我國高等職業教育試點：成效、限度與反思

□蘆艷

試點這一發展路徑早已有之。“突破一點，取得經驗，然后利用這種經驗去指導其他單位”[1]在新中國成立前便開始使用，并成為中國共產黨在革命戰爭時期的重要工作方法。此后，“試點”這一方法更是運用在我國的經濟、政治、法律、教育等領域，成為推動各行各業發展的利器。至今，論及一項新策略的運行、發展和完善，常常離不開試點。當前，“認真謀劃深入抓好各項改革試點，積極推廣成功經驗帶動面上改革”也是指導試點實踐的重要理念[2]。

在教育乃至高等教育界，各類試點越來越多。其中，高等職業教育試點在其中顯得尤為引人注目——不論是我國高職院校的初創，亦或是高職教育和高職院校的發展，試點均在其中起著顯著作用。從近幾十年我國高職教育推進過程中試點所穿插的方方面面，不難看出：離開試點，幾乎無法談論新中國高職教育的發展進程。的確，首批建立的高職院校試點、五年制高職試點、現代學徒制試點、國家高等職業教育綜合改革試驗區、“高職單招”試點、1+X 證書制度試點等無一不向我們展現著高職教育發展離不開一個又一個的試點。由此可見，我國高等職業教育的發展史，堪稱高等職業教育的試點史。

一、試點研究尤其是高等職業教育試點研究的當前進展

在以往的研究中，公共政策領域的學者們首先對試點這一話題展現出興趣。吳幼喜認為，中國經濟體制改革中采取的“先試點后推廣”這一方法是中國漸進式發展模式能夠形成的一個支撐點[3]。韓博天指出，“政策試點”是促進制度創新的有力手段和避免因情況不明而導致改革震蕩的一種有效方法。并且，這種“由點到面”的工作方法是中國政策制定過程中的一個獨特之處[4]。周望梳理我國政策試點的歷史脈絡、基本類型、運行過程、作用機制、實然效應及其邏輯歸宿與演變[5]54-73。梅賜琪等研究者分析政治因素對試點內容和試點推廣的影響[6]。這些研究旨在通過對試點的宏觀研究，歸類出我國試點工作取得的成效、存在的問題與解決辦法，并且嘗試構建我國試點研究的理論性框架。之后，社會學[7-8]、經濟學[9-11]、法學[12-14]、史學[15]等領域的學者也對試點問題進行相關討論。

高等職業教育試點一出現，便成為職教研究者們關注的話題。在早期的文獻中，學者們主要從微觀層面探討高等職業教育試點的發展進程，多表現為對某一個具體的高等職業教育試點實施現狀、問題與改進策略進行研究，如對“雙元制”試點[16]、“高職單招”試點[17]、職業教育改革試驗區[18]、現代學徒制試點[19]、職業教育集團化辦學試點[20]、職教本科試點[21]、現代職教體系試點[22]和1+X 證書制度試點[23]等一系列試點進行討論。郭文富和馬樹超的研究讓人們認識到，先試點再推廣的漸進式改革發展模式是新中國成立70年來職教發展的一大特點[24]。這意味著試點這一手段被廣泛運用于我國高職教育領域，其對高職教育發展的重要性不言而喻。因而，從貫穿我國高職教育發展的試點這一切入點出發，總結新中國成立以來高等職業教育發展的中國道路與中國經驗，分析試點在我國高等職業教育發展中究竟產生過何種影響，是值得我們反思的問題。與過去的研究不同的是，本研究將從相對宏觀的視角審視我國所有高等職業教育試點，而非僅僅就某一高等職業教育領域內的試點進行討論。

