韌性機場建設理論探討

□ 上海機場（集團）有限公司 汪 潔/文

“韌性”的理念在城市規劃和治理上得到越來越多的應用，但“韌性機場”尚未正式提出，當前韌性機場建設仍是碎片討論，且概念模糊、研究零散，理論難以指導規劃實踐。本文初步探討“韌性機場”的內涵，提出構建“韌性機場”管理模式的策略建議，審視“韌性”概念在大型樞紐機場發展新格局中的理論價值及其拓展空間，為公共管理視角下的大型樞紐機場建設研究提供可資借鑒的全新理論。

2020年新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）重創全球民航運輸業，機場業界也暴露出現有管理模式隱藏的脆弱性。機場是較易受到外部沖擊影響的行業，有遠見的機場管理機構除了進行疫后重建外，更是未雨綢繆，對自身應對突發事件的能力進行評估和規劃。疫情發生以來，關于“韌性（resilience）”概念被決策者、政策團體和非政府組織廣泛使用，話題持續升溫，各國各行各業紛紛開始對其內涵進行再審視、再定義。目前“韌性”已經從一個學術概念，發展成為一個全球性關于規劃、治理、可持續發展等方面的創新語境。

韌性的概念及演化

“韌性”一詞最早應用于機械學、心理學等學科，后來經歷了兩次概念修正。1973年，有學者將韌性概念引入到了生態系統研究中，然后從20世紀70年代始，對韌性的研究從生態系統擴展到多學科領域。每一次修正和完善都豐富了韌性概念的外延和內涵，各界逐步提升對韌性的認知深度。近年來，韌性已成為規劃界的熱點。

盡管不同學術流派和行業對韌性的理解有一定差別，但都強調了抗外界干擾的系統能力，包括吸收外界沖擊和擾動的能力、恢復到原來狀態或達到新狀態的能力，以及降低災害風險和損失的能力等。

韌性城市建設

韌性的概念近年來越來越多的被應用到城市治理中，有學者指出，城市韌性是指面對疫情等突發社會危機時，做出迅速響應、較快適應、動態反饋并維持發展的能力。在國際上，很多城市推出了韌性城市行動計劃和發展戰略，已有超50個城市任命了“首席韌性官”，如倫敦出臺《管理風險和增強韌性》報告，紐約推出“一個更強大、更具韌性的紐約”計劃。在國內，2020年8月，中共中央、國務院對《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年-2035年）》的批復中首次提到“建設韌性城市”，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》和黨的十九屆五中全會上都提出建設韌性城市。北京、上海、成都等地也以城市總體規劃、政府工作報告等形式，強調韌性城市建設。

韌性機場的概念和內涵

機場作為交通運輸的重要組成部分，尤其是大型樞紐機場，占地面積大、眾多交通工具連接，也需要引入韌性的概念，建設一套預防、抵抗風險和處理各類突發事件的體系，對機場持續安全平穩受控提供有效的支撐。

筆者認為韌性機場核心內涵是在時間、空間、生態上應對突發事件、進行自適應的能力，具體應具有如下特征：

一是時間上的過程性。即應對、恢復、適應、發展的可持續過程。“預防是第一要務”，韌性不僅是抵御一次性危機的能力，也是危機風險發生之前預測和調整的能力。事件發生時，還會經歷應對、維持、恢復、轉型、自適應的過程，除了克服諸多短期風險，還要應對長期挑戰。因此，不應將韌性視為遇到外部沖擊后恢復到原始狀態，而應視為向前躍進，通過向當下環境中更可持續的新狀態轉變來應對危機。

二是空間上的系統性。即多維度、多功能、多模塊的空間韌性。“空間韌性”是個系統概念，既包括實體空間資源的韌性，也包括虛擬空間的韌性，具體還可涵蓋制度韌性、經濟韌性、基礎設施韌性、技術韌性和員工韌性等重要維度。

三是生態上的兼容性。包括管治、規制、行政、市場等的多元性、平衡性和協調性。一座具有韌性的機場，才可能是一座真正“善治”的機場。

綜上，韌性機場新格局的內涵可以視為：更加可持續發展的企業生長，更加完善高效的網絡連接，更加靈活柔性的產業鏈，更加普惠包容的經濟發展格局。如此兼具，才能更好地實現韌性機場愿景。

