加強基層事業單位內部控制建設的思考

閆政敏 閆春霞 夏彥莉 李 棟

當前經濟社會發展環境下，盡管基層事業單位管理越來越規范，但內部控制建設不完善的問題卻普遍存在。2014年1月1日《行政事業單位內部控制規范（試行）》、2015年12月21日《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和2017年3月1日《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等有關政策文件陸續出臺實施，無不彰顯出國家對加強行政事業單位內部控制建設的重視，也進一步說明這項工作的重要性。

好的內控管理，能強化廣大干部職工的風險意識，有效防止舞弊腐敗現象的發生，有利于事業單位各項業務合法合規運行，有利于提高其公共服務質量與效率，提升其政治經濟社會效益。

一、當前基層事業單位內控建設中存在的問題

近幾年，各基層事業單位積極推進內部控制建設，并初顯成效，但是，仍然存在不少問題，主要表現在以下幾方面。

（一）內控管理重視不夠

從眾多基層事業單位管理現狀來看，由于其自身性質的特殊性，即資金來自國家財政撥款，很多事業單位不夠重視內部控制工作，在設計內控制度時未能認真結合單位實際情況，出現照本宣科、流于形式的現象。有的事業單位人員思想渙散，缺乏內控意識，認為內控制度的建設和執行只是財務人員的事，導致其不能積極主動參與。還有部分基層事業單位人員和機構配備不專業，或沒有專門機構，有的雖設置內控管理組織，但人員卻從各個科室臨時抽調，七拼八湊，一定程度上導致內控風險提升。甚至有的單位，特別是人員少、機構設置簡單、業務職責不清的單位，甚或根本就沒有類似職能的機構或專業人員，遇到內控情況上報或抽查，才“臨時抱佛腳”地劃拉幾筆，走走過場。

（二）內控制度建設發展不完善

多數基層事業單位內部控制建設同財務管理相混淆，簡單地認為加強內控制度建設就是加強財務制度建設，導致內控制度建設不健全，偏重于強調財務制度的出臺，風險管控、流程設計、業務活動、過程控制和監督等方面的制度嚴重不足，并且隨著單位持續發展和經濟環境變化，部分單位內部控制建設不能及時修正完善，難以適應經濟社會發展需要。

（三）內控制度執行力不強

有的單位內部控制制度出臺相對完善，但是在實際運行過程中，存有寫在紙上、掛在墻上、開在會上等流于形式的情況，偶爾檢查，強調一下，管控幾天；檢查一過，就放松管理，未能實實在在地有效執行。內部控制制度執行效果不理想，與單位經濟活動、風險水平、業務活動、管理環境等發展變化脫節，起不到應有的牽制作用。

（四）內控管理缺乏科學監督

從內控監督方面來看，部分基層事業單位人情關系復雜，內控機構設置不合理，缺乏有效監督；有些基層事業單位內部審計部門不獨立，對單位各個部門監管有效性不足；還有的基層事業單位未能設置獨立的審計部門，只是選定財務部門人員兼任審計人員執行內部審計工作，專業性嚴重不足；更有基層事業單位缺乏審計職能，并未設置審計部門或者選定審計人員，審計工作嚴重缺乏，無法滿足日常監督工作的需要。從外部監督而言，目前主要是基層事業單位上級主管部門、國家審計機構對單位定期審計、項目審計、領導離任審計等，由于對日常活動監督不及時不到位，導致其有足夠空間和時間自我調整，甚至規避檢查，并不能從根本上起到外部監督的實質作用。

二、建立健全基層事業單位內控建設的有效措施

建設新時代中國特色社會主義，要求我們大踏步趕上時代發展，與時俱進，開拓創新。事業單位作為國民經濟的參與者建設者，需要自身健康發展，而內部控制建設十分有利于這種健康可持續發展。要建立健全基層事業單位內部控制機制，需要從不同方面開展，完善的會計制度、良好的內部控制環境、科學的控制程序相輔相成，否則，將會影響單位戰略目標的實現，進而影響單位可持續發展。建立健全基層事業單位內部控制建設，可從以下幾方面著力。

