內部審計視角下行政事業單位內控建設辨析

吳希娟

一、引言

行政事業單位的性質與社會企業有所不同，其承擔社會公共服務工作主要職責在于為民眾提供公共服務，開展各項社會公共管理活動。因此，有必要在內部審計視角下，分析行政事業單位內部控制建設問題，進一步提升行政事業單位內部審計與內控工作質量與效率，從而達到幫助行政事業單位改進工作，提供更加優質的社會公共服務。

二、行政事業單位內部審計內容

加強行政事業單位內部審計工作，需要建立完善的內部控制制度，以合理合規的方式規范并調整內部審計內容，對單位內部控制各環節進行審查與監管，找到行政事業單位在制度方面是否存在薄弱環節。

（一）責任控制制度審查

責任控制制度是行政事業單位內部以各部門和各崗位人員經濟責任為內容建立的相關責任制度。內部審計以責任制度為審計內容，主要對應各個崗位的責任制度進行審查，對相關職能部門及工作人員崗位劃分是否明確進行審查，對比行政事業單位內部各項管理制度是否依法依規進行。同時，分析各項制度能否滿足職能部門的需求與管理要求，從而及時發現單位各項制度管理中是否存在問題。

（二）內部牽制制度審查

內部牽制制度是每項業務必須經過兩個或兩個以上人員或部門共同辦理的各項規程、組織措施和工作方法。行政事業單位內部審計應重點審查內部牽制制度，從制度完善、合理執行方面進行審查評判，內審應主要關注經濟業務的授權職務與執行職務是否分離、執行職務與批準職務是否分離、執行職務與記錄職務是否分離、保管資產職務與記錄該項資產職務是否分離、保管與記錄某項資產職務與賬實核對職務是否分離等，以確保行政事業單位內部牽制制度的查錯防弊功能行之有效。

（三）內部會計控制制度審查

內部會計控制制度是管理者為保證會計記錄與實物資產相一致，確保計劃順利完成與相關財務資料真實可靠而設立的一系列會計管理規章制度的總稱。內部審計應根據內部會計制度，通過審查賬證、賬表等之間是否相符對應，確定賬務數據的真實性與可靠性，保證會計賬務的真實性與客觀性。通過對賬務審批流程進行檢查，檢驗會計業務處理方式是否規范符合要求；檢查財務票據、確保賬務的真實性與準確性。內部會計控制只有在內部審計監督約束下，才能及時發現問題，糾正偏差。

三、內部審計的重要性

（一）內部審計對促進行政事業單位內控建設有不可替代的作用

行政事業單位內部審計工作，由內部審計機構或專門人員負責完成。其主要工作是對行政事業單位業務活動與財務體系進行評價，檢查單位內部各項政策規章與流程的執行情況，檢驗國有資產是否得以有效利用，單位發展目標是否如期實現。內部審計機構要根據規章制度要求開展內部審計工作，行政事業單位內控建設過程中不能缺少內部審計環節，內部審計在內控建設過程中占據重要位置。行政事業單位建立健全內控體系，須具備完善的內部審計體系與獨立的審計機構。內部審計機構組成人員要具備高水平的專業技能、職業素養及較強的責任意識，內部審計不但是行政事業單位內控系統的重要分支，也是實現內控建設的重要手段，可見其作用與重要性。

（二）阻止內控失效

行政事業單位內部控制是其內部管理的重要組成部分，其所涉內容相對廣泛，涉及到單位上下所有部門與崗位經濟業務。在內部控制過程中，要根據各項業務的重點環節制定內控規范，并且要將內控措施落實到各個步驟中。在實踐監督反饋中發現行政事業單位經濟業務存在的較多問題，例如：費用支出缺乏有效控制、資產控制薄弱、預算控制力度較差、財務管理弱化和崗位設置不合理等。內控體系建設應形成一個不斷更新完善的機制。內控工作要根據相關法律法規開展，并結合單位自身實際情況，保證單位內部各部門與崗位設置的合理性，確保各機構之間權責分明，起到相互監督、相互制約的作用?？茖W有效的內控機制，能夠保證內控作用與價值的發揮，避免發生違規違紀的現象。如要內控機制長期有效，內部審計就是一個行之有效的手段，通過內審查找內部管理中的問題，才能有效阻止內控失效的情況發生。

