全球“限塑”要求對民航業的挑戰與應對

□ 國際航空運輸協會 蔡國先 王 琳 黃 越/文

一次性塑料（SUP）制品是指完全或部分由塑料制成的產品，其構思、設計或投放市場的目的不是為了在其使用壽命內，通過返回生產商重新填充或重復使用來實現多次運輸和循環。塑料制品由于其性質穩定且比其他用于制造航空器的其他材料要輕，可以降低航空公司的各項成本，因此一次性塑料及普通塑料制品在航空市場得到廣泛的應用。小到航空公司提供的機上餐食和飲料杯（包括使用的餐具、食品容器、飲料杯、盤子等），機上服務（化妝品、枕頭和毯子的塑料包裝、耳機等），廢物收集和保護貨物運輸（托盤的收縮包裝等），大到航空器的座椅、儀表板等部件都有大量使用。

隨著全球環保概念的推進，一次性塑料制品的大量使用和不當處置對當今環境的影響是我們現在面臨的一個重要挑戰。隨著各國政府日趨加大的環保力度，一次性塑料所帶來的環境威脅引發了全球系統性的重視。國際航空運輸協會（以下簡稱“國際航協”）最新旅客調查問卷顯示，一次性塑料制品的使用和航空排放成為兩大最為突出的航空環保關切。

國內外“限塑”的相關舉措

目前，全球有127個國家和地區限制一次性塑料袋的使用。

（一）國外

歐盟27個成員國擴大了限塑的范圍，例如：禁止或限制包括盤子、杯子、吸管和聚苯乙烯在內的一次性塑料制品的使用。2021年5月，歐盟成員國已經開始在國家立法層面轉化實施歐盟《一次性塑料指令》，旨在從2021年7月開始禁止投放使用9種一次性塑料制品。

加拿大政府于2019年6月10日宣布將在2021年禁止一次性塑料，以兌現到2030年零塑料垃圾的承諾。根據加拿大環境保護法（CEPA），2021年起禁止有害的一次性塑料的使用(如塑料袋、吸管、餐具、盤子、汽水罐環和攪拌棒)，并采取相關措施，以減少塑料產品和包裝造成的環境污染。政府與各省合作，為生產塑料制品及銷售塑料包裝產品的公司引入相關標準，以便相關公司更好地控制污染及合規經營。

美國紐約州2019年1月起在全州推行塑料袋禁令，另外包括西雅圖、俄勒岡州波特蘭、華盛頓特區、舊金山和加州等11個州也陸續實施該禁令。

印度2018年承諾到2022年禁止一次性塑料制品的使用，印度一些邦相繼出臺了相關塑料制品的禁令：從2019年起，開始在29個邦和7個地區中推行塑料購物袋禁令，目標是2022年在全國范圍內禁止一次性塑料制品的使用。

澳大利亞昆士蘭州和西澳大利亞州從2018年7月1日起，禁止零售商向顧客提供一次性超薄塑料袋。自此，澳大利亞八個行政區僅剩新南威爾士州還沒有實行禁塑令。這些規定中尤以昆士蘭州最為嚴厲，在昆士蘭州零售商如違規提供厚度不超過35微米的一次性超薄塑料袋，可能將會面臨最多6300澳元（折合人民幣3萬元）的巨額罰款。

新西蘭2019年7月1日起，無論商超大小，包括服裝店、奶制品店等零售業，已全面禁止一次性塑料購物袋。

韓國從2019年1月1日起， 2000多家大賣場以及1.1萬家店鋪面積超過165平方米的超市，已全面禁用一次性塑料袋，相關大賣場和超市只能為顧客提供環保購物袋、紙質購物袋、可回收容器等盛放物品。

（二）國內

為限制和減少塑料袋的使用，遏制“白色污染”，中國早在2007年12月31日發布了《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》。2020年1月19日，國家發展改革委、生態環境部發布的《關于進一步加強塑料污染治理的意見》被稱為“史上最強限塑令”。《意見》包括從 2021年1月1日起在全國餐飲行業中禁止使用不可降解一次性塑料吸管及在地級以上城市建成區禁止使用不可降解一次性塑料餐具。同時，2021年1月1日生效的《民法典》總則第9條中規定民事主體從事民事活動應有利于節約資源，保護生態環境。這一規定從總體上對所有民事活動要遵守的環保義務做了概括性指導和規定。并且為各分編圍繞 “綠色原則”提供了法律基礎。

