當前機場外包業務風險防控思考

□ 湖北機場集團有限公司 鄭 錦/文

我國機場行業正處于經營型機場向管理型機場過渡的階段，而機場業務外包是實現機場轉型的必經之路。目前，一些機場已經對餐飲、廣告、保潔等業務實施外包，用以承擔輔助性、臨時性或替代性工作。

業務外包雖起到了降本增效的作用，但因缺乏系統、專業的外包管理體系、或監督審核不到位，日常工作中仍存在一定風險，如今年暑期南京祿口機場發生的新冠肺炎疫情再次給民航業及相關行業帶來了沉重打擊。調查發現，導致此次疫情發生的一個重要原因就是南京祿口機場保潔業務外包管理不到位、監管不得力。這也給我國民航機場外包業務持續健康發展敲響了警鐘，如何有效解決機場外包存在的問題，降低機場運營風險是需要我們思考研究的重點話題。

機場業務外包現狀

（一）外包業務快速擴張

近年來，隨著民航運輸的迅速發展，機場各項業務工作量節節攀升，機場外包業務出現較大增長。以某機場集團為例，僅2018年、2019年兩年時間，外包業務從36項快速攀升至53項，外包人員增加682人，2019年外包金額合計約1.2億元。具體數據如表1所示。

表1：某機場集團2018年2019年外包業務數據

表2：某機場外包業務種類

從表2可以清楚看出該機場集團的外包業務種類，涵蓋了綠化、消殺、客艙清潔、中央空調清洗、保安、消防等二十余類。縱觀這些外包業務種類，以勞動密集型、技術含量不高的業務居多。

（二）外包單位資質參差不齊

民航外包業務具有一定的專業性，同時機場較其他外包需求行業要求更加嚴格和規范。而現階段大部分機場根據招標政策要求和經濟效益考量，在選擇外包單位時多采取最低價中標，將外包單位的專業化資質要求放在從屬地位，導致外包單位資質參差不齊。2019年，某機場嘗試將航站樓出入口防爆檢查業務外包，在最初兩個月的工作中，共計違規次數922次，具體違規內容如圖1所示。

圖1：某機場航站樓出入口防爆檢查業務實施外包后發生的違規情況分布

（三）外包員工工資待遇低、穩定性差

機場外包業務以勞動密集型的低端業務居多，外包崗位普遍工資待遇不高，外包單位為了增加收益，減少人工成本支出，所提供的外包員工普遍文化素質不高，且年齡層次偏大。如圖2所示，某機場航站樓500名保潔人員，平均年齡54歲，其中50歲以上人員389人，占總人數的77.8%。

圖2： 某機場航站樓保潔人員年齡結構

隨著勞動力市場競爭加劇，出現了企業間爭搶勞動力的現象，造成外包人員季節性流動大，員工穩定性差，對機場工作造成影響。某機場一外包單位2021年6月正式與機場簽訂合同，提供78名外包員工，截至8月底，這78名外包員工僅有14名仍在崗，其他人員均已重新更換補充，流動率達82%。

（四）外包管理體系不健全

外包業務在短期內快速擴張，而機場并未配套完善的外包管理制度。一方面，部分機場無專門機構對外包工作進行統一管理，而是由各外包業務主體單位各自監管；另一方面，機場缺乏統籌管理外包業務的機制，如何對外包單位進行選拔、外包單位到位后雙方的職權如何劃分、如何規范運行，如何更加有效的實施管理，如何對外包單位進行激勵等，這些均有待完善。此外，外包單位出現狀況導致非正常退出，機場短時間內不能及時找到替代公司，嚴重影響機場運行，也體現出機場在外包單位的儲備上存在缺失。同時缺乏系統的監管體系，僅僅依靠2到3名員工對外包單位進行實時監管的模式已不再適應快速擴張的業務外包現狀。

（五）外包培訓不到位

外包單位缺乏專業的機場相關工作知識，按照合同提供相應的外包員工后，只能依賴機場對外包員工進行培訓。機場對外包員工的培訓側重于崗位操作規范和日常問題處理，但外包員工未經歷完整的職業化訓練，安全服務意識和責任心比較匱乏。另外，外包員工流動性大，造成機場培訓工作繁復、效果不佳等問題。