韌性機場建設的問題和挑戰

疫情使得機場業更為重視機場運營和管理的韌性，管理方在復工復產政策和措施中陸續提出了許多增強韌性的舉措，但建設水平仍有待提升。現階段，國內韌性機場建設主要存在規劃不落地、體系不健全、結構不合理等問題，具體表現在：

時間上，公共危機事件前，預防不到位、缺乏主動預防意識，導致安全裕度不充分；公共危機事件發生時，應急處突體系不健全、不靈活、不合理，導致響應不到位，這在疫情爆發初期尤為明顯。此外，規劃不夠長遠導致可持續發展不夠，韌性機場建設，應當明確納入城市總體規劃、交通總體規劃、行業總體規劃、機場總體規劃。

空間上，彈性不夠，結構單一，發展模式單一。國內頭部機場尚未形成真正意義上的多中心網絡化空間布局，經濟模式也不夠多元，主要依靠航班量帶來的主業收入，非航經營上也較多依賴免稅收入。國際航班量斷崖式下跌、停擺，給主業和免稅收入帶來的重大打擊。

生態上，治理效能不夠。在應對此次疫情時所暴露出的主要問題之一就是體制機制上還存在較大的障礙。貫徹韌性這一政策理念對于政策制定以及城市治理的重要性，對城市管理者的治理能力提出了更高的要求。

韌性機場建設策略建議

韌性機場建設，在概念上是新的，在實踐上是更加多元的，需要持續探討和完善。筆者認為分散式、多樣式的系統是韌性機場建設的重要手段，核心宗旨是將韌性的目標風險分散至各個環節，下面嘗試從運行上、經營上、管理上提出部分策略建議。

（一）在運行上，從被動防御轉向主動適應的韌性升級

1.前瞻布局，由傳統的風險管理、應急管理邁向韌性治理

應急處置能力切實提升，有效應對。機場應急管理涉及機場的物資儲備、人員隊伍、區域協作、基礎設施配套等諸多方面，是治理體系的重要組成部分。完善應急預案體系、優化應急資源配置和應急保障體系，提升應急救援裝備的多樣性和實用性，構建一體化的應急管理綜合信息平臺，響應程序更要具備韌性，確保守住不發生重大風險的底線。

運行保障手段隨機應變，及時變陣。機場要在資源保障、組織管理上著手研究應對的策略，還要密切關注利益相關方的狀況。企業在困難時期更應掌握外部合作伙伴、客戶和供應商的動態，隨時做出調整，充分發揮國有企業關鍵時刻的穩定器作用，既堅持風險共擔原則，又充分考慮租戶企業不同的承擔能力和控制能力。

2.頂層設計考慮可持續適應危機，從抗災到耐災

疫情對管理者的慣性思維是一個沖擊，需要轉換過去教條式、僵化式一刀切的觀念，針對城市可持續發展和面臨的多種風險，認真研究探討韌性安全的運輸體系、靈活可靠的系統組合、精準長效的政策措施、實時方便的信息服務，把基礎設施建設、安全應急能力建設與城市長遠發展融為一體，既要支撐機場保通保運高效運轉，又要滿足安全出行的多樣化要求。從衛生防疫角度也要重新考慮機場運行保障系統在環境和流程上如何規劃設計。這個因素以前考慮得比較少。總之，要在頂層設計方面，將韌性機場建設融入總體規劃，并制定具有可操作性的發展舉措。

整體的空間規劃、布局和設計要考慮耐災，一方面，這折射出一座機場的發展取向和發展策略，亦關乎機場的氣質、品質乃至價值觀，這是最為“前端”的層面。另一方面，規劃設計又扮演著不可或缺的“底部”角色，為城市發展和治理塑造基底，并在風險控制、污染防治等方面構成基礎防線。

（二）在經營上，加強聯結進行韌性升級

1.加強經營結構的韌性建設

疫情防控常態化背景下，粗放式管理、重規模輕利潤、大手大腳的道路將不再行得通，向效益型和精細型方向發力才是通向基業長青的必由之路。從調整收入結構和提升管理能力兩大方面，積極布局，優化經營管理和經濟運行品質，提升中長期盈利水平，有效防范未來的不確定性風險，化解經營壓力。

