農村土地承包經營權抵押貸款現狀及對策分析

□陶慧敏，杜金向

（天津財經大學金融學院 天津 300222）

1 土地承包經營權抵押貸款業務現狀及成效

由于農民有效抵押物少，一些金融機構即使“貨幣池子”水源充沛，也不愿流向農民群體。在推進鄉村振興、加快農業農村現代化發展的大背景下，農村土地承包經營權抵押貸款無疑是解決社會資金不愿流向農村甚至流出農村問題的有效路徑。

農村土地承包經營權抵押貸款是金融創新形勢下誕生的一種新型金融產品，極大地提高了土地資源的配置效率，使得土地既可以發揮自身的使用價值，又可以通過被抵押和流轉發揮其交換價值。充分利用農村土地承包經營權抵押的融資功效，可以有效扭轉農村貸款難、擔保難的局面。

一方面，土地承包經營權抵押貸款打破了不能利用土地向銀行抵押貸款的局限，拓寬了農戶融資渠道，實現了土地資源和銀行信貸的有機結合。

另一方面，利用土地承包經營權抵押所得到的貸款利息較低，貸款額度大，而且符合農業生產經營周期，有助于貸款農業經營主體解決還款資金緊張的困難，提高了農業經營效益，推動了農村經濟發展。

由此可見，土地承包經營權抵押貸款的金融性和普惠性功能是顯而易見的。土地承包經營權抵押貸款是近幾年發展起來的新生事物，雖然2016—2018 年我國進行了3 年試點，但各種主客觀條件尚不完善，一定程度上影響了交易雙方的積極性和抵押貸款工作的開展。

農地抵押貸款在各地區發展極不平衡，成效差距大，存在許多理論和實踐層面的問題亟待解決。

以吉林省五原縣和山西省曲沃縣為例，五原縣耕地總面積15.33 萬hm2，農業人口20 萬人，人均耕地0.77 hm2，2015 年3 月吉林省農村土地承包經營權抵押貸款試點工作正式啟動，截至2020 年底，五原縣土地流轉率30.87%，5 年間累計抵押貸款金額3 600 萬元；而山西省曲沃縣作為2015 年農村土地承包經營權抵押貸款試點縣之一，積極推動試點工作有序進行，截至2019 年3 月發放土地承包經營權抵押貸款1.1 億元。

2 現階段農村土地承包經營權抵押貸款存在的問題

2.1 配套條件不完善，金融機構積極性不高

第一，頒證進度緩慢。個別地區土地承包經營權證還未發放到農民手中，一定程度上影響土地抵押。

第二，土地價值評估和確認機制不健全。評估和確認抵押物的價值是辦理土地承包經營權抵押貸款業務的首要步驟。迄今為止，土地價值評估缺乏專業的評估機構和可行的評估方法。當前采用的土地價值評估法中，成本法因不同地理位置、不同自然環境下的抵押物收益差異大而受到制約；市場法評估土地價值需要有活躍的交易市場和參照物標準，而現實中難以滿足；收益法以純收益為基礎，而純收益會受到各種自然因素的影響，不利于土地價值的評估。這就使得評估的土地價值缺乏專業性和權威性，金融機構探索的動力不足，降低了金融機構參與貸款的積極性。

第三，資產變現機制缺位。目前農村地區尚未健全土地承包經營權流轉市場，土地流轉面臨流轉程序不規范、監管機制缺失等問題，土地承包經營權流轉系統運行效率低。在農戶無法及時還款時，金融機構存在處置抵押物和抵押物流轉后產生糾紛的顧慮，導致市場對流轉平臺的認可度不高，影響了放貸機構參與抵押貸款的意愿[1]。

2.2 政策落實不到位

農村土地承包經營權抵押貸款是一項系統性工程，需要政府部門、金融機構和農業經營主體等多方齊力完成。迄今為止，部分地區在政策層面上仍缺乏保障。

第一，在辦理土地承包經營權抵押貸款時，各地普遍面臨無明確的實施細則可遵循和“口號喊得多，落實抓得少”的情況。

第二，缺乏土地抵押物二次流轉的政策指導和規范。金融機構仍有抵押物無法正常處置變現的顧慮，導致農村土地承包經營權抵押貸款繼續流向經營效益好的農業主體，無法實現金融支農惠農的目的。

第三，政府對有關部門的監管和督導職責沒有落實到位。金融機構為追求安全性、流動性和效益性的經營目標，刻意調整抵押貸款的利率水平高于基準利率。政府監控不嚴必然降低農民利用土地承包經營權抵押貸款的意愿。