機場業務外包的主要風險

業務外包，目的是細化分工，提高效率，本是讓渡機場自身經營管理權限而獲得效益上的提升。但業務外包也會因為將直接管理更改為間接管理而帶來更多風險。

（一）安全風險

機場作為管理機構，可以將業務外包出去，但安全責任不能外包。發生任何安全事故，機場須承擔作為管理機構的主體責任。例如，某機場將跑道除膠業務交由外包單位實施，由于未能充分認識外包單位所采用的施工工藝風險，對風險因素缺乏管控，對外包單位的現場監管不到位，導致外包單位除膠結束后，未能及時徹底清除跑道上遺留的金屬拋物而形成FOD（機場跑道異物），被飛機發動機吸入造成發動機損傷的航空器事故征候。

（二）服務風險

目前，絕大部分外包單位還是以盈利為主要目的。外包單位的決策和行為以盈利為導向，會表現在對旅客的需求不重視，對服務風險反應滯后。例如，行李打包業務外包，外包單位為了增加收入，推銷箱包鎖具、強制推銷覆膜業務，給旅客增加額外負擔。又如，進出機場的旅客大巴運營業務外包，由于外包單位的服務不到位，導致旅客體驗感較差，增加了旅客對服務的投訴頻次。同時，旅客將所有對機場相關的不滿意，都歸咎于對機場管理機構的不滿意。

（三）運行風險

各項業務在機場運行鏈條中都是重要環節，任一環節出現問題，都會影響整個機場的運行。如果這些環節被外包，機場對其實施的是間接管控，且管控鏈條較長，出現異常情況，機場的管控會產生“鞭長莫及”的現象。例如，某機場一外包單位，因履約過程中與機場產生分歧，直接撤走外包保障人員，導致該項外包業務臨時中斷，嚴重影響了機場的運行。

（四）價值損失風險

由于市場競爭的不充分、信息不對稱、選擇的有限理性，導致外包存在成本難以控制和價值損失的風險。例如，在制定外包業務招標標書過程中，因信息不對稱（候選外包單位不真實的信息或夸大信息），造成標的價格過高或過低，價格上的偏離導致機場受到經濟上的損失。

（五）保密和核心業務外泄風險

在外包過程中，因工作原因有可能造成機場內部信息泄露的風險。同時，也有可能將機場核心業務和核心能力外泄。例如，會務服務外包，有將會議保密信息泄露的風險；信息技術服務外包，有將本單位核心數據泄露的風險；核心業務上下游鏈條上其他業務外包，有將核心業務作業流程等信息泄露的風險。

防控外包風險的建議措施

安全是民航行業永恒的主題。為有效規避外包帶來的風險，機場必須采取有效的防控措施。

（一）進行充分的可行性分析

外包風險的防控，功夫在事前，即在實施外包前，要充分進行可行性分析，重點規避外包可能帶來的各項風險。在業務選擇環節，應考慮以下幾個方面的因素并作出總體可行性分析：不直接涉及航空安全、屬于非核心業務、能夠產生比自己運作更多的利益、提升專業化并降低成本。在外部市場評估環節，應考慮以下幾個方面的因素并作出總體可行性分析：不是民航特有、專有的業務；社會資源豐富、具有充分競爭的外部市場；具備資質的外包單位數量充足。

（二）采用合理的招標策略

在招標評分過程中，合理確定商務、技術、價格要素的權重。成本類項目，不是價格越低越好；收入類項目，也不是價格越高越好。外包單位沒有利潤空間，只會壓降成本，降低外包業務品質，帶來各方面的風險。只有能給機場和外包單位帶來雙贏的項目，才是可持續的項目。同時，注重評估外包候選單位的信用、實力和抗風險能力，這些都會體現外包單位規范履約、誠信經營的態度和能力。招標時甄選優質外包單位，后期產生風險的概率會大大減少。

（三）制定縝密的合同文本

要充分討論和醞釀合同文本內容，在盡量詳盡約定外包工作內容、外包期限、外包金額、雙方權責的基礎上，重點強調考核獎懲、保密等條款。設置履約保證金，對一般的違約行為按約定進行處罰。考核內容盡可能常態化、固化和量化。在新加坡樟宜機場，一份外包合同長達一千多頁，詳細、量化地描述了外包內容和雙方權責。

同時，根據外包業務的不同，可以附上安全、服務協議，以及一票否決情形和負面清單，在符合國家法律法規的前提下，明確發生重大事故時責任的劃分和確定，督促外包單位在安全、服務等關鍵問題上與機場保持高度一致的立場。

