quán)和知情權(quán)。

最后，加強(qiáng)警示教育，嚴(yán)格落實(shí)懲戒措施。一要加強(qiáng)村干部教育管理。依托紅色資源，豐富黨性教育內(nèi)容，定期組織村干部開展革命傳統(tǒng)教育。利用黨員組織生活館和烈士陵園等黨性教育基地，引導(dǎo)村干部把個(gè)人價(jià)值追求融入實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活向往的不懈奮斗中去。二要抓好警示教育。開展警示教育大課堂活動(dòng)，通過典型案件以案說法，發(fā)現(xiàn)苗頭問題及時(shí)提醒。三要健全工作機(jī)制。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督職能，從源頭上遏制村民身邊的不正之風(fēng)，加強(qiáng)對(duì)村干部權(quán)力的約束。