2.3 貸款辦理流程復雜，農戶貸款意識薄弱

辦理土地承包經營權抵押貸款時，放貸機構顧慮承受的風險壓力，往往設限較多，不僅辦理流程和手續復雜，而且貸款額度有限、利率高且期限短，使得貸款農戶的需求得不到滿足。貸款農戶必須得到農村產權交易中心、貸款金融機構、鄉鎮經濟辦和村委會等機構的簽字蓋章，才有向金融機構申請抵押貸款的資格。對農戶而言，時間成本太大?？紤]到農戶無法及時還款后對土地承包經營權的處置問題，放貸機構對小農戶的授信額度往往較低，無法滿足農戶生產經營的需要。

土地承包經營權抵押貸款的還款來源主要是土地收益，但農產品的生產經營周期一般較長，且易遭受自然災害等不可抗力因素的影響，使得農戶的土地收益大幅度減少，一定程度上給貸款農戶造成了還款壓力?；谏鲜鲆蛩兀r戶參與土地承包經營權抵押貸款的主動性不高。

2.4 缺乏風險分散機制

由于農業生產經營易受自然災害和市場因素的影響，土地未來收益的不確定性增加，削弱了金融機構的放貸意愿，不利于農村經濟發展。一方面，宣傳不到位，農業經營主體本身參與農業保險的意識薄弱。另一方面，現有的風險分散機制不完善，農業保險補貼的險種比較少，政策性農業擔保公司業務覆蓋面小，無法幫助放貸機構有效緩釋土地經營權抵押貸款的風險壓力。長此以往只會讓放貸機構對土地承包經營權抵押貸款望而卻步。

3 推進農村土地承包經營權抵押貸款工作的對策

3.1 完善相應配套建設，調動放貸機構參與積極性

3.1.1 健全抵押物價值評估和確認機制

地方政府發揮牽頭作用，因地制宜，結合不同土地的地理條件、收益情況、市場流轉價格、地面附著物價值等因素，建立科學的農地等級體系，發布評估指導價，為金融機構提供參考[2]，加快部署建設農村產權專業評估機構，豐富農地價值評估方式。政府要監督規范評估機構的行為，促進產權評估平臺規范化發展，提高評估平臺的權威性，讓土地承包經營權評估價值更有公信力，使評估平臺得到公眾認可，促使金融機構積極參與試點。

3.1.2 加強農村產權交易平臺建設

建立并規范農村產權網絡信息平臺，拓寬市場規模，借助互聯網聚集更多的土地承包經營權流轉的供求方，加強產權交易雙方的互聯互通和信息共享，提高土地流轉效率。據統計，在農村金融機構吸收的居民儲蓄中，活期存款占有相當大的比重，而土地承包經營權抵押貸款的期限一般比較長，這種短借長貸的模式無疑會加大金融機構的流動性風險。

金融機構對土地承包經營權流轉平臺的要求很高，希望貸款不能按時收回時，能夠盡快處置抵押物。應加快培育合格的土地流轉平臺，完善縣、鄉、村土地流轉體系，確保土地承包經營權有順暢的流轉渠道，免去貸款機構的后顧之憂[3]。

3.2 突出制度保障，市場和政府合力優化土地承包經營權抵押貸款發展

部分地方政府為農村土地承包經營權抵押貸款工作的開展提供了相關政策保障，但由于政策落實進度緩慢，在一定程度上降低了放貸機構辦理抵押貸款業務的意愿。政府部門應落實好相關政策，確保相關規定不再是“舌尖上的規定”。同時，法院應積極處理土地承包經營權抵押貸款的訴訟案件，讓金融機構在權益受到威脅時“上有法可依，下有策可施”，以此保障農戶和放貸機構的合法權益。另外，地方政府可以給予貧困農戶適當支持，增強放貸機構對農戶的信心，促進流入農村的資本合理增長[4]。

3.3 加強對金融機構的業務指導，增強農戶對抵押貸款的認可度

鼓勵放貸機構在貸款的額度、利率和期限等方面進行改進優化，建議金融機構針對不同的農戶群體采取不同的貸款策略。例如對于培育農產品生長周期不同的貸款用戶，可結合其階段成本及收益，調整貸款規模及利率水平。滿足農戶需求，惠及群眾，才能得到公眾的認可。

3.4 完善風險補償機制

加大政策宣傳力度，鼓勵農戶積極投保，降低貸款風險，提高農戶還貸能力。政府要盡快完善農業信貸擔保體系，加大風險補償基金投入力度，鼓勵放貸機構與保險公司加強合作。同時，要鼓勵保險機構開發新的農業險種，切實分散金融機構的風險壓力。