職業教育產教融合高參與治理體系：政策演進、基本概念及推進策略

□姜澤許

一、研究背景：多主體高參與職業教育產教融合的現實需求

產教融合治理體系和治理能力現代化是職業教育現代化進程中的關鍵，同時也是推動職業教育高質量發展，形成產教良性互動、校企優勢互補發展格局的內在需求。長期以來，產教融合“合而不融”、校企合作“作而不合”，產與教、校與企的“兩張皮”的情況比較普遍，成為制約職業教育產教融合治理現代化的重要原因。“人情、關系”成為多數產教融合、校企合作得以維系的重要原因，部分企業參與辦學的內生動力不足，政府、企業、學校、行業和社會各負其責、互助提升的有利局面尚未完全形成，多主體協同育人仍處于淺層次、自發式、松散型、低水平狀態。究其原因，在于職業教育產教融合“強發展、弱治理”的慣性思維一直存在，多主體高度參與的治理體系尚未根本建立。在此背景下，深入研究職業教育產教融合辦學主體高度參與的現代治理體系，對于持續整合各辦學主體的人才、技術、資本等要素，推動實現由“政府舉辦為主”向“政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與”的多元辦學格局轉變，打造產教融合命運共同體具有重要的現實意義。

二、政策演進：職業教育產教融合治理體系政策要點梳理

新中國成立以來，我國職業教育產教融合治理政策經歷了由單一到多元、由計劃到市場、由集權到分權的演進過程，其內在邏輯為逐步完善由政府單主體辦學向企業等相關主體由淺入深參與辦學轉變的治理制度體系，相關政策要點詳見圖1。依據不同時期的政策內容，可將我國職業教育產教融合治理政策的演進歷程劃分為三個階段：政府單一主體治理階段—多主體協同治理階段—多主體高參與治理階段。

圖1 我國職業教育產教融合治理政策演進歷程

（一）政府單一主體治理階段

新中國成立后，我國教育治理的主要特征是政府單一治理。在這一時期，我們黨實現了對教育工作的全面領導，成功完成了對舊中國教育的改造。在新教育的建設中，學校向工農開門是新中國教育的重大決策。1949年9月，在當時還不具備召開普選的全國人民代表大會的條件下，第一屆中國人民政治協商會議召開并通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中第五章“文化教育政策”部分要求“注重技術教育”，奠定了共和國技術教育的發展方向；同年年底，第一次全國教育工作會議召開，會議將“為工農服務，為生產建設服務”確定為新民主主義時期的教育方針[1]。1958年，《中共中央、國務院關于教育工作的指示》頒布，規定“一切教育行政機關和一切學校，應該受黨委的領導”，這為當時我國教育治理的提供了政策依據。這一時期產教融合的制定和實施圍繞“半工（農/耕）半讀”開展，強調“勞動與生產教育相結合”。在這一階段，通過政府的統一管理，教育有計劃地配合生產建設，培養了大批結合生產經驗與技術的各類專門人才。

（二）多主體協同治理階段

改革開放以后，我國職業教育開始逐步強調與市場相結合，相關治理政策也由政府單一主體治理逐步調整為多主體協同治理。1981年，《中共中央、國務院關于加強職工教育工作的決定》發布，開始提倡“廠校掛鉤，聯合辦學”；隨后的政策中，又將“前店（廠）后校”等概念納入相關政策文件。1991年，《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》頒布，該文件極大提升了職業技術教育在當時的地位，并提出了“產教結合、工學結合”的改革理念。以此為標志，職業教育產教融合治理改革進入了新階段，開啟了逐步向現代企業治理體系靠攏的新階段。例如，1995年頒布的《國家教育委員會關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》提出了“有條件的學校，可建立包括企業界、科技界等方面代表組成的校董會。”進入本世紀后，職業教育產教融合更為注重吸引多元主體參與辦學的積極性。2002年，《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》頒布，在職業教育管理體制的構建上，強調“分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與”。2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》出臺，積極推動職業教育“從政府直接管理向宏觀引導轉變”。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年)要求，建立健全“政府主導、行業指導、企業參與”的辦學機制。2014年，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，進一步強調重視企業的參與程度，首次提出企業要發揮“重要辦學主體作用”，鼓勵多元主體組建職業教育集團，并探索發展股份制、混合所有制職業院校。這一階段，多主體尤其是企業在職業教育治理體系中的重要性不斷提升，多主體協同治理體系的格局基本確立，有效的保障了企業行業和社會力量參與辦學的利益。于此同時，部分企業參與積極性不高也成為了制約職業教育產教融合體系提升的重要因素。

