新時代農村集體經濟組織的重構

張英洪 王麗紅 劉 偉

農村集體經濟組織與農村基層黨組織、村民自治組織一道，構成當代中國村莊最重要的組織架構。在中國特色社會主義新時代，把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，實施鄉村振興戰略，必須從多方面重構農村集體經濟組織，重點是要實現農村集體經濟組織的價值重構、組織重構、產權重構、功能重構、治理重構。

一、價值重構

在中國特色社會主義新時代，必須進一步認識農村集體經濟組織的重要價值，重構農村集體經濟組織在農業農村現代化進程中的價值地位。

首先，農村集體經濟組織是堅持集體所有制的重要組織載體。農村集體經濟組織建立在農村土地集體所有制基礎之上，其地位和作用具有不可替代的重要性。只要堅持農村土地集體所有制，就必須堅持和發展農村集體經濟組織，并適應社會主義市場經濟發展的需要，不斷探索創新農村集體所有制的有效實現形式。

其次，農村集體經濟組織是實現鄉村振興的重要力量。一方面，實現鄉村組織振興，必須實現農村集體經濟組織的振興，使農村集體經濟組織振興與農村基層黨組織振興、村民自治組織振興相輔相成，與農民合作社發展相得益彰。另一方面，農村集體經濟組織本身就是實現鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興的重要力量和振興主體，同時也是實現鄉村善治的重要基礎。

再次，農村集體經濟組織是實現鄉村共同富裕的重要依托。新中國成立后，中國共產黨帶領農民群眾在農村進行社會主義改造，推行農業合作化運動，建立土地歸公的集體所有制，其初心和使命就是要消滅剝削，消除兩極分化，實現全體農民的共同富裕。農村集體經濟組織要堅持不忘初心使命，全面推進農村集體產權制度改革，發展壯大集體經濟，切實保障集體經濟組織成員土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權以及參與集體經濟組織管理的民主權利，著力促進共同富裕，使每一個集體經濟組織成員在集體經濟組織中切實增強獲得感、幸福感、安全感。

二、組織重構

20世紀80年代在人民公社解體、政社分設中，由于對集體經濟組織認識比較模糊，農村三級集體經濟組織的建設明顯滯后，許多地方沒有建立相應的集體經濟組織。據《2019年中國農村政策與改革統計年報》，截至2019年，全國583573個村中，建立村級集體經濟組織的413370個，占70.8%；村委會代行村集體經濟組織職能的村170203個，占29.2%。在全國4838482個村民小組中，建立組集體經濟組織的759321個，僅占15.7%。在36082個鄉鎮中，建立鄉鎮級集體經濟組織的就更少了，因為數量過小而沒有納入統計表中。目前主要有北京、上海等特大城市和一些東部經濟發達地區建有鄉鎮級集體經濟組織。堅持農村集體所有制，維護和發展農民集體財產權利，必須高度重視并著力推進農村集體經濟組織建設，建立健全農村三級集體經濟組織體系。

一是要建立健全鄉鎮集體經濟組織。歷史上，鄉鎮一級積累了一定規模的集體資產。但在撤社建鄉以及歷次鄉鎮機構改革中，由于忽視鄉鎮集體經濟組織建設，導致鄉鎮集體資產長時期的重大流失和農民集體權益的嚴重損失。應當總結北京、上海、廣東等地在鄉鎮集體經濟組織建設以及鄉鎮集體產權制度改革方面的基本經驗，在全國范圍內加快建立健全鄉鎮集體經濟組織，推進鄉鎮集體產權制度改革，從根本上改變絕大部分鄉鎮集體經濟組織缺失的狀況，維護鄉鎮集體經濟組織成員的基本權利。