中國民航業亦積極響應國家一系列限塑的舉措。2021年5月中國民用航空局頒布了《民航行業塑料污染治理工作計劃（2021-2025年）》（以下簡稱“《計劃》”）。該《計劃》標志著中國民航業的第一個“限塑”五年計劃正式實施。《計劃》核心要點包括： 到2025年，民航行業一次性不可降解塑料制品消費強度較2020年大幅下降；替代產品應用水平明顯提升；垃圾智慧化、規范化回收處理體系基本建立；民航行業與塑料污染治理相關產業協同更加深入有效。

實施時間表初步定為：自2022年起，一次性不可降解塑料袋、一次性不可降解塑料吸管、攪拌棒、餐/杯具、包裝袋在年旅客吞吐量200萬（含）人次以上機場相關區域及國內客運航班內禁止提供，2023年起實施范圍將進一步擴展至全國機場及國際客運航班。民航直屬單位實施更為積極的禁限塑舉措，自2021年7月起禁止提供上述一次性不可降解塑料制品，充分發揮引領作用。2025年，全國機場不可降解塑料膠帶、一次性不可降解塑料雨布、纏繞膜等貨物包裝用品使用量大幅下降。《計劃》的實施將有效控制一次性塑料在我國民航業的應用。

全球民航“限塑”面臨的問題和挑戰

在全球“限塑”的大背景下，特別值得關注的主要有法律法規和疫情防控兩方面的問題。

（一）全球“限塑”法律法規缺乏協同性

如上文所述，各國、各地區出臺的 “限塑”法律法規的內容和實施范圍大相徑庭。首先，關于“塑料制品”的定義，歐盟明確指出：生物降解塑料制作的一次性塑料也在《一次性塑料指令》禁止范圍之列，而在其他法域，生物降解塑料制品并不納入“限塑”的范疇。其次，“限塑”的作用主體是制造商、進口商或是消費者，各國（地區）法規并未給出一致的答案。再次，“限塑”的實施日期是以一次性塑料制品采購之日起算還是其消耗使用之日起算也尚未明確。例如：航空公司為其國際運營在“限塑”法令生效以前采購入保稅倉庫的一次性塑料制品，在指令生效后能否使用？由于缺乏法規的協同性，將極大增加航空公司履約成本和合規風險。雖然航空公司支持使用更可持續的機上用品，但至關重要的是，航空業必須遵循一個連貫和分階段的實施計劃，既要滿足限塑的目標，同時又要符合航空業運營的特點，統籌協調“限塑”要求及國際航空運輸物流和供應鏈相關的銜接和挑戰。

鑒于此，國際航協呼吁各國協同制定明確“限塑”法規在航空業的適用范圍及條件，以保證國際航班正常運營，同時切實有效的減少一次性塑料的使用。

（二）疫情下民航“限塑”需要考慮防控需求

隨著國際航班的恢復，一個不得不考慮的問題是多國衛生部門和民航局針對航空運行防疫要求和“限塑“規則之間可能出現的沖突，以及如何權衡相關利益。換言之，在全球新冠疫情風險尚未完全消除的當下，基于公共衛生的要求，某些一次性塑料制品需要繼續使用。

國際民航組織（ICAO）理事會航空恢復工作隊（CART）指南，建議航空公司提供預先包裝和密封的食品和飲料，并要求乘客在旅途中全程佩戴口罩, 以最大限度的降低感染風險，避免過多的接觸造成病毒的傳播。針對危險廢物的處置，指南進一步指出“各國應考慮解除對一次性塑料的禁令，以允許機場和民航當局在疫情期間將其應用于醫療、衛生和安全目的。”

部分國家的民航當局更為嚴格，要求使用一次性容器盛裝飲料，機組人員和工作人員必須戴上一次性口罩和手套；相關疑似病例接觸過的廢物應收集在指定的醫療廢物袋中；為乘客提供瓶裝洗手液或濕巾。中國民用航空局2021年初修訂發布的《運輸航空公司疫情防控技術指南（第七版）》中就有多處關于簡化餐食的規定，提供 “預包裝食品”則是在航空公司疫情防控中采取的重要手段。

鑒于此，國際航協敦促各國在制定一次性塑料禁令時，應充分切實考慮到防疫相關要求和ICAO推薦標準，優先保證航空公共衛生，許可一次性塑料制品服務于該目的的使用。民航部門、環保部門及公共衛生部門應建立協調機制，確保防疫要求和“限塑”法規協同實施。