（三）多主體高參與治理階段

進入新時代，國家高度重視職業教育產教融合的發展。為了更大程度提升行業企業參與辦學的積極性，國家出臺了一系列政策。其中，標志性文件是2017年國務院辦公廳印發的《關于深化產教融合的若干意見》，這是首次以國務院辦公廳名義發布的專門關于產教融合的綱領性文件，明確了深化產教融合的主要目標是逐步提高行業企業參與辦學程度，健全多元化辦學體制，全面推行校企協同育人。這一文件體現了國家對多主體參與辦學積極性的重視，也標志提升各辦學主體參與程度成為政策制定的重要目標。2018年，教育部等六部門關于印發了《職業學校校企合作促進辦法》的通知，明確要求建立適應開展校企合作的教育教學組織方式和管理制度。2019年，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（簡稱“職教二十條”），這是新時代職業教育改革的指導性文件，要求推動企業深度參與協同育人，扶持鼓勵企業和社會力量參與舉辦各類職業教育[2]；同年，為了進一步激發行業企業參與產教融合的積極性，國家發展改革委、教育部聯合印發了《建設產教融合型企業實施辦法（試行）》。2021年3月，國務院常務會議通過的《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》，對產教融合和校企合作、支持社會力量舉辦職業學校等作了規定；同年9月起施行的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》明確規定“實施職業教育的公辦學校可以吸引企業的資本、技術、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學校”，極大提高了行業企業參與舉辦職業教育的積極性，為深化產教融合、校企合作提供了明確的方向引領和強有力的法制保障；同年10月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，進一步要“構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的多元辦學格局。”由此可見，此階段我國職業教育產教融合治理政策的出發點是提高行業企業等多主體參與的積極性，為產教融合命運共同體的構建和高質量發展提供有力的支持。

三、理論基礎：職業教育產教融合高參與治理體系構建的理論支撐

職業教育產教融合高參與治理體系強調各主體的參與程度，需要深入分析支撐其發展的相關理論。社會系統理論、公共治理理論、協商民主理論共同構成了職業教育產教融合高參與治理體系的理論基礎。

（一）社會系統理論

社會系統理論形成于20世紀80年代中期，該理論認為，組織與組織之間是相互影響的，不同的組織之間可形成互塑共生的關系，社會組織的協同發展，要求在組織目標、組織關系和運作機制上具有高度的統一性和整合性，并能統一于一個協同的社會系統之中[3]。社會組織作為社會構成的單位，在從無到有，從少到多，從小到大的發展過程中，其社會責任和義務越發凸顯，在政府決策、公共選擇的過程中表達組織意愿，發揮組織作用的意愿和能力也越發明顯[4]。基于社會系統理論，職業教育產教融合治理體系應更加強調協調、持續、動態的過程而并非只看結果，同時在這一過程中強調科學參與決策、有效解決問題、及時發揮作用、長期保證效果。

（二）公共治理理論

20世紀70年代以來，公共治理理論在國際社會科學中興起并成為影響全球的理論范式。它認為，依靠單一主體實現資源的有效配置具有先天不足，多主體參與則可以有效彌補這一短板，并倡導通過權力分享、廣泛參與、自由平等對話，消解政府壟斷公共事務的單中心格局，進而提倡構建多中心治理的格局；該理論同時強調治理的落腳點在于共同的行動，公共領域的運作主要在于過程的參與[5]。事實上，公共治理的本質，是多維的參與型治理的構建而非剛性的行政管理的強化，彰顯出從“行政化管理”向“社會化管理”以及從“單一排他”向“多維性自治”轉型的治理特色[6]。從理論層面講，基于公共治理的職業教育產教融合治理體系，是在堅守教育的“公共性”前提下突破教育官僚制的必然選擇，其本質是各參與主體高度參與產教融合的管理，建立合理、高效的運行機制，從而促進職業教育的良性發展的一種新穎關系。

（三）社會主義協商民主理論

“民主”一詞源自希臘文“demokrafia”，在古希臘是以人民共同討論和決定公共事務為主要特征的城邦民主制來實現的。目前，在全球有兩種民主理論影響較大：分別是形成于資本主義初期的馬克思主義民主理論和正興起于西方的協商民主理論。其中，馬克思主義民主理論認為，隨著社會生產力高度發展，自由平等的生產者聯合體按著新方式組織生產的社會，每個人通過聯合體的管理工具自由平等地參與聯合體事務的管理，這是真正民主的實現[7]。以此為基礎，我國在革命、建設和改革開放進程中創立了具有中國特色的社會主義協商民主理論，這一理論強調持續“推進協商民主的廣泛多層制度化發展”，其特點是以“廣泛”“多層”“制度化”為主要發展目標，這也是多元主體治理體系科學構建的重要理論依據。職業教育產教融合高參與治理體系強調政府推動、市場引導、多主體參與，并構建相應的制度保障，進而避免將“政府主導”誤解為“行政主導”，這正是基于我國社會主義協商民主理論的要求。