有必要闡明的是，在學界“試點”這一概念常常與“政策試點”“政策試驗”“試驗區”聯系在一起。這幾個概念之間既有區別又有聯系。事實上，試點研究領域的重要著墨者周望也曾對這兩個概念有過不同的看法。在其論文《“政策試驗”解析：基本類型、理論框架與研究展望》中，他認為“試點僅是政策試驗的一種類型”[25]；而在其著作《中國“政策試點”研究》中，周望則持另一種觀點，他論述道：“政策試點”與“政策試驗”緊密相關，并且兩者在內涵及外延上是一種近乎等值的關系。因此，他會在需要時交替使用這兩個概念[5]11。鄭劍等人與周望所持的第一種觀點相同，即認為“試點本身是重要的政策試驗方式，但并非唯一方式”[26]。劉然認為：首先，“政策試驗”與“政策試點”均指代同一意象。在現實中，并不能找到一項不能歸類為“政策試點”的“政策試驗”，也找不到一項不能歸類為“政策試驗”的“政策試點”。換言之，即便是“政策試驗”也只能是在一個相對意義上的較小單位或地區試驗，實際上也是在一個“點”上進行試驗。其次，無論是在政策話語還是日常生活中，“試點”都已成為習慣性用語，而其指代的意義通常也與“政策試點”一致，即“試點”是政府通過發布政策，引導和鼓勵一部分地區或主體實施某項方案的行為[27]。因而，在這樣的背景下，為了避免研究概念指代不明，我們在討論試點這一研究主題時，本質上與“政策試點”和“政策試驗”并不做區分，而試驗區就是試點研究的重要組成部分。

二、試點之于我國高等職業教育發展的成效

周望系統地將所有政策試點歸納為兩大類：試點項目以及試驗區。試點項目包括探索型試點、測試型試點和示范型試點。探索型試點是指在某一新的開拓性改革領域內，為從改革實踐中探索得出較為可行的全新政策方案設計而開展的試點工作。測試型試點是指在全國推行某項制度之前，為進一步調整和完善該政策方案，而將其放置于個別地區或部門實施，觀察制度實際運行效果的一種試點類型。示范型試點是指為推動某項新制度、新政策的實施，選擇部分地區或部門按照較高標準率先執行這些制度，實現既定政策目標，以對新政策的實施方法、現實成效，尤其是積極意義上的效果進行具體的展示。從邏輯順序上看，就進行時間而言，示范型試點肯定位于前兩種試點之后，它構成了試點工作的最后環節。試驗區是一種側重于空間維度的試點類型，是一系列試點項目在一定區域內的集合和組合[5]55-78。周望側重于從試點內容和實施時間順序上對試點分類。就高職教育發展而言，無論是試點項目還是試驗區、中央政府牽頭的試點還是地方政府牽頭的試點，都存在探索性、測試性和示范性等功能。因而，在對高等職業教育試點的歸類中，筆者并不打算將試點中的試點項目和試驗區進行分離，而將其看作一個整體；也不打算將這兩個分析框架相互割裂，而認為他們互相補充。在借鑒該分析框架的基礎之上，從試點內容維度來總結高等職業教育試點類型（如表1所示）。中國高等職業教育試點包括但并不限于表1中所涵蓋的試點，因篇幅所致，所以只列出其中部分試點。

表1 高等職業教育試點類型

高職教育試點推動了我國高等職業教育的發展進程。在高職教育發展過程中，不同類型的高職教育試點也有著不同的針對性目標。

（一）探索型高職試點為我國高職發展拓寬格局

過去幾十年來，為了尋找優質且體現中國特色的高職教育發展模式，探索型高職試點在其中起到了重要的作用。1991年，經原國家教委和中國人民解放軍總后勤部聯合批準，以中國人民解放軍軍需工業學校為依托，建立邢臺高等職業技術學校并承擔高職教育試點任務，之后于1997年更名為邢臺職業技術學院，這是我國第一所以“職業技術學院”命名掛牌的院校。作為首個正式建立的高等職業教育院校，它為后來“三改一補”政策的發布提供了經驗依據。1996年，全國職業教育會議上明確了發展高等職業教育的方針是“三改一補”，實施方式是試點。此后，越來越多高等職業院校通過試點和改組的方式誕生。到如今，高等職業教育的重要依托載體和教學實體大部分都是高等職業院校。2019年，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》中提出，要啟動1+X 證書制度試點工作，并確立了6 個職業技能等級證書。高等職業學校、本科層次職業教育試點學校、應用型本科高校及國家開放大學等均可參與申報。第二批1+X 證書制度試點院校不僅數量達到2，231 所，且其中還包括蘭州大學這樣的國家“雙一流”建設高校。第三批1+X 證書制度試點開始增加到76 個領域，參與該試點的本科院校和高校數量都擴充了數倍。由此，通過執行探索型高職教育試點任務，不僅可以找出適合我國高職教育發展的路子，也有利于拓寬我國高職教育發展的格局。