二是建立健全村級集體經濟組織。在鄉鎮、村、組三級農村集體經濟組織體系建設中，目前村級集體經濟組織建設的成效相對較好。截至2019年，全國70.8%的村建有村集體經濟組織，63.2%的村完成了村級集體產權制度改革。但仍有29.2%的村由村委會代行村集體經濟組織職能。尚未建立村級集體經濟組織的村，應當加快建立村集體經濟組織，推進集體產權制度改革。對于已建立集體經濟組織的村，應當進一步建立健全符合特別法人要求的治理結構，依照《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，修改完善章程，嚴格規范運行。

三是建立健全組級集體經濟組織。農村人民公社確立了“三級所有，隊為基礎”的基本制度，生產隊是基本的核算單位。人民公社解體以后，生產大隊改為村民委員會，生產隊改為村民小組，絕大部分組一級的集體經濟組織開始萎縮甚至消失，但仍有部分組級集體經濟組織得到堅持和發展。截至2019年底，全國組級集體經濟組織的數量為75.9萬多個，占村民小組總數的15.7%；以組為單位完成集體產權制度改革的村民小組22.56萬個，占村民小組總數的4.7%。在有條件但尚未建立集體經濟組織的村民小組，應加快建立健全集體經濟組織；在沒有必要建立集體經濟組織的村民小組，應堅持實事求是，不必“一刀切”地建立組級集體經濟組織，但必須加強村級集體經濟組織建設，維護好村民小組成員的正當權益。

三、產權重構

農村集體資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎。農村集體資產包括農民集體所有的土地等資源性資產，用于經營的房屋等經營性資產，用于公共服務等方面的非經營性資產。重構農村集體產權，就是要分類推進農村集體產權制度改革，維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，增強農民對集體的認同感、歸屬感、自豪感。

重構農村集體產權的總體要求是，對土地等資源性資產進行確權登記頒證，對集體公益設施等非經營性資產建立健全運行管護機制，對集體經營性資產著力推進確權到戶和股份合作制改革。具體而言，在農村承包地產權重構上，關鍵要貫徹落實農村承包土地“三權分置”要求，同等保護所有權、承包權、經營權，解決市場經濟條件下承包土地的產權封閉性，使農村集體經濟組織成員以外的人和組織可以依法流轉獲得土地經營權從事農業生產經營活動，發展現代農業；在農村宅基地產權重構上，關鍵要加快推進農村宅基地“三權分置”，改變長期以來對農村宅基地使用權流轉嚴格限制的管控思維和習慣做法，發揮市場在農村宅基地資源配置中的決定性作用，同時更好地發揮政府的作用，實現農村宅基地產權的封閉性與開放性的有機統一，維護和發展農民宅基地和住房財產權益，為鄉村振興開辟利國利民的新道路；在農村集體經營性建設用地產權重構上，關鍵要貫徹落實新修訂的《土地管理法》中有關農村集體經營性建設用地入市的規定，建立健全農村集體經營性建設用地入市配套制度體系，保障農村集體經濟組織土地發展權，維護和發展農民土地財產權、集體收益分配權；在農村集體經營性資產產權重構上，關鍵要貫徹落實中央有關農村集體產權制度改革的政策規定，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，全面完成和深化農村集體產權制度改革，加快構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，有效保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益。

四、功能重構

農村集體經濟組織作為社區型綜合性經濟組織，具有多重功能。中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》以及《農村集體經濟組織示范章程（試行）》都明確農村集體經濟組織具有管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等職能。

一是管理集體資產。首先，集體經濟組織肩負管理集體資產的主體責任。集體經濟組織是集體資產管理的主體，要堅持民主和公開原則，保障集體經濟組織成員對集體資產的知情權、參與權、監督權、決策權，建立健全集體產權登記等資產管理基礎性制度。其次，各級黨委政府負有管理農村集體資產的領導職責。在工作上要將集體資產管理提上重要議事日程，在制度上將集體資產管理納入法治建設軌道，在體制機制上不斷深化集體資產管理改革，創新管理機制。再次，各級農業農村部門承擔農村集體資產的指導和監督職責。重點是要推進集體資產管理的制度化、規范化、公開化、精細化、信息化等工作，指導、監督農村集體經濟組織貫徹落實章程，維護和發展集體經濟組織成員的財產權利和民主權利。