調整收入結構，促進機場經濟結構的多元化。主營業務上，置換國際國內航線時刻、協同航空公司恢復國際航線、布局貨運業務；非主營業務上，增加非客流收入份額，深化經營資源管理。精心布局，深入做好經營管理品質優化，發揮土地資源價值的最大化利用，推出“輕資本支出”的服務型產品等。

提升經營能力，強化多維度的成本管控。優化人力資源布局、人員配置和用工模式；優化投資規劃及設計，合理安排投資規模，強化投資預算剛性約束；創新推動技術降本、管理降本；厲行節約，從緊管控費用。

2.進行機場資源的韌性連接

軟資源方面，要持續優化航線網絡結構，織密航線網絡。積極推進疫情常態化防控下的航線航班恢復。受疫情影響，全球航空市場結構將深刻改變，要求我們立足國內市場這一戰略基點，激活航空出行潛在需求，積極探索開創航空運輸新模式、新路徑。貫徹落實動態調整的疫情防控措施和運輸政策，支持航空公司通過閑置時刻利用、開發客運新產品等舉措，加大境內航線的運力投入，推動境內航空市場加快復蘇并恢復增長。有條件的樞紐機場可以做大空地中轉，攜手航空公司和地方政府大力開發空鐵聯運、空陸聯運組合產品，通過改善長途客運服務、優化多式聯運流程等措施提升旅客聯運服務品質，擴大機場對地區經濟發展的服務能力。

硬資源方面，要強化基礎設施韌性建設的冗余度與模塊化特征。平時，要在規劃建設中配備一定數量的重復和備用設施，空間上規劃留白和設施配置優化，提高基礎設施再利用的韌性程度，為突發的事件預備額外的資源或者緩沖的能力。考慮機場市政、能源系統的慢性壓力，傳統的管理無法回應，只有將應急沖擊和慢性壓力結合起來，以系統和全面的視角，才能提升韌性。

（三）在管理上，通過多元共治提升韌性

機場自身內部管理與外部聯系共同構成社區系統的韌性，應樹立公共意識，承擔起更廣泛的社會使命，加強與政府部門、所服務的社區、聯盟等利益相關方和產業鏈合作方之間通力合作、增權賦能。只有大家都具備韌性的特質和能力時，多元共治才能實現共同的韌性提升。

1.對外，推進區域共治的韌性管理

一是空港社區的聯建共治。機場具有多樣生態，韌性機場建設是一項復雜工程，需要推進跨部門的統籌管理并協調各方利益。鞏固完善空港社區聯建共治模式，加速社區資源整合匯聚，完善社區治理制度體系建設，圍繞提升機場運行保障、深化同創共建、提升交通服務品質等重點領域，提高社區治理精細化和專業化水平。

二是制度韌性建設。完善機場風險防控、應急體系建設，制定更具有可操作性的韌性機場相關制度設計和補全。加快推進應急指揮救援系統、生命線應急保障系統、應急救災物資儲備系統建設，建立與周邊地區的區域一體化防控、信息公開和共享機制，提高應急管理水平。對韌性機場建設制度層面的設想，需要用“繡花針”的功夫進行精雕細琢。

2.對內，用創造力文化實現內生的韌性成長

機場“人”的本身的韌性也應受到城市治理者的關注，包括旅客、駐場單位員工日常生活工作的韌性。改善工作環境、營造和諧的工作氛圍；建設學習型組織，充分發揮員工創新創造活力，暢通成長成才通道；塑造以人為本、多層次、全方位員工保障體系，完善養老醫療等補充保障。

回溯歷史，每次重大危機也是行業審視自身、涅槃重生的契機。疫情影響不確定時代加速到來，國內機場業要邁出實質性轉型步伐，從安全到韌性，從人性到韌性，從規模型向價值型、數字化轉型。從“危”中尋“機”，從受災實現防災，由防災走向進步，這才是韌性給機場帶來的真正紅利。機場的發展，既要有個性，更要有韌性。