農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀及對(duì)策分析

□陶慧敏，杜金向

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 天津 300222）

1 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及成效

由于農(nóng)民有效抵押物少，一些金融機(jī)構(gòu)即使“貨幣池子”水源充沛，也不愿流向農(nóng)民群體。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的大背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款無(wú)疑是解決社會(huì)資金不愿流向農(nóng)村甚至流出農(nóng)村問(wèn)題的有效路徑。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是金融創(chuàng)新形勢(shì)下誕生的一種新型金融產(chǎn)品，極大地提高了土地資源的配置效率，使得土地既可以發(fā)揮自身的使用價(jià)值，又可以通過(guò)被抵押和流轉(zhuǎn)發(fā)揮其交換價(jià)值。充分利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的融資功效，可以有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村貸款難、擔(dān)保難的局面。

一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款打破了不能利用土地向銀行抵押貸款的局限，拓寬了農(nóng)戶融資渠道，實(shí)現(xiàn)了土地資源和銀行信貸的有機(jī)結(jié)合。

另一方面，利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所得到的貸款利息較低，貸款額度大，而且符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期，有助于貸款農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體解決還款資金緊張的困難，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

由此可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的金融性和普惠性功能是顯而易見(jiàn)的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是近幾年發(fā)展起來(lái)的新生事物，雖然2016—2018 年我國(guó)進(jìn)行了3 年試點(diǎn)，但各種主客觀條件尚不完善，一定程度上影響了交易雙方的積極性和抵押貸款工作的開(kāi)展。

農(nóng)地抵押貸款在各地區(qū)發(fā)展極不平衡，成效差距大，存在許多理論和實(shí)踐層面的問(wèn)題亟待解決。

以吉林省五原縣和山西省曲沃縣為例，五原縣耕地總面積15.33 萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)人口20 萬(wàn)人，人均耕地0.77 hm2，2015 年3 月吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，截至2020 年底，五原縣土地流轉(zhuǎn)率30.87%，5 年間累計(jì)抵押貸款金額3 600 萬(wàn)元；而山西省曲沃縣作為2015 年農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣之一，積極推動(dòng)試點(diǎn)工作有序進(jìn)行，截至2019 年3 月發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款1.1 億元。

2 現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的問(wèn)題

2.1 配套條件不完善，金融機(jī)構(gòu)積極性不高

第一，頒證進(jìn)度緩慢。個(gè)別地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證還未發(fā)放到農(nóng)民手中，一定程度上影響土地抵押。

第二，土地價(jià)值評(píng)估和確認(rèn)機(jī)制不健全。評(píng)估和確認(rèn)抵押物的價(jià)值是辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的首要步驟。迄今為止，土地價(jià)值評(píng)估缺乏專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和可行的評(píng)估方法。當(dāng)前采用的土地價(jià)值評(píng)估法中，成本法因不同地理位置、不同自然環(huán)境下的抵押物收益差異大而受到制約；市場(chǎng)法評(píng)估土地價(jià)值需要有活躍的交易市場(chǎng)和參照物標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)實(shí)中難以滿足；收益法以純收益為基礎(chǔ)，而純收益會(huì)受到各種自然因素的影響，不利于土地價(jià)值的評(píng)估。這就使得評(píng)估的土地價(jià)值缺乏專(zhuān)業(yè)性和權(quán)威性，金融機(jī)構(gòu)探索的動(dòng)力不足，降低了金融機(jī)構(gòu)參與貸款的積極性。

第三，資產(chǎn)變現(xiàn)機(jī)制缺位。目前農(nóng)村地區(qū)尚未健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)面臨流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、監(jiān)管機(jī)制缺失等問(wèn)題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)系統(tǒng)運(yùn)行效率低。在農(nóng)戶無(wú)法及時(shí)還款時(shí)，金融機(jī)構(gòu)存在處置抵押物和抵押物流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生糾紛的顧慮，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的認(rèn)可度不高，影響了放貸機(jī)構(gòu)參與抵押貸款的意愿[1]。

2.2 政策落實(shí)不到位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等多方齊力完成。迄今為止，部分地區(qū)在政策層面上仍缺乏保障。

第一，在辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，各地普遍面臨無(wú)明確的實(shí)施細(xì)則可遵循和“口號(hào)喊得多，落實(shí)抓得少”的情況。

第二，缺乏土地抵押物二次流轉(zhuǎn)的政策指導(dǎo)和規(guī)范。金融機(jī)構(gòu)仍有抵押物無(wú)法正常處置變現(xiàn)的顧慮，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款繼續(xù)流向經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)業(yè)主體，無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融支農(nóng)惠農(nóng)的目的。

第三，政府對(duì)有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管和督導(dǎo)職責(zé)沒(méi)有落實(shí)到位。金融機(jī)構(gòu)為追求安全性、流動(dòng)性和效益性的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，刻意調(diào)整抵押貸款的利率水平高于基準(zhǔn)利率。政府監(jiān)控不嚴(yán)必然降低農(nóng)民利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的意愿。

