新形勢下自然保護地現狀調查及可持續發展對策淺析
——以國家公園為主體的自然保護地體系下惠州市自然保護地為例

李立合 江惠蘭 劉雪芳

(1.惠州市林業科學研究所/惠州植物園管理服務中心，廣東 惠州 516003；2.惠州眾能人力資源服務有限公司，廣東 惠州 516001)

引言

自然保護地建設是國際公認的保護生物多樣性、提供優質生態產品與服務、維系生態系統健康的最重要和最有效途徑。自然保護地作為中國自然生態空間最精華和最重要的組成部分,是建設生態文明的核心載體,是美麗中國的重要象征,在維護國家生態安全中具有首要地位。我國已經建立了自然保護區、風景名勝區、森林公園等多種自然保護地類型，在保護生物多樣性、自然景觀及自然遺跡，維護國家和區域生態安全，保障我國經濟社會可持續發展等方面發揮著重要作用。然而，我國自然保護地在建設和管理中存在種類繁多、空間交叉重疊、生態系統完整性人為割裂、土地權屬不清、管理權限模糊等突出問題。2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出,要建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系,標志著中國自然保護地體系進入全面深化改革的新階段[1]。2020年3月,自然資源部、國家林業和草原局印發《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》,正式啟動了全國自然保護地整合優化工作,表明中國正在快速推進自然保護地體系重構[2]。2020年12月,全國自然保護地整合優化預案評議會在北京召開,標志自然保護地整合優化預案編制完成，為自然保護地體系的真正落地奠定了堅實基礎。整合優化預案真正落地前，要面對現實問題，樹立正確認識，處理好現狀與預案的關系。

1 惠州市自然保護地概況

惠州市位于廣東省東南部，屬珠江三角洲東北、東江中下游地區，地處N22°24′～23°57′，E113°51′～115°28′。全市陸域面積11350km2，海域面積4520km2。目前，惠州市自然保護地86處(自然保護區28處、森林公園47處、濕地公園9處、風景名勝區2處)，批復面積25.54萬hm2，占惠州陸域國土面積13.67%，海域國土面積22.2%。按自然保護地類型劃分，自然保護區28個(國家級2個，省級5個，市級7個，縣級14個)；森林公園47個(國家級2個，省級10個，市級25個，縣級10個)；濕地公園9個(國家級1個，市級4個，縣級4個)[3]。

自然保護區總面積184495.87hm2，占比72.18%；森林公園面積45048.84hm2，占比17.64%；濕地公園面積2348.07hm2，占比0.92%；風景名勝區面積23522.7hm2，占比9.21%。

2 存在主要問題和沖突現狀

根據國家整合優化政策，通過調查摸底、實地調查、走訪居民、調閱資料、座談交流等方式提煉得出存在問題及沖突現狀。

2.1 交叉重疊情況

惠州市自然保護地存在不同類型交叉重疊情況共27處，涉及交叉重疊情況共45個自然保護地，其中自然保護區18個，自然公園27個，均為兩兩重疊。交叉重疊面積20034.65hm2，占全市自然保護地總面積7.8%。

2.2 城鎮建成區

惠州市86個自然保護地中，共有28個自然保護地區域內涉及城鎮開發邊界，涉及總面積約為253.30hm2。其中,重疊區域城鎮開發邊界面積20.74hm2，扣除重疊后面積232.56hm2，占保護地總面積0.09%。

2.3 永久基本農田

目前，在惠州市86處自然保護地中，共有45處自然保護地區域內涉及永久基本農田，涉及總面積約為2065.31hm2。其中,交叉重疊區域內涉及永久基本農田290.94hm2，扣除重疊后面積1774.37hm2，占保護地總面積0.69%[4]。

2.4 成片集體人工商品林

目前，在惠州市86處自然保護地中，共有77處自然保護地區域內涉及集體人工商品林，涉及總面積約為19180.89hm2。其中，交叉重疊區域內涉及集體人工商品林985.19hm2，扣除重疊后面積18195.70hm2，占保護地總面積7.10%。

