整體性視域下我國國家公園公眾參與研究

李紅松， 張 杰

(中共貴州省委黨校 發展研究院，貴州 貴陽 550028)

經過多年的探索，目前我國已設立了三江源、普達措等10個國家公園試點。黨的十九屆五中全會再次強調，要“建設長城、大運河、長征、黃河等國家文化公園”。公眾參與既是維護利益相關者合法權益的要求和體現，也是推進國家公園建設的必要條件。本文主要以全國最大的國家公園即三江源國家公園和全國最早探索國家公園建設的普達措國家公園為例，立足國家公園體制建設的整體視域，考察我國國家公園公眾參與狀況，并在合理借鑒西方發達國家國家公園公眾參與經驗的基礎上，提出進一步拓展我國國家公園公眾參與的對策。

一、我國國家公園公眾參與狀況

1.三江源國家公園公眾參與狀況

2016年3月5日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《三江源國家公園體制試點方案》，2017年8月1日，《三江源國家公園條例(試行)》正式施行，三江源國家公園成為我國首個真正意義上的國家公園，為全國范圍內國家公園和生態文明建設探索經驗。三江源國家公園總面積12.31萬平方公里，由黃河源園區、長江源園區、瀾滄江源園區組成，國家公園試點涉及4個縣，共計12個鄉鎮、53個行政村、6.4萬人。三江源國家公園試點建設幾年來，在政府和國家公園試點區推動下，在公眾參與方面進行了卓有成效的探索。

青海省每年舉辦中國(青海)三江源國際攝影節等活動，宣傳、展示、推廣青海獨特的自然文化資源；近幾年又連續舉辦“三江源國家公園全國媒體行”活動，推動社會各界對三江源國家公園建設的了解及參與；培育踐行生態環保意識，加快環境教育進課堂，環保達人故事等進中小學生頭腦；推動牧民參與環保體驗和教育服務，倡導生態生活方式。為直接推動生態管護，青海省組建了鄉鎮管護站、村級管護隊，對山水林草湖實行統一組織化管護、網格化巡查，推動形成遠距離“點成線、網成面”的管護體系。[1]

社區是國家公園建設的最直接的利益相關者，國家公園建設一定會關涉到園區內甚至園區周邊社區群眾的利益。這就必然要求在國家公園建設中注重加強社區參與，從而不僅有利于維護社區利益，而且有利于調動廣大社區群眾的積極性，推進國家公園建設。三江源國家公園試點建設中非常重視維護和發展社區利益，促進社區群眾積極參與國家公園建設。試點區協同當地政府大力推進社區共建共享，發展生態畜牧業合作社，并探索將草場承包經營逐步轉向特許經營，促進社區群眾增收。社會資本也被吸到國家公園建設中。“誕生在三江源—國家公園創行”項目是三江源國家公園管理局、世界自然基金會(WWF)和廣州汽車集團乘用車有限公司共同推動建設的，旨在對三江源重要生態系統和國際重要濕地共同保護。[2]該項目是國內為數不多的政府主導合作、環保組織貢獻國際經驗與技術、企業以資金投入共同建設我國國家公園的典型案例。

2.普達措國家公園公眾參與狀況

普達措國家公園地處“三江并流”世界自然遺產地紅山片區，國家公園總面積為601.1平方公里，保護區面積占總面積的99.81%。公園的規劃集保護、科研、生態旅游及可持續發展為一體，旨在使其自然環境、生物資源、歷史遺跡和獨特的民族文化得到永續保護和利用。園區周邊涉及到兩個鄉(鎮)，43個自然村，社區人口近7000人，絕大多數為彝族和藏族。洛茸自然村是唯一處于公園核心區內的社區，離碧塔海景區最近。社區共有33戶，近200人，均為藏族。居民主要以種養殖業為生，比如種植青稞、挖草藥、賣野生菌、養殖黃牛等，生活非常貧困。文化程度較低，多數人不能熟練使用漢語交流。

