水上交通安全雙控預防機制優化分析

徐善雷 周軍

摘要：建立健全水上交通安全風險分級管控與隱患排查治理雙重預防機制，有利于防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財產安全。本文介紹了水上交通安全雙控預防機制現狀，提出了優化思路，結合法規和相關文件，細化了水上交通安全重大風險防控四項機制，給出了重大隱患治理的相關建議，對保障水上交通安全具有一定參考意義。

關鍵詞：風險分級管控;隱患排查治理;水上交通安全

0 引 言

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國安全生產法》正式實施，其中明確了生產經營單位必須構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，健全風險防范化解機制，提高安全生產水平，確保安全生產。

海事管理機構作為負責海上交通安全監督管理工作的主管部門，為實現海事保障航行安全、維護海洋清潔的目標，參照法律法規對生產經營單位雙控預防機制的相關要求和上級部門的統一部署，近年來一直在有序推進水上交通安全風險分級管控和隱患排查治理相關工作。本文從海事部門推進水上交通安全雙控預防機制現狀、優化思路、重大風險防控、重大隱患治理和雙控預防機制評估改進等方面給出相關建議。

1 雙控預防機制現狀及優化思路

根據《風險管理術語》（GB/T 23694-2013/ISO Guide 73，2009），參考《公路水路行業安全生產風險管理暫行辦法》《公路水路行業安全生產事故隱患治理暫行辦法》，一般認為水上交通安全風險是指客觀存在的，可能發生海上交通事故或險情造成人員傷亡、財產損失、環境污染、負面社會影響的海上基礎設施、船舶及其活動。水上交通安全隱患是指涉水生產經營單位、船舶、水上水下設施違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程和安全生產管理制度的規定，或因其他因素在生產經營活動中存在可能導致水上交通事故發生的物的不安全狀態、人的不安全行為、管理上的缺陷。

1.1 雙控預防機制現狀

目前，海事部門通過建立水上交通安全雙控預防機制，對可能引發船舶、設施水上交通險情事故并需要海事監管加以控制或抑制的各類風險源與事故隱患進行辨識、評估與摸排治理。在雙控預防機制中建立了風險辨識、評估、分級和管控流程，對隱患實行排查、評估分級和治理。一般將水上交通安全風險等級分為四級，分別是重大、較大、一般、較小（或Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級）。隱患等級一般分為兩級，分別為重大隱患和一般隱患，部分地方交通管理部門將隱患分為三級，分別是一級事故隱患、二級事故隱患、三級事故隱患。

目前做法的優點是通過短時間大量人力物力投入，可以對水上交通安全風險和隱患情況進行短期系統性的排查治理。

不足之處如下：

（1）排查出的風險分級較多，涉及內容較多，導致防控上精力分散，無法突出重點。

（2）大量人力物力的投入，影響海事部門正常履行法定職責，對雙控預防機制執行的可持續性產生影響。

1.2 雙控預防機制優化思路

針對以上現狀分析，建議對雙控預防機制進行如下優化：

（1）將雙重預防機制和目前海事監管工作全面對接，海事部門依法履職開展監管的對象建議都作為水上交通安全風險。

（2）將水上交通安全風險分為兩級，分別為重大水上交通安全風險和一般水上交通安全風險，對重大水上交通風險開展研判、評估和加強防控。一般水上交通安全風險通過日常現場檢查和公司監管加以防控。

（3）海事部門依法履職查處的問題建議均作為水上交通安全隱患并按規定錄入相應系統，督促整改，實現閉環治理，不需另行建立排查治理相關程序。

以上雙控預防機制優化思路的優點如下：

（1）提升了水上交通安全風險防控和隱患排查治理的針對性，有利于海事部門將更多精力和措施放在重大風險防控上，做到有的放矢，減少了對海事部門正常工作的影響。

（2）雙重預防機制和現行海事監管法定職責全面對接，有利于雙控機制的可持續推進，防止“兩張皮”現象的產生。

2 重大風險防控

一般認為重大水上交通安全風險是指極易導致重特大安全生產事故的風險。一般水上交通安全風險是指重大風險以外的其他風險。

根據《交通運輸部關于深化防范化解安全生產重大風險工作的意見》（交安監發〔2021〕2號），重大風險防控包括風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制，本文結合海事部門一線工作，給出落實四項機制具體操作建議。

2.1 重大風險研判機制

重大風險研判機制，包含分析研判來源、分析研判方式、分析研判內容和分析研判結果。

（1）分析研判來源

對照《交通運輸安全生產重大風險清單》中涉及水上交通安全的7項重大風險，結合轄區實際情況，適時予以調整。7項涉及水上交通安全的重大風險分別為：

風險1：水路客運船舶火災、傾覆風險。

風險2：載客10人以上的渡船傾覆風險。

風險3：水路危險貨物運輸泄漏中毒、火災爆炸風險。

風險4：通航水域船舶碰撞橋梁垮塌風險。

風險5：三峽船閘（升船機）閘室（乘船廂）內船舶火災風險。

風險6：長江干線、西江航運干線斷航風險。

風險7：10 人以上洗艙清艙作業火災爆炸風險。

除以上7項重大風險外，針對各單位轄區事故險情發生規律、特點和趨勢進行統計分析，圍繞人、機、環境和管理等方面因素對轄區存在的安全風險進行全面辨識，及時發現潛在重大風險和系統性、區域性、傾向性、苗頭性問題，形成“風險8：其他”。“風險8：其他”可包括內河船涉海運輸自沉、碰撞風險，大風、大霧、雷暴等極端自然災害天氣船舶航行風險，商漁船碰撞風險等。