2.5 礦業權

目前，在惠州市86處自然保護地中，共有14處自然保護地區域內涉及礦業用地，涉及總面積約為4570.08hm2，其中涉及采礦權面積377.04hm2，涉及探礦權面積4193.04hm2。

2.6 開發區

惠州大亞灣(國家級)經濟技術開發區于1993年5月經國務院批準成立(國函﹝1993﹞65號)，批復面積9.98km2。2006年，規劃面積擴大至13.62km2(商資函﹝2006﹞20號)。

2.7 村莊和人口

目前，在惠州市現存86處自然保護地中，共有73處自然保護地區域內涉及村莊用地，涉及總面積約為967.35hm2。其中,交叉重疊處涉及村莊用地面積100.20hm2，扣除重疊后面積867.15hm2，占保護地總面積0.34%。

2.8 設施建筑

目前，在惠州市現存86處自然保護地中，共有39處自然保護地區域內涉及水域及水利設施用地，涉及總面積約為165.91hm2。其中，交叉重疊區域內涉及水域及水利設施1.21hm2，扣除重疊后面積164.70hm2，占保護地總面積0.06%。

3 保護空缺情況分析

為確保市域范圍內重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，以補齊整合優化差值和保護空缺為基本目標，充分結合惠州市森林二調數據、生態紅線以及高清衛星影像，依據自然屬性、土地權屬及生態公益林分布等進行綜合評估，對全市范圍內具有典型性和代表性的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀以及生物多樣性進行保護空缺分析，進一步與生態紅線比較分析，最終篩選出“應保未保”區域。

3.1 重要自然生態系統分布

惠州市背山面海，城中兩河流域跨境而過，自然生態要素豐富多樣，形成了山、江、湖、海、島為主體的自然生態格局，自然保護地保護對象以森林生態系統、濕地生態系統和海洋生態系統為主。目前,惠州市重要自然生態系統分布面積約116萬hm2，其中，陸域分布的森林生態系統、濕地生態系統面積約70.8萬hm2；海域分布的海洋生態系統面積約45.2萬hm2。

3.1.1 森林生態系統

惠州市森林面積約70萬hm2，森林覆蓋率約為61.71%，地帶性植被主要為亞熱帶常綠闊葉林，主要分布在北部九連山脈、中部羅浮山脈和東南部的蓮花山脈。目前，3大主要山脈上已建立南昆山、羅浮山、象頭山、白盆珠蓮花山、古田等省級或以上的森林生態系統類型自然保護區。因多年的綠化造林行動，惠州市現存的天然林占比低，必須通過較高等級的保護強度，對現存的天然林進行保護，同時對占比較高的人工林加強封育養護，使其逐漸形成近自然林，提高森林資源保護價值。

3.1.2 濕地生態系統

惠州市主要濕地生態系統為河流、庫塘、湖泊濕地以及近海和海岸濕地，總面積約7.7萬hm2，主要分布在東江流域、西枝江流域上游、龍口河流域上游和惠東考洲洋近海岸濕地等區域。目前，濕地區域建立潼湖國家濕地公園、東江濕地公園、西湖濕地公園、白盆珠蓮花山自然保護區和惠東紅樹林自然保護區等濕地生態系統和森林濕地生態系統類型保護地。

3.1.3 海洋生態系統

惠州市海域面積約45.2萬hm2，包括大亞灣、平海灣和紅海灣，海洋生物多樣性豐富、海洋生態系統完整，主要以珊瑚、魚類、珍稀瀕危水生生物為保護對象。目前，在大亞灣、平海灣區域已建立大亞灣水產資源省級自然保護區和惠東海龜國家級自然保護區。

3.2 珍稀瀕危物種分布

惠州市現記錄有野生維管植物242科1150屬2997種，野生脊椎動物55目238科987種(含魚類23目107科424種)，生物多樣性極為豐富。其中，蓮花山脈分布有保護價值極高的中華穿山甲(Manis pentadactyla)、藏酋猴(Macacathibetana)、中華秋沙鴨(Mergussquamatus)；大亞灣分布有珍稀瀕危動物中華白海豚(Sousa chinensis)、多種海龜等。特有珍稀瀕危生物資源是惠州市的生態名片，更是惠州市生態保護的重點。