（二）測試型高職試點為我國高職發展指明方向

為了驗證高等職業教育某項工作的可執行性和實際操作效果，通常采用測試型高職試點。以現代學徒制試點為例，現代學徒制試點是典型的測試型試點，由20世紀80年代初期我國與德國簽訂的“雙元制”試點發展而來。現代學徒制試點突破了常規意義上僅就我國高等職業院校設點的原則，而將關注點放在了我國的企業和行業組織。目前，現代學徒制試點已公布三批，第一批現代學徒制試點學校的驗收通過率僅為77.02%[28]。第一批現代學徒制試點的結果不理想，也引發了學者們對此現象的討論。鄭永進和操太圣指出：現代學徒制試點學校驗收通過率不高的原因在于大部分學校和企業對于為什么要推行現代學徒制試點、試點的指向是什么、其關鍵特征是什么、如何探索試點的有效路徑等問題認識不深。在實際操作中，需要構建基于實踐共同體的實踐場，構建基于工匠精神的實踐文化，構建基于合作共贏的實踐機制[19]。由此，現代學徒制試點為我國在校企合作、產教融合方面的深入探索指明了前進方向。

（三）示范型高職試點為我國高職發展提供標桿

示范型高職試點對高職教育發展起引領作用，為大多數不知前路何方的高職院校提供了標桿和暫時性的建設范本。1995年，為貫徹《中國教育改革和發展綱要》提出的積極發展高等職業教育的方針，推動職業大學的改革與發展，辦出高等職業教育特色，國家教委決定開展示范性職業大學的建設工作。國家教委決定遴選20%左右符合條件的職業大學進行示范性建設試點。2015年，《教育部關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》提出遴選和建設一批國家產業發展急需的示范專業點，深化100 個國際水平專業教學標準的開發與應用試點。這些示范型高職試點的建設不僅促進了高等職業教育的特色發展，也為大部分高等職業院校的發展樹立了標桿。

三、試點之于我國高等職業教育發展的限度

盡管試點促成了高等職業教育改革的推進，但高等職業教育試點在選點和造點的過程中也出現了一些不虞現象，主要體現為以下三個方面。

（一）高職教育發展中的“利用”試點現象

試點在背負改革風險的同時，也能優先獲得改革契機和紅利。因此，各方機構為了獲得相應的利益，將可能爭相“造點”以獲取相關利益需求。這可能會在兩個方面催生腐敗：一是面對巨大的試點利益回報，許多地方和行業一旦披著試點的外衣向上“爭帽子、爭政策、要資金、搞項目”，試點就會淪為爭名奪利的工具，以試點促改革的目標最終將流于空談。二是試點的巨大利差也會被一些投機者看到，如此就會出現腐敗裹挾試點的風險。腐敗問題的發生不僅會抵消試點帶來的民生福祉，還可能沖垮國家的戰略部署，導致貽誤改革時機和進程[26]。以“高職單招”試點為例，該試點最初的政策目標是讓辦學信譽較好的國家示范性高職院校享受“特權”，招錄到更具職業潛質的學生，以激勵其繼續做好表率，并促進一般院校向其看齊并提高辦學質量。2010年和2011年間，僅有200 多所國家示范高職院校和國家“骨干”高職院校可以參與申報試點。最近幾年，這一“特權”逐步被賦予大多數高職院校，尤其是招生困難的高職院校。最終，越來越多的高職學校爭相扯起“自主招生”的大旗，“走村串戶”地干起搶生源的活兒，直至因惡性、無序競爭而形成生源買賣，浪費了巨大的人力、物力和財力。以生均2000 元、校均2000 名學生計算，全國1300 多所高職院校由此造成的浪費顯然非常驚人[29]。有考生在報名多次均未成功、考試時系統崩潰、考后查不到成績、成績沒出來卻收到了幾所高職院校的錄取短信的情況。有專家指出，有些地方“高職單招”成了“放水的考試，混亂的招生”[30]。“高職單招”試點高校招生過于自主、監管不力，且部分高職院校利用該試點謀私利，由此產生混亂無序的赤裸買賣現象。再如，職業教育證書試點原本是為推動高等職業教育教學改革，并實現高等職業教育類型化。這一制度的實施推廣雖然取得很大實效，但也存在被濫用和異化的現象。有報道指出，一些地方、部門和行業自行設立大量職業資格，這導致職業資格種類繁多、交叉重復現象嚴重，證書太多、考試太濫的問題非常突出。此外，一些職業資格證書“含金量”較低，參加培訓和鑒定的人員支付費用取得證書卻沒有實際效用，導致學生學習負擔較重[31]。