二是開發集體資源。農村集體資源十分豐富，集體資源開發利用的潛力巨大。首先，大力利用山水林田湖草等資源發展休閑農業和鄉村旅游等業態，為人們提供鄉村體驗。其次，合理開發利用閑置農宅發展多種形式的鄉村民宿，集體經濟組織既可以單獨開發利用閑置農宅，也可以與社會資本合作開發利用閑置農宅。再次，積極開發利用農村集體建設用地，發展鄉村特色產業和鄉村公益事業。

三是發展集體經濟。發展壯大集體經濟，既是農村集體經濟組織的重要職能，也是各級黨委和政府應該高度重視與大力推動的重要工作。要像重視國有經濟發展那樣重視集體經濟發展，像抓國有企業改革發展那樣抓集體經濟組織改革發展。要改變長期以來在思想觀念和政策制度安排上重國有、輕集體的傾向，構建集體經濟與國有經濟、集體經濟組織與國有企業同等重要、平等對待的政策制度體系，營造有利于集體經濟發展壯大的制度環境。一要深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟，實現集體產權封閉性與開放性的有機統一。二要加快破除城鄉二元體制，建立健全城鄉融合發展的體制機制，實現城鄉要素的雙向流動和平等交換，發揮市場在農村資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的作用。三要保障集體經濟組織成員的民主管理權和集體收益分配權，使集體經濟發展的成果由集體成員共享。

四是服務集體成員。為集體成員提供生產生活各方面的服務，是集體經濟組織建立與發展的根本目的。應當充分發揮集體經濟組織“統”的功能，強化統一服務職能，重點將鄉鎮集體經濟組織建設成為鄉村樞紐型農民服務中心。可以將有關部門分散提供的農資、農技、信息、金融、流通等農業社會化服務整合到農村集體經濟組織之中，由農村集體經濟組織這個服務平臺向社員提供統一規劃整地、統一供應農資、統一開展技術培訓、統一銷售等服務。鼓勵和規范以鄉鎮集體經濟組織為主體，承接農村交通、水利、基礎設施維護、道路養護、綠化環衛管護等項目，使鄉鎮集體經濟組織成為服務農民生產生活的重要組織力量。

五、治理重構

推進鄉村治理體系和治理能力現代化，實現鄉村善治，必須實現集體經濟組織的治理重構，加快構建農村集體經濟組織治理體系，提升集體經濟組織的治理能力和治理效能。一是加快推進農村集體經濟組織立法工作，將農村集體經濟組織建設管理納入法治化體系。二是完善與落實農村集體經濟組織內部治理機構，將農村集體經濟組織內部治理納入規范化軌道。在農村集體產權制度改革的基礎上，貫徹落實農業農村部印發的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，建立健全新型農村集體經濟組織法人治理結構，形成集體經濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分保障集體經濟組織成員的主人翁地位。三是不斷深化改革擴大開放，營造有利于農村集體經濟組織振興的體制環境。制定農村集體經濟組織同等享受新型農業經營主體的各項財政優惠政策，減免集體股份分紅的個人所得稅等相關稅費。建立健全有利于集體經濟組織發展的金融制度，滿足集體經濟組織及其成員多方面的金融服務需求。建立集體經濟組織吸引外部人才的體制機制，加快建立健全職業經理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，推動城鄉就業、醫療、養老等社會保障制度接軌，促進人力資源向集體經濟組織合理流動。厘清鄉鎮集體經濟組織與鄉鎮黨委政府之間，村集體經濟組織與村黨支部、村委會之間的職能關系和權責邊界，剝離集體經濟組織所承擔的農村社區公共管理和公共服務職能，使農村基層各類組織依法依規各司其職，相互配合，協調發展。