（一）全員參與推進內部控制建設，聚焦重點核心業務

良好的內部控制體系構建，應該是一個全員參與、集體協同的過程，貫穿于單位經濟活動的決策、執行、監督和評價全過程。基層事業單位應當在全面控制的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域，根據行業、規模、性質、所處地域等的不同，聚焦重點核心業務，根據業務活動性質確定工作重點。比如財政系統事業單位，預算管理就是核心業務，收支管理是重點工作；市政管理系統事業單位，建設項目就是核心業務，合同管理和資產管理是重點工作；科教文衛類事業單位，收支管理是核心業務，項目管理是重點工作。

每個行政事業單位都有經濟活動和非經濟活動，內部控制既要關注經濟活動的開展，又要關注經濟活動的重大風險，在堅持“重大決策、重大事項、重要人事任免、大額資金支付業務”即“三重一大”規范管理的同時，不同的核心業務和重點工作，其風險點不同，內部控制建設的設計、執行、監督和評價的側重點都要有所不同。比如，對收入業務控制措施主要有建立健全收入內部管理制度，嚴格執行“收支兩條線”管理規定，加強對票據和印章管控，等等。

（二）強化內控管理思想，營造良好的內控環境

隨著經濟社會發展進步，風險防范意識越來越重要，樹立風險管控意識、關注評估重大風險點，從內部控制管理角度，將各專業領域的管理制度與內部控制建設要求相結合，強化職責分工、分級授權審批，優化管理流程，堵塞管理漏洞，將內部控制貫穿于單位各項工作中。尤其是在單位層面，管理層領導重視并積極推動，是實現單位內部控制規范化的關鍵，要建立以單位“一把手”為主導、各業務部門負責人主抓、全體人員共同參與的內部控制組織體系，將內控意識貫徹落實到全面工作、全體人員、全業務流程中去，認真執行內控相關制度，培養良好的內控環境，有效防止腐敗現象發生。

（三）提升制度執行力，增強內控管理有效性

內部控制建設的關鍵是制度建設和信息系統建設，強化內控制度建設，必然要求各項制度文件的規范化、透明化，提升制度執行力，防范并減少日常工作中出現這樣那樣的差錯和漏洞，杜絕人員舞弊現象甚至違法違紀事件發生。將內控和信息系統有機結合，實現內控制度程序化和常態化。但是，不管是內部控制制度建設還是信息系統建設，都要注意增強內控管理的有效性，這就要求職權分離，責任明確，賞罰分明，強化人員擔當，既各司其職、照章辦事，又相互協調、相互促進。

（四）建立健全內審機制，平衡提升內控發展水平

為了確保內部控制制度的有效實施，需要不斷加強單位監督檢查。單位監督檢查主要有日常監督和專項監督、內部審計和外部審計等。基層事業單位要盡快建立健全內部審計機制，或設立內審部門，或成立內審組織，或選定專職內審人員，并在實踐中保持內部審計的獨立性，牢固樹立其權威性，使其逐步規范化制度化，提高內審監督效能。還要積極配合政府審計，采取定期審計、專項審計等方式，發揮政府監督職能。在政策法規允許的情況下，也要主動引入社會審計，發揮社會公眾監督力量。當前多數基層事業單位內控運行中，大多注重財務管理內控和監督，而對其他業務內控和監督力度不夠，建立健全內審機制，要平衡提升內控發展水平，在管理結構、機構設置及權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督，同時兼顧運營效率。

（五）強化內部控制，完善評價機制

加強內部控制制度建設監督檢查工作，要完善評價機制，制定評價標準，開展評價活動，找出內控缺陷，根據缺陷屬性，比如是重大缺陷，還是重要缺陷，或者是一般缺陷，判定內控有效，抑或失效，繼而調整完善內部控制。特別強調，在評價工作中，自我評價是極其重要的，要增強自我評價，加大考評問責力度，強調擔當作為。通過自我評價，能初步評估內部控制的全面性和有效性、重要性和及時性、制衡性和適應性，進而不斷健全完善內部控制，尤其是把自我評價和績效考核相結合，注重考評問責，一定程度上能強化自我約束，促使自我提升，促進內部控制制度執行效果和效率。

三、結語

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，體現出國家對行政事業單位內部控制建設方向的指導和重視，也反映出內部控制建設的現實意義。基層事業單位要做好內控建設，需要單位領導重視、廣大職工全員參與，統一思想，步調一致，這樣，才能科學評估風險，有效防控風險，增強監督的權威性，提升執行內控制度的有效性，不斷提升內部管理水平、規范內部權力運行，促進事業單位依法履職。