（二）高職教育發展中的“放棄”試點現象

“放棄試點”的主體主要有兩類：一類是高等職業院校，一類是企業和行業組織。通常，“放棄試點”是各主體權衡利弊后的理性選擇。就現代學徒制試點而言，其試點單位是教育部按照“自愿申報、省級推薦、部級評議”的工作程序而確立[32]。目前，我國一共發布三批現代學徒制試點，第一、二、三批分別有165、203、194 個。第一、二、三批現代學徒制試點中，企業占比分別為12.7%、0.44%、0.41%，呈逐次遞減趨勢。在教育部三批次現代學徒制試點中，行業試點總計只占3%，第一批試點的10 家行業協會僅有2 家通過驗收[28]。根據教育部第一批現代學徒制試點年度檢查，在163 個試點單位中70 個試點單位實際投入資金少于計劃投入資金的一半，有2 家完全未投入資金[33]。此外，筆者曾于2019年12月11日在湖北省武漢市對某高職院校服裝學院的教師就現代學徒制試點的實踐情況進行訪談。該學院教師指出，盡管現代學徒制試點給予學校和企業進行交流和共同育人的機會，但這種機會卻停留在表面——該學院學生僅僅有機會在該企業實習，但絕大部分學生無法擁有留在該企業工作的機會。王國光和殷新紅分析現代學徒制中，企業并不積極的原因在于企業處于利少一方且處于低權狀態[34]。因此，在缺乏校企合作文化傳統背景的情況下，即便有相應的正式制度，行業企業也會在一定程度上沿著傳統的既定方向發展而不是積極參與校企合作[35]。目前，現代學徒制試點“主動搜尋企業”是當前職業院校獲得合作企業信息的主要途徑，政府和行業協會在校企合作信息溝通上所起到的作用十分有限[36]。因而，即便是存在著“現代學徒制”試點這樣愿意吸納企業參與的高等職業教育試點，但企業的積極性并不高。這樣一來，雖然最初試圖通過試點獲得經驗推廣，但由于試點推進并未成功，因而形成了“放棄試點”的結果。

（三）高職教育發展中的“點還是點”現象

盡管在試點初期有諸多理想目標，但某些高等職業教育的試點結果卻不容樂觀。有的試點可能在推行過程中就逐漸被淘汰；而有的試點推行多年，盡管取得了不錯的成績，卻難以進行大面積推廣、促進高等職業教育水平的整體提升。2004年，《教育部關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》中指出，國家示范性職業技術學院建設單位、參與國家技能型緊缺人才培養工程的院校和中央廣播電視大學的相關專業，要從2004年入學的新生開始，實施兩年制試點。各省級教育行政部門也應積極組織開展高等職業教育兩年制試點工作，取得經驗后逐步推開。但后期，兩年制高職試點由于實施成效不佳，被逐漸取消。到如今，高等職業院校的兩年制試點已退出歷史舞臺。近年來，高職教育混合所有制試點開始推行。據相關資料顯示，有的地區在“探索混合所有制職業院校法人產權制度，引導國有資本、集體資本和境內外非公有資本等與職業院校雙向進入、相互融合，整合匯聚優質資源，以混合所有制等形式明確職業院校法人財產權”[37]方面已經做得很成功。不過，就實地訪談來說，“加快教育現代化建設教育強國實施路徑課題組”2021年4月13日在江蘇省南通市對有關高職院校校長進行了訪談，某高職院校校長反映：高等職業教育混合所有制行不通，因為實施中存在資產認證問題。此外，國家發展和改革委員會成員反對此項政策，認為這容易導致國有資產流失。