民航行業的“限塑”探索

各法域在禁用一次性塑料制品的同時，也積極推動可替代的產品。適用于民航業的可替代產品必須首先滿足安全性的要求。同時，還要確保使用的替代品不會進一步加劇對環境的污染，譬如由于替代品自重的緣故增加航班重量導致多余的排放，這是不可取的。因此，世界各地的航空公司也在積極努力探索可替代產品，并取得一定的成效。

中國的航空公司，如廈門航空推行的“云端竹園”項目就是很好的探索和實踐。2020年10月，廈門航空將竹漿環保系列制品引入客艙，包括竹漿紙杯，竹漿餐盒、竹漿清潔袋等，全面替代了一次性塑料制品。據統計，廈門航空該系列綠色客艙用品每年能節約20年樹齡樹木31290棵，按一畝地平均33.3棵樹計算，相當于一年增加939余畝林園；國外如新加坡航空，針對新經濟艙餐食也推出了新政：從2020年12月1日起，針對低于3個半小時的為短途航班，使用FSC（森林管理委員會）認證的紙制品餐盒、紙杯及竹制餐具包為旅客提供更多種類和更高質量的新加坡菜品和各地美食。這一舉措降低了餐盤上塑料餐具質量的80%。與傳統的托盤設置相比，重量減輕了57%，達到了節油的目的。

民航“限塑”的舉措及建議

結合航空業運行的特點，國際航協建議各國在制定“限塑”法規在民航業的適用時充分考慮以下要點：一是在實施“限塑”規定的機場運營的航班，航空公司不使用禁用的一次性塑料制品；二是航空公司可以被允許在有限制的機場卸載被禁用的一次性塑料制品及客艙垃圾，飛越一國領空的國際航班不受該國一次性塑料制品禁令的限制；三是 航空公司和相關供應商（例如：航空餐食公司）在禁令生效后，不能采購被禁止的一次性塑料制品，但在禁令生效之前購買的庫存仍可以使用；四是機組成員和乘客的自用物品不受一次性塑料制品禁令的約束；五是在機場建立垃圾接收設施處理預先分類的、未受污染的一次性塑料制品，促進其再回收使用；六是機場和地方當局設置適合的垃圾處理設施（不包括填埋和焚燒），以支持使用可持續替代產品的引入；七是支持航空公司將其一次性塑料制品庫存物品使用完畢。相關航空公司在國家環保部門的支持下可采用分階段更換一次性塑料制品的計劃。

同時，國際航協也建議對以下項目（見表1）考慮適用豁免“限塑”法規。若以下項目未被豁免，則建議在航空公司進行采取任何相關措施之前，就其安全性考慮與各地民航局和環保機構先予以確認。

表1：限制豁免的項目與原因

在應對各國“限塑”法律法規實施的同時，國際航協還建議各國民航業應積極調動自身主觀能動性，主動作為，可從以下幾方面開展工作：

1.盤點“家產”

對目前國內儲存的禁用一次性塑料制品進行盤點。評估減少禁用的一次性塑料制品用替代品取而代之所需的時間，并制定采購時間表和預算表。值得注意的是，新冠疫情對目前航班運營產生了很大影響，導致庫存消耗速度大幅下降，這意味著可能需要延長一次性塑料制品禁用的時間表。

2.繪制“減塑”路線圖

對入境航班裝載的違禁一次性塑料制品進行盤點。被禁止的一次性塑料制品可根據其替代產品的實用性被劃分為：難以替代產品和可直接替代產品。據此，評估市場上是否有環保的替代品，并制定采購時間表和預算表。

3.積極溝通，明確時間表

敦促各航空公司就更換禁用的一次性塑料制品的時間表積極與民航局和國家環保部門溝通，并尋求其協助。特別是考慮到采購和分發替代品所需的較長周期，以及在新冠疫情期間需要特別增加的一次性塑料制品包裝的公共衛生要求。

4.公眾科普宣傳

航空公司推行減塑活動應與各國民航局、環保部門和包括機場在內的其他航空利益相關主體聯合起來，向旅客宣傳目前針對航空業更換一次性塑料制品的計劃，并指出哪些是出于安全或衛生目需要保留的一次性塑料制品物品。全面介紹一次性塑料制品更換與促進循環經濟和環保問題間的利害關系。