2.3 貸款辦理流程復(fù)雜，農(nóng)戶貸款意識(shí)薄弱

辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款時(shí)，放貸機(jī)構(gòu)顧慮承受的風(fēng)險(xiǎn)壓力，往往設(shè)限較多，不僅辦理流程和手續(xù)復(fù)雜，而且貸款額度有限、利率高且期限短，使得貸款農(nóng)戶的需求得不到滿足。貸款農(nóng)戶必須得到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、貸款金融機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)辦和村委會(huì)等機(jī)構(gòu)的簽字蓋章，才有向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款的資格。對(duì)農(nóng)戶而言，時(shí)間成本太大。考慮到農(nóng)戶無(wú)法及時(shí)還款后對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置問(wèn)題，放貸機(jī)構(gòu)對(duì)小農(nóng)戶的授信額度往往較低，無(wú)法滿足農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的還款來(lái)源主要是土地收益，但農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期一般較長(zhǎng)，且易遭受自然災(zāi)害等不可抗力因素的影響，使得農(nóng)戶的土地收益大幅度減少，一定程度上給貸款農(nóng)戶造成了還款壓力。基于上述因素，農(nóng)戶參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主動(dòng)性不高。

2.4 缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)易受自然災(zāi)害和市場(chǎng)因素的影響，土地未來(lái)收益的不確定性增加，削弱了金融機(jī)構(gòu)的放貸意愿，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，宣傳不到位，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體本身參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)薄弱。另一方面，現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不完善，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的險(xiǎn)種比較少，政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司業(yè)務(wù)覆蓋面小，無(wú)法幫助放貸機(jī)構(gòu)有效緩釋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)壓力。長(zhǎng)此以往只會(huì)讓放貸機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款望而卻步。

3 推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的對(duì)策

3.1 完善相應(yīng)配套建設(shè)，調(diào)動(dòng)放貸機(jī)構(gòu)參與積極性

3.1.1 健全抵押物價(jià)值評(píng)估和確認(rèn)機(jī)制

地方政府發(fā)揮牽頭作用，因地制宜，結(jié)合不同土地的地理?xiàng)l件、收益情況、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格、地面附著物價(jià)值等因素，建立科學(xué)的農(nóng)地等級(jí)體系，發(fā)布評(píng)估指導(dǎo)價(jià)，為金融機(jī)構(gòu)提供參考[2]，加快部署建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，豐富農(nóng)地價(jià)值評(píng)估方式。政府要監(jiān)督規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)評(píng)估平臺(tái)規(guī)范化發(fā)展，提高評(píng)估平臺(tái)的權(quán)威性，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值更有公信力，使評(píng)估平臺(tái)得到公眾認(rèn)可，促使金融機(jī)構(gòu)積極參與試點(diǎn)。

3.1.2 加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)

建立并規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，拓寬市場(chǎng)規(guī)模，借助互聯(lián)網(wǎng)聚集更多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供求方，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的互聯(lián)互通和信息共享，提高土地流轉(zhuǎn)效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)吸收的居民儲(chǔ)蓄中，活期存款占有相當(dāng)大的比重，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的期限一般比較長(zhǎng)，這種短借長(zhǎng)貸的模式無(wú)疑會(huì)加大金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的要求很高，希望貸款不能按時(shí)收回時(shí)，能夠盡快處置抵押物。應(yīng)加快培育合格的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，完善縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)體系，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有順暢的流轉(zhuǎn)渠道，免去貸款機(jī)構(gòu)的后顧之憂[3]。

3.2 突出制度保障，市場(chǎng)和政府合力優(yōu)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)展

部分地方政府為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的開(kāi)展提供了相關(guān)政策保障，但由于政策落實(shí)進(jìn)度緩慢，在一定程度上降低了放貸機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿。政府部門(mén)應(yīng)落實(shí)好相關(guān)政策，確保相關(guān)規(guī)定不再是“舌尖上的規(guī)定”。同時(shí)，法院應(yīng)積極處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的訴訟案件，讓金融機(jī)構(gòu)在權(quán)益受到威脅時(shí)“上有法可依，下有策可施”，以此保障農(nóng)戶和放貸機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。另外，地方政府可以給予貧困農(nóng)戶適當(dāng)支持，增強(qiáng)放貸機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的信心，促進(jìn)流入農(nóng)村的資本合理增長(zhǎng)[4]。

3.3 加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)抵押貸款的認(rèn)可度

鼓勵(lì)放貸機(jī)構(gòu)在貸款的額度、利率和期限等方面進(jìn)行改進(jìn)優(yōu)化，建議金融機(jī)構(gòu)針對(duì)不同的農(nóng)戶群體采取不同的貸款策略。例如對(duì)于培育農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)周期不同的貸款用戶，可結(jié)合其階段成本及收益，調(diào)整貸款規(guī)模及利率水平。滿足農(nóng)戶需求，惠及群眾，才能得到公眾的認(rèn)可。

3.4 完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

加大政策宣傳力度，鼓勵(lì)農(nóng)戶積極投保，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶還貸能力。政府要盡快完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，加大風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金投入力度，鼓勵(lì)放貸機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)公司加強(qiáng)合作。同時(shí)，要鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)新的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種，切實(shí)分散金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)壓力。