通過對惠州市生態系統和典型生物資源分布、自然保護地現狀分布進行梳理和評估，建議將目前森林生態系統和濕地生態系統的保護空缺處如蓮花山脈烏禽嶂地區森林(中華穿山甲分布)、九連山脈梅州水庫森林濕地(物種多樣性豐富)等區域納入自然保護地，加強保護。

3.3 重要景觀資源分布

惠州自然景觀資源齊全，地文、水文、生物、天象、人文5大類均有覆蓋。全市重要自然景觀分布區域主要包括羅浮山花崗巖地貌、南昆山花崗巖地貌和南昆山溫泉地貌等地文景觀；東江、西枝江、增江、淡水河、沙河、白盆珠水庫、顯崗水庫等江河湖泊水文景觀和大亞灣、紅海灣等近海岸海域景觀；侯鳥遷飛、南昆山“蜻蜓王國”以及海龜產卵繁殖的天然場所等動植物資源形成的豐富多樣的生物景觀；大亞灣海上日出日落、南昆山和羅浮山的云海奇觀等天象景觀；羅浮山道教南宗發祥地、惠州西湖泗洲塔等人文景觀。目前大部分區域已納入自然保護地或其它城市公園、旅游景區進行保護及利用。

4 可持續發展建議淺析

4.1 整合優化預案落地是一個長期過程

自然保護地的整合優化有其必要性和科學性，但是自然保護地中又包含了自然保護區、風景名勝區和自然公園等不同級別、不同類型的自然保護區域，各種自然保護地的保護等級、適用法規也各有不同。自然保護地整合優化預案編制將有利于自然保護地管理機構對轄區內自然保護地的管理和保護工作，也將促進自然保護地未來的整體規劃和發展，但可能對旅游、人文等領域的發展造成一定的負面影響。國家對整合優化預案落地必定是慎之又慎，《預案》落地最終時限是2025年，期間國家會對已上報預案“回頭看”，不斷查缺補漏。目前，“國土三調”數據已公布，自然保護地數據要與其融合，國家基本農田劃定正在試點，生態保護紅線報批已明確延后，另風景名勝區調整未納入此次整合優化。因此，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，是一項長期、復雜的系統工程。

4.2 正確處理預案和自然保護地新建調整的關系

自然保護地整合優化預案成果將銜接到生態保護紅線中，劃入生態保護紅線。但是，預案目前還不具備法律效力，不能簡單地認為自然保護地范圍和功能分區已進行調整。自然保護地建設管理活動仍然按照原有的范圍和功能分區實施。在正式批準自然保護地調整前，原批準的范圍及功能分區仍然有效，自然保護地總體規劃、項目審批、分區管控都要按照原有的范圍和功能分區實施，保護和監督管理工作不能有絲毫的放松。

4.3 查漏補缺完善自然保護地劃建設

對于自然生態重要區域加快新建一批自然保護地，將應該保護的地方都保護起來。同時，部分自然保護地特別是縣級自然保護地長期處于無邊界范圍、無機構人員、無實際管護的“三無狀態”，管理缺位問題嚴重。要結合這次自然保護地整合優化的工作基礎，盡快推進這類自然保護地規劃落地，加強管理。

4.4 依法開展自然保護地調整晉升

在自然保護地整合優化期間，部分地方因國家重大工程項目、民生項目建設等原因不可避免要調整范圍和功能分區，各地可依據審批事權依法開展一些必要的調整。但是，自然保護地整合優化預案不能作為調整的依據，仍要按照原來的調整程序和要求，經過科學考察和論證后開展審批活動。自然保護區晉升和調整仍要按照現有的核心區、緩沖區和實驗區進行，目前還沒有法律依據批準設立核心保護區和一般控制區。

4.5 堅決落實對違法違規問題的督察和整改

各地對中央生態環保督察、自然保護地“綠盾行動”、違建別墅清理等行動中發現和列入整改清單的問題，要堅決落實整改任務，不能搞“以調代改”、“一調了之”，更不能以觀望態度放松整改，從嚴從實抓好自然保護地存在問題的整改。特別要汲取河北大海陀保護區未批先建的教訓，絕不能在還未履行手續時就開工建設。