四、基本內涵：職業教育產教融合高參與治理體系的概念初探

全球治理委員會在1995年《我們的全球社區》報告中，明確指出治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程，有賴于持續的相互作用[8]。英國學者科爾巴奇（Colebatch，H.K.）曾經指出，政策的完成需要包含各種政府之外的參與者、其他代理人在內的不同組織參與者之間形成默契和承諾的結構[9]。治理體系各結構要素間的科學合理安排需要綜合考慮治理主體的治理思維與治理能動性[10]。職業教育是面向企業、面向行業、面向社會的教育，沒有社會各方面共同參與治理，不可能辦好職業教育。傳統的產教融合治理是在“垂直維度”上充分發揮政府主導作用賴以運轉的，而現代產教融合治理則要求在“水平維度”上充分調動各種政府之外的力量廣泛參與治理。事實上，在以“多元共治”“協同治理”為主要特征的職業教育產教融合治理體系中，各辦學主體的參與程度和參與質量是整個體系成功與否的關鍵。在企業層面，實行高參與工作系統已經成為眾多企業管理層的共識，企業多借由實行高參與工作系統使員工獲得參與決策與管理的權力，對組織績效產生了顯著的正向影響[11]。在國家層面，德國職業教育獨樹一幟的重要原因在于參與決策及管理的主體有政府、行業組織、企業、社會組織、學習者以其家庭，通過這樣的方式構建了一種新型的多主體高度參與式治理結構，公司與學生、雇主和院校的多重利益得到了保障。綜上，本研究認為職業教育產教融合高參與治理體系的基本內涵是指政府、學校、企業、行業、社會組織等辦學主體在協同治理的基礎上，相互認可與高度信任，為實現共同利益及目標高度參與管理事務、整合并分配資源、享有權利并履行義務的體系，具有治理主體多元化、治理內容多樣化、資源供給精準化、決策執行高效化、評價過程科學化的特點。它由制度體系、組織體系、保障體系、育人體系和評價體系構成。其中，制度體系是依據，組織體系是主體，保障體系是支撐、育人體系是目的，評價體系是標準。

五、推進策略：職業教育產教融合高參與治理體系實施的五條路徑

職業教育產教融合體系的構建是一項科學性極強的系統性工程，是高度復雜化的管理過程。通過全面深化制度體系、組織體系、保障體系、育人體系和評價體系改革，可以有效促進職業教育產教融合治理體系日趨系統完備、不斷科學規范。

（一）健全制度體系

一是完善法律制度體系。適時研究制定并出臺《產教融合促進法》，并配套出臺實施條例、部門規章、地方性法規[12]，有效保障各參與主體相關利益，彌補現有產教融合法律體系不健全、法律關系不明確、法律風險無法規避等弊病。二是完善聯合辦學制度體系。依法支持社會力量參與聯合辦學，發揮企業職業教育主體作用，加快推進股份制、混合所有制職業學校、職業培訓機構，鼓勵不同層次、不同形式的混合所有制形態。通過開展公辦民助、民辦公助、股份制等多元化辦學改革試點，引進合作企業。制定學校與行業內技術領先企業開展定期技術交流機制，確保企業技術升級的及時性。三是完善企業參與辦學的激勵機制。落實組合投融資和財政等激勵政策，完善政府補貼、購買服務、基金獎勵等制度。盡快完善并落實參與職業教育的企業優先享有稅收減免優惠、財政補助、土地使用費用優惠、人才傾斜等優惠政策，享受優惠政策要有透明的動態調整機制。完善現代學徒制補貼制度，國家按照一定標準給于企業培訓補貼。

（二）健全組織體系

一是高度整合各行政部門管轄權。目前產教融合牽頭部委是國家發展改革委，教育行政部門和人社部門分別管理學歷職業教育與職業技能培訓，多頭管理、多頭審批、重復建設現象仍然存在。建議在“國務院職業教育工作部際聯席會議制度”的基礎上，成立國家職業技術教育局，承擔產教融合的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理工作，完善國家、行業標準和產教融合指導性框架，擬定相關方針、政策體系以及發展規劃等，徹底解決產教融合治理行政職權“碎片化”的現象。二是完善決策機構。鼓勵各地方政府將產教融合建設列入區域經濟社會發展規劃，黨政主要領導帶頭研究、及時決策、定期督查。在學校層面，構建或完善校、院理事會（董事會、議事會）制度，建好職業教育產教對話機制，支持行業、企業全方位、全過程參與學校辦學。其中，行業、企業和社區代表的成員比例和投票權限不低于50%。三是支持校企自主設立機構。探索建設地方政府、高校、行業企業等多主體共建共管共享的現代產業學院，建設聯合實驗室（研發中心），并自主確定用人計劃、招考標準、內容和程序。四是合理發展專業市場化組織機構。探索成立一批產教融合教育企業，全程服務院校和企業等辦學主體，及時傳遞合作相關信息，承接服務工作，并協助院校技術升級和專業建設。