（三）對內控工作進行有效督查

行政事業單位需要對建設與實施內部控制的具體情況進行實時督查，也可以讓社會中介機構對單位內部控制的具體情況進行審計與評定，并且根據要求出具審計報告。值得注意的是，有些外部監督與檢查只是對內部審計的補充與再監督，并不能取代單位內部審計的職能與作用。單位內部審計對內部運行情況有更加深入具體的了解，其審計結果更加真實可靠。行政事業單位不僅可以在內部設立審計機構對自身行為進行檢查，并將內部審計與外部審計結合進行，從而可以提升社會審計機構的工作效率；還可以讓單位自身在運行過程中把存在的問題暴露出來。內部審計與外部審計的有效結合，能夠對內部控制體系形成更加有效的評價監督。

四、行政事業單位內控管理存在的問題

（一）內控體系有待健全，內部審計作用難以充分發揮

2012年末財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求全國黨政機關、事業單位等自2014年起執行。就目前我國行政事業單位內控建設情況來看，內控建設不健全、行政事業單位缺乏內控意識的情況普遍存在。在日常管理運行中，這些單位認為財務管理制度就是內控制度，對單位經濟業務活動的風險分析不到位，缺乏在預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等各重點環節的全面控制管理，導致財務風險頻出，從而直接影響到內部審計的有序開展。

（二）內審機構不健全、不獨立，內部審計工作難以順利開展

目前，我國行政事業單位仍普遍存在內部審計機構設立不健全、不獨立的情況。有些單位雖設立了內審機構，但所指派的內審人員無相關專業知識，導致在內審過程中出現對經濟風險把握不力，審計失誤頻出的情況。部分單位內審機構設在財務部下，由財務部門負責人擔任內審機構負責人，造成內審無法獨立發表意見，做出公平客觀的判斷，不僅沒有起到內部監督的作用，而且擾亂了內部控制工作的正常程序。此外還有部分單位負責人對內審和內控工作認識不足，認為內控建設就是給自己“設套子”，內部審計就是自己給自己“加絆子”，因此對待內部審計較為輕視。也有的單位不設內審機構，而外請中介機構進行內審，但是在外請中介機構時，單位不具備有效把控中介審計人員的能力和經驗，中介機構由于對行政事業單位工作程序和相關規章不了解，在內審過程所下審計結論有失公允。

（三）部門之間缺乏溝通協調，影響了審計結果準確性

一直以來，部分行政事業單位各部門與內審部門的工作狀態極不協調，原因在于各業務部門對內審工作的重要性認識不到位，而內審部門也缺乏相關溝通和解釋經驗，造成業務部門和內審部門之間存在一種對抗、抵觸情形，致使業務部門也出現了一些消極情緒，以及隱藏弊端、拒絕檢查等現象。這樣一來，內審工作開展起來困難重重，效率低下，審計結果在某些情況下也會失真、失準，要想將審計結果運用到工作中去提高效率更是難上加難。然而單位部分領導和工作人員未理解到內審工作的目的是找漏洞、查問題，從而影響到單位各項業務有序開展、規范管理和效率提升。

五、行政事業單位強化內控建設的有效對策

（一）提高風險管理意識建立預警機制

針對行政事業單位風險意識不強、內控及內部審計意識不到位的情況，需要強化單位內部管理層及財務人員的風險意識，使其認識到在行政事業單位運行過程中風險是時刻存在的，特別是財務風險方面，進而提升財務管理與財務工作人員的風險管控意識。財務部門要全面掌握單位資金的來源、結構及具體用途，并對資金使用進行科學合理的分析預測，同時要積極拓展融資渠道，為國家財政減輕壓力。此外，要建立財務預警機制，在信息化時代，行政事業單位要充分利用科學技術手段，對工作中的各個環節與重大項目進行風險預警管控，并實施全程跟蹤與監控，及時掌握潛在的風險，采取有效對策避免風險發生。同時還要對行政事業單位財務部門進行考核，對財務與非財務指標進行風險量化，并且將相關信息及時準確地反饋到上級部門與相關管理層，從而對財務風險做出預警判斷，推動行政事業單位可持續發展。