（四）進一步完善外包管理體系

設立專門的外包管理機構，負責機場外包業務的規劃和運行管理等。同時，培養一批專業的外包管理人才，有針對性地強化專業培訓，注重廉潔教育，逐步提高外包管理能力。

建立外包管理制度。機場進行統籌謀劃、分級管理，由機場統一出臺外包管理辦法，實現從外包計劃、風險評估、審批程序、招標采購、合同簽訂、履約監管、后評價的閉環全鏈條管理。同時，約定公司各單位、部門在外包管理中的職責。各外包業務主體單位根據機場的管理辦法，進一步細化適用于本單位的管理細則，通過規范系統的制度，指導機場外包工作高質高效開展。

對外包單位實施末位淘汰機制，合同執行不力，外包質量不佳的，合同到期實施末位淘汰，若合同期限為“1年＋2年”或“2年＋3年”的前小后大模式，前段到期立即終止合同。

（五）多樣化實施外包監管手段

從制度層面保障外包業務的合同主體與監管主體統一。如保安、保潔等同類業務，可采取“統招分簽”的模式，由機場統一招標，各外包業務主體單位分別與外包單位簽訂合同，有效縮短管理流程，外包業務主體單位與外包單位直接溝通，管理中發現的問題能夠更加及時、有效地解決。

運用智慧化手段豐富監管模式。改變傳統的監管模式，運用智慧化、動態化的監管手段，建立監管體系，解決監管模式與業務發展不協調的問題。如增加信息化軟件進行監管；要求外包單位制定詳細的年度、月度及日計劃，進行動態監管；利用過程監管與結果監管相結合、交叉互查等方式，豐富監管模式，建立監管體系。對外包單位從業人員的管理應達到與機場管理機構同部門、同崗位員工同等水平的管理要求。

（六）注重對外包員工的關懷和激勵

倡導“同一個機場、同一個家庭”的理念。在對外包員工進行管理時，與機場員工保持相同的標準，鼓勵外包員工踐行機場企業文化，增強外包員工的組織歸屬感。

打破外包員工大鍋飯的管理模式。樹立“干好干壞不一樣”的工作理念，肯定外包員工在崗位上的奉獻。設立專項獎勵基金，對日常工作表現優異、對機場做出貢獻的外包員工進行直接經濟獎勵，在外包員工中形成一種良性的競爭機制。

實時監控外包單位隊伍建設情況。掌握外包單位的外包人員投入情況、薪酬福利、人員異動等重要信息，及時發現相關問題，并作出要求和調整，以便及時解決問題。

（七）加大外包培訓力度

加大對外包單位的培訓支持力度。為外包單位提供培訓的機會，幫助其培養一批對民航行業規章熟悉，對外包崗位業務技能和操作規范熟練的培訓講師，從能力上對外包單位進行培養，幫助其提升自身培訓能力。在外包員工的培訓上，外包單位應加強對外包員工進行系統的崗前培訓，從安全服務意識方面、從操作技能方面、從學習提升方面進行綜合培養，使外包人員到崗后能夠迅速進入角色，更好地完成崗位工作任務。

加強外包培訓體系建設。機場將外包培訓作為一個專項培訓項目，從制定培訓計劃、設計培訓課程、組織實施培訓、培訓效果評估等幾個方面，逐步進行充實完善。確保外包培訓不是打亂仗，是有章可循的。同時，根據業務變更和現場工作效果，不斷更新和調整培訓課程，實現外包培訓的動態平衡，以期達到更優的培訓效果。

（八）制定風險管控措施

在實施外包的同時，業務主體單位應建立出現風險苗頭及風險發生后的應急方案，制定突發情況下外包業務的處置機制。對外包單位進行源頭管控，一是外包單位同時中兩個以上標段，只得保留其一；二是重大外包項目必須選擇兩家以上中標商，確保一家外包單位在異常退出后能夠及時補位。

當前，我國大部分機場仍在探索通過業務外包實現從經營型機場向管理型機場轉型，但從南京祿口機場的案例可以看出，機場對業務外包管理上仍有不足之處，存在一定風險。本文從當前機場業務外包現狀入手，通過分析風險，從外包可行性分析、招標策略、合同制定、管理體系、人員關懷、上崗培訓、管控措施等幾個方面提出解決問題、防控風險的建議，希望對機場業務外包工作起到一定的參考作用。