（三）健全保障體系

一是加強資源互補。加強政、校、企之間的資源互補，推進人才、信息等科技要素聚集，帶動更多的優秀企業、行業專家、技術骨干參與職業教育，積極建設培育產教融合型企業。鼓勵學校建立產業園區，用好學校的土地資源，積極爭取地方、行業、企業的經費、項目、技術和資源，吸引企業建廠房和生產線。二是有效整合人才資源。推廣職業院校與開發區、園區管理機構或企業互派領導掛職制度。支持職業院校專設流動崗位，推動高技能人才和職業院校教師雙向流動。抓好“雙導師”培養工作和互派互聘工作。鼓勵學校開展社會服務，合理比例的收入結余可以工資形式用于支付教師勞動報酬，并不納入學校績效工資總量。在績效工資總量內探索實行年薪制、協議工資制，完善企業技術能手和職業院校骨干教師相互兼職兼薪制度。三是提升實訓平臺質量。圍繞區域代表性產業鏈，打造先進制造業實訓基地。引進企業優質設備資源，有效提升實訓基地、實踐教學基地、生產性“校中廠”、“教學做”一體化實訓室、“產學研培賽”應用技術合作平臺、應用技術協同創新中心等平臺的軟硬件水平，為學生提供高水平技術技能訓練體系和實驗實訓環境。確保學生實訓實習的課時占專業教學總課時的比例達到50%以上。鼓勵深度合作的企業按不低于職工總數的3%安排專業對口崗位接納學生實習。

（四）健全育人體系

一是企業深度參與人才培養。校企雙方構建文化、知識、技術、創新共同體，企業即學院，學院即企業。將合作企業的企業準則、價值觀念、管理模式與團隊合作融入日常教育和實訓環節，培養學生工匠精神。根據所在區域、行業企業人才培養和技術創新需求發展現狀及需求，校企雙方共同確定人才培養計劃，共同編制人才需求與就業指導報告。積極探索校企聯合黨建，把立德樹人環節融入到實習實訓環節。二是校企共同參與專業建設。設立行業和企業代表參與的專業設置評議制度，集中精力辦好區域急（特）需專業及復合型專業，推動工廠建到校園里、課堂搬到車間去、專業長在產業鏈上。根據產業鏈和行業發展情況，升級改造傳統專業、及時優化專業設置，淘汰落后專業，打造特色優勢專業、設立復合型新專業、建立技術技能課程超市。根據學校特色、行業標準和企業需求，探索審批制與備案制相結合的專業動態調整機制。三是深化教學改革。校企共同開發課程教材，實現教學過程與生產過程全程對接，并尊重學生的興趣導向和技術特長，進行啟發式、合作式、參與式教學。逐步擴大學生自主選擇專業和課程的權利，并嚴格按照教學計劃制定教學大綱、教學任務、組織教學內容。對于與產業較差，辦學效益不好的專業，及時整頓或停招。堅持“課程標準”與“職業標準”相統一，鼓勵學生積極參加1+X 證書試點。

（五）健全評價體系

一是構建科學的評價指標體系。全面貫徹落實中共中央國務院2020年印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》中關于健全職業學校產教融合、校企合作的總體要求，構建包含涉及組織保障、課程和教學、畢業生評價、行業協調指導、教師發展、基地建設、職業培訓等內容的指標體系。二是擴大評價主體范圍。多主體評價有利于職業教育產教融合質量的提升，要鼓勵政府、職業院校、行業、企業、教師、學生、企業職工、社會組織和第三方評價機構積極參與評價過程，將評價變為多主體共同參與的活動。三是靈活使用評價方式。要根據不同區域產業特點和產教融合的具體形式，合理選擇結果評價、過程評價、增值評價或是綜合評價。除傳統的紙質評價形式外，充分利用信息技術進行訪談評價、問卷評價等，提高評價的專業性、客觀性和時效性。各參與主體還要及時對評價結果進行“分析與改進”，以提升職業教育產教融合的發展性為導向分析問題，調整合作內容和合作方式，及時提升合作質量。