（2）分析研判方式

重大風險分析研判方式包括定期研判和專項研判。定期研判是指針對轄區水上交通活動，通過轄區月度工作會、海事業務評估會等方式進行的定期風險研判工作。專項研判是指針對轄區水上交通活動監管重點領域（如轄區水上交通情況發生重大改變等），組織開展的專項風險研判工作。

（3）研判內容

重大風險研判的內容可包括識別并確定存在那些重大風險，識別重大風險可能引起的后果，識別引起重大風險的主要因素等。

（4）研判結果

重大風險研判結果一般應形成重大風險清單。

2.2 重大風險決策評估機制

風險評估是水上交通安全風險管理的一個關鍵環節，根據風險事件可能引起的人員傷亡、環境破壞、負面社會影響程度和經濟損失等規范標準評估確定風險等級、主要致險因素等。

為提高水上交通安全風險評估的科學性和可操作性，可采用綜合安全評估（FSA）法、層次分析（AHP）法和綜合指標評估法等方法開展評估。通航水域類風險、船舶類風險建議首選綜合安全評估（FSA）法。

建議對辨識出的重大風險進行分析、協商和評定，針對性制定防范化解重大風險措施，明確風險責任主體和監管主體，把風險限制在可防、可控范圍之內。在整個過程中，可充分發揮行業協會、專家作用，通過座談會、論證會、實地走訪等方式聽取各方意見，防止決策失誤。

2.3 重大風險防控協同機制

重大風險常常涉及多個部門，為確保風險的可防、可控，海事部門在履行法定職責、采取有效管控措施的基礎上，建議對外協調地方政府或相關部門采取綜合治理措施，實現水上交通安全“各司其職、齊抓共管”的良好格局。

一是海事部門可加強與同級地方政府和相關單位（部門）間的溝通協調，推動突出問題或重大風險納入同級地方政府重大風險防范化解工作內容，充分運用水上交通安全專業委員會會議、常態化工作協調機制等工作平臺，通過信息通報、聯合執法和安全共商等措施，推動重大風險信息共享、措施共商、聯手共防。二是可通過建立完善重大風險防控上下協同機制，推進實施各級海事部門分級管理、同步防控。

2.4 重大風險責任機制

新修訂的《中華人民共和國安全生產法》明確提出了安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，強化和落實生產經營單位主體責任與政府監管責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制。所以在重大風險防控中，建議根據法律法規落實各方職責。

（1）落實生產經營單位主體責任

《中華人民共和國安全生產法》明確了生產經營單位的主體責任，生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責。根據法律法規要求，生產經營單位需要建立風險防控責任機制，制定崗位風險防控履職行為規范或操作規程，推進行業安全生產風險防控工作精準化、規范化和高效化。海事部門對涉及港航企業、水上作業單位或船舶的重大風險，可通過航行通告、航行安全信息、書面通知、商談、現場檢查等方式，督促生產經營單位落實主體責任。

（2）壓實行業安全監管責任

海事部門可通過成立內部安全工作委員會，制定安全生產工作責任清單，進一步健全安全工作責任體系，依法依規履行安全監管責任。同時，根據重大風險防控要求，建立各級重大風險基礎信息清單、責任分工清單、防控措施清單、監測監控清單和應急處置清單等五個清單，強化對重點時段、重點區域、重點船舶、重點環節水上交通的安全監管，提高履職覆蓋性、規范性和有效性。

（3）強化監督和考核

海事部門可結合《公務員考核規定（試行）》，將重大風險管控措施落實情況與月度考核、年度考核、評先評優掛鉤，對重大風險管控措施執行不力的部門、人員，在考核中予以體現。同時，對因重大風險管控不力導致嚴重后果的，依法依規嚴肅追究相關單位和人員風險防控責任。

3 重大隱患治理

根據雙控機制優化思路，建議隱患分為兩級，分別為水上交通安全重大隱患和水上交通安全一般隱患。一般認為重大隱患是指極易導致船舶不適航、水上交通事故、公司安全管理體系重大缺陷等嚴重問題，且整改難度較大，需要禁止船舶離港、吊銷船員適任證書或停產停業，并經過一定時間整改治理方能消除的隱患。一般隱患是指重大隱患以外的其他隱患。

海事部門可將隱患排查治理工作與海事監管工作全面對接，不需另行建立排查治理相關程序。可通過船舶監督檢查、海事調查、航運公司管理等方式對水上交通安全隱患進行排查，對發現的問題作為隱患按規定錄入相應系統，督促整改，實現閉環治理。

4 評估改進

4.1 重大風險動態管控

海事部門可對風險管理實行動態管控，每年至少開展一次轄區水上交通安全風險排查評估工作，形成“轄區水上交通安全重大風險清單”，實現重大風險新增、措施優化和退出的動態調整。

4.2 雙控預防機制運行評估

海事部門可采取安全例會、水上安全形勢分析會、專題會議等形式或組織專業技術人員對雙控機制運行情況進行分析、總結和持續改進。評估發現影響雙控預防機制運行情況的因素應及時消除，屬于制度層面的問題應及時尋求思路或提交上級解決。

5 結 語

為堅決防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財產安全，有必要建立健全水上交通安全風險分級管控與隱患排查治理雙重預防機制。根據法律法規和相關部門文件，結合海事部門一線工作實際，探討了水上交通安全雙控預防機制的優化思路，細化了重大風險防控四項機制，給出了重大隱患治理和雙控預防機制評估改進的建議，對水上交通安全雙控預防機制的優化具有一定參考意義。

參考文獻

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作者簡介：

徐善雷，碩士研究生，研究方向：風險防控和隱患排查治理，（E-mail）xushanlei@shmsa.gov.cn

周軍，大學本科，研究方向：海事綜合安全，（E-mail）zhoujun@shmsa.gov.cn