（二）內控建設中應將完善財務管理制度列為重點

行政事業單位內控建設是對本單位通過制定制度、采取措施和執行程序，對經濟活動風險進行防范和管控，其主要是圍繞經濟活動而開展的一系列過程。一個單位的經濟活動主要是通過財務收支、核算、信息分類匯總和資產管理等方面進行。因此內控建設應以財務管理制度建設為重點，注意從以下幾個方面嚴加把控。

1.根據單位經濟活動特點，依據國家法律法規制定完備的財務管理制度，主要包括：資產管理、負債管理、凈資產管理、收入支出管理、財務檔案管理和財務監督管理等方面內容。

2.梳理單位業務流程，根據國家相關法律法規，制定一套合理可行的開支審批流程制度，主要包括：各項費用審批權限，會計人員和資產管理人員等專業水平要求，各項費用報銷應提供的原始單據要求等。

3.行政事業單位應根據自身工作特點，制定一套切實可行的預算管理制度，從預算編制、預算執行和績效評價幾方面來考慮。由于行政事業單位收入來源主要有財政撥款、上級撥付等，因此在收入控制上應以預算編制的科學性和合理性為主要考慮因素。在預算執行過程中，針對出現預算項目調整、執行金額超支等情況，預算管理制度應有明確規定。預算管理制度還應根據相關規定制定出一套科學的績效評價辦法，以便對各預算項目進行年終評價。在完善財務管理制度后，單位內審部門在審計過程中可以依據財務管理制度的控制事項一一對比檢查，從而做到有據可依，有跡可尋。在各流程、各環節找到工作中的不足，確保經濟業務更加規范，防止出現徇私舞弊等不法行為。

（三）完善內部審計監督管理制度

一個單位內部控制工作應該具有系統性，并隨時根據業務工作調整而變化，要保證單位內控制度能充分發揮作用，內部審計必不可少。因此單位在建立內控體系時，應該有一套完善的內審制度，主要包括：內審部門組織架構、內審人員專業水平要求、內審依據、內審工作程序、內審檔案管理和內審工作紀律要求等。同時，要根據行政事業單位的具體項目開展審計工作，對各項工作及層面進行監督審查，確保及時發現存在的問題，為行政事業單位運行發展消除風險。此外，行政事業單位要對內部審計工作的執行情況與結果進行評價與檢驗，將審計結果與獎懲機制及晉升評比結合起來，對能夠根據內控規范嚴格執行內控要求的部門或員工予以精神與物質獎勵；對在內控工作中拒不配合的部門與員工進行相應的懲處，從而保證內控工作作用與價值的有效發揮。

（四）提升行政事業單位領導和員工內控監督意識

當前，行政事業單位內控管理水平依然低下，這同一個單位主要領導看待內控監督的思想認識是密不可分的。有相當部分領導對內控和內審認識僅限于財務管理和財務監督這個層面，有的認為這項工作應該是幾個財務人員就可以完成的，更有甚者認為內控建設和內部審計就是自找麻煩。因此在領導的主觀意識推動下，各業務負責人也對內控管理和內部審計較為排斥，工作中常表現出對內控建設的消極思想認識和抵觸情緒。因此，行政事業單位領導應從主觀上重視內控和內審工作，全盤考慮單位長遠發展，主導建立起一套系統、全面的內控體系，加大宣傳力度，自上而下改變單位各級人員觀念，讓全體員工主動參與到內控建設中來，積極支持內審監督，努力提升單位工作效率和質量。

六、結語

綜上所述，行政事業單位內部審計與內控建設工作，具有相互促進、相互支持的作用，是行政事業單位可持續運行與發展的必要條件。因此，單位內部必須增強內部控制和內部審計意識，建立完善的內控機制，加大內部審計監督力度，有效發揮挖掘內控作用與價值，從而推動行政事業單位穩健運行與發展。