為保障社區參與，國家公園局和洛茸社區協商成立了社區共管協會。社區對國家公園的規劃、開發、管理和保護享有知情權，能夠對涉及社區利益和國家公園建設的問題發表意見和提出建議。提高社區參與國家公園保護的積極性的最有效措施是讓社區群眾從國家公園開發、管理和保護中受益。社區群眾十幾年前從騎馬接待散客中受益，之后又成立了馬隊接待游客，為保證安全和提高效率，國家公園管理局解散了馬隊。馬隊解散后，國家公園局給予馬隊三年的補助，并組建了往返縣城接待游客的車隊，社區居民可以從游客車費中獲取收益，同時，在國家公園管理局和共管協會同意后，社區居民也可以在游客門票中獲得報酬。[3]為促進社區群眾增收，社區共管協會還組織相關專家和旅游從業人員等開發旅游產品，比如青稞產品、奶制品、松茸、傳統民間工藝品等，村民可以銷售自己生產的貼有普達措國家公園標簽的上述產品。洛茸村擁有豐富的自然生態資源和傳統建筑、服飾、飲食、習俗、宗教等人文景觀，游牧體驗是游客深刻了解藏族生產生活方式及文化傳統的最直接和最有效的途徑。社區共管協會通過鼓勵群眾開展體驗游牧的生產生活方式，在展示和傳播藏族傳統文化的同時，使社區群眾獲得了更高物質利益。社區居民參與公園的開發、管理和保護，必須具備一定的參與能力。為促進社區居民更廣泛和更有效的參與，國家公園局和社區共管協會從增進農村實用技術、語言技能、導游技能、營銷技術、家庭旅游接待等各個方面對社區居民進行培訓。通過這些培訓，社區居民的參與能力獲得了大幅提升，從而不僅提高了他們的收入，而且促進了國家公園的管理和保護。比如，就導游需求而言，國家公園不是從外地招募導游，而是培養村民導游。從村民中挑選出有一定漢語基礎、文化素質較高的人進行導游知識培訓，這既發揮了他們了解當地情況的優勢，又體現了他們對國家公園的深度參與，在獲得收益的同時，也增強了自身參與公園保護的行動自覺。[4]除了注重社區參與外，普達措國家公園還非常重視環保組織的參與。比如，20世紀末大自然保護協會(The Nature Conservancy，TNC)就在云南推動參與國家公園建設及研究相關工作。1998年，TNC中國項目就曾提出，云南省非常適合通過建立國家公園來保護生物多樣性和人文景觀。2004年云南省林業廳聯合TNC等社會力量，開始探索國家公園建設；2007年普達措國家公園正式掛牌；2008年云南成為國家公園試點省；2015年國家公園體制試點方案出臺，云南被列入全國9個試點省份之一。在云南國家公園規劃和建設歷程中，TNC在國家公園組織機構建設、資源調查、信息管理、社區參與以及國家公園地方立法和技術標準制定等多方面給予了相關咨詢和技術支持，這些咨詢和支持對于推進全國范圍內國家公園建設也發揮了一定作用。[5]

總之，在我國國家公園(包括三江源國家公園和普達措國家公園)的開發、管理和保護中公眾參與越來越廣泛，并在推動國家公園建設方面發揮了積極作用。但與此同時，也仍存在一些亟待解決的問題。比如，國家公園與地方政府關系問題，地方國有旅游公司壟斷經營問題，國家公園的主要資金來源問題，國家公園內集體土地使用權如何轉化的問題，公園核心區生態移民后移民的文化融入和生計問題，公園規劃、開發、管理和保護中的信息公開問題，社會組織和科研院所參與不充分的問題，等等。這些問題的存在表明，仍需進一步深化和拓展國家公園的公眾參與，這就要求必須在整體性視域下推進我國國家公園的公眾參與。整體性視域下國家公園的公眾參與，一方面意味著公眾參與的多元性和充分性，國家公園建設不僅要讓各利益相關方都能參與進來，同時還要保證這種參與是有效的；另一方面則意味著推進國家公園整體建設是拓展國家公園公眾參與的基礎和條件，也就是說，拓展國家公園公眾參與必須放在推進國家公園整體建設的框架下予以把握。只有加快健全國家公園體制機制，不斷完善國家公園建設的相關法律法規體系，拓展國家公園有效公眾參與才能獲得更為充分的保障。

二、國外國家公園公眾參與經驗借鑒

1.多元參與是國外國家公園體制的典型特征

多元參與是美國國家公園體制的典型特征，盡管美國國家公園體制是集權型體制，但是社區、企業、科研機構、社會組織、公民個人等社會主體在國家公園的建立、管理和運營中都得到了較大程度的重視，并且往往能夠參與其中。美國國家公園在建立之初侵犯了印第安人的土地，印第安人當時的絕對弱勢地位使其很難有能力維護自身的利益尤其是土地利益。但是，隨著人民的抗爭和法律的日漸完善，當國家公園再擴大邊界時就沒有以前剛建立時那么容易了。美國大提頓國家公園多次提議擴大邊界，卻總被議會否決，最終環保人士小約翰·戴維森·洛克菲勒購買了141.6平方公里的土地產權捐獻給國家公園管理局，公園邊界才得以擴大。而在國家公園的日常管理、運營和項目開發中，由于強制移民、被迫放棄傳統生產生活方式、難以就業、無法分享公園發展帶來的利益以及游客增多帶來的噪雜喧囂等，社區利益也很容易受損，進而導致社區整體排斥和抵制。比如錫安國家公園所在地猶他州史普林戴爾小鎮就曾出現鄰避癥候群，否定和抵制公園的一切開發行為。[6]正是基于這種經驗和考量，美國較早地認識到了社區參與之于國家公園發展的重要性，把社區參與作為公園建設和管理的必備要件，國家公園管理局還專門建立了具體詳實的參與機制，從而保證了社區參與的可操作性和有效性。[7]同時，國家公園管理局每年還對國家公園給周邊社區帶來的工作崗位和經濟效益進行測算和統計[8]，再加上信息公開透明，公園管理局和社區便能夠通過業已建立的參與機制，更好溝通協調，建立信任關系，進而走向合作，有效彌合國家利益與社區利益的緊張和沖突。

企業、公民個人、社會組織、科研院所也是重要參與主體。私營企業的目的是追求利潤，這與國家公園建立的初衷很大程度上是背離的，但是由于經濟危機的影響，政府為縮減開支，便允許私營企業、公民個人通過特許經營等方式參與到諸如住宿、餐飲、交通、購物和廣告宣傳等“必要且