四、對高等職業教育試點發展的反思

跟隨著改革開放的東風，試點工作在近四十年來持續推動著高等職業教育的發展進程。在高等職業教育發展的每一個重要歷史節點，都能發現高等職業教育試點的影子。不過，雖然試點工作具有推動高職教育發展的作用，但任何事情均有兩面性，我們也應做好高職教育試點可能失敗的準備。在推動高職教育試點運行過程中，不僅需要遵循政策推廣的初心，也需要對政策進行創新，及時彌補政策制定時因缺乏實踐經驗而產生的短板。

（一）善于通過探索和測試總結高職教育試點的成敗得失

就高職教育的“探索型試點”和“測試型試點”而言，“點”的早期失敗反而能夠提前預測未來“面”的全面崩潰，這恰好體現了試點工作的預警作用。不過，評測試點的成敗與否，并不能靠短暫的時間周期來證明。否則，即便試點工作通過“運動式治理、行政化運作”[38]等手段達成了試點成功的實然效果，但也將致使試點工作走向“當轉型發展需要各種資源支持，示范經驗豈好復制”[39]的現實困境，難以達成真正由點及面的經驗總結。

（二）以發展眼光遴選“示范型試點”

在評測高職教育“示范型試點”時，應考慮兩個方面：一是已經成為高職教育“示范型試點”的“點”；二是努力成為高職教育“示范型試點”的“點”。“示范型試點”中的“點”如果數十年停滯不前，喪失其先發優勢，它將不再具有示范的價值；努力成為高職教育“示范型試點”的“點”如果發展卓然，領先業內，它也應當起示范作用。在高職教育“示范型試點”的遴選和甄別時，不僅應當納入具有多年發展優質經驗的示范型試點，也應考慮納入在短時間內迅速發展的具有特色的試點。在實際操作中，可以將高職教育“示范型試點”分為兩類進行遴選：一類為“高水平示范型試點”單位；一類為“特色性示范型試點”單位。

（三）對高職教育試點的運行經驗進行研究，找出運行困境背后的緣由

從高等職業教育試點的現實發展可以看出，試點工作的運行效果不僅受制于政策文本、試點主體的影響，更受實際運行方式的影響。因而，在試點工作執行過程中，應當適當規制權力下放，并設置相關監管機構，以避免試點主體“利用”試點進行非正當謀利行為。針對部分“放棄”試點的行為而言，應當及時對該現象進行歸因。了解為何在獲得巨大紅利背景下，部分試點主體仍然會存在“放棄”試點的行為。究竟是試點本身存在的設置誤區，還是試點主體在實踐過程中遇到的困難導致其放棄試點。對于“點還是點”的試點瓶頸現象，試點主體和職教研究者們也應當給予關注。針對設置十余年、獲得多方支持，但仍未實現試點經驗推廣的試點，研究者也應對其進行研究，找出其發展受困的緣由。以2010年設置于四川省德陽的全國唯一一家國家高等職業教育綜合改革試驗區為例，該試點在近十年來有何經驗？存在哪些試點困境？為何暫未獲得經驗推廣？為何該試驗區下重點發展的四川建設職業教育集團在2020年并未入圍“第一批示范性職業教育集團（聯盟）培育單位”[40]？這些都是值得研究高等職業教育試點的學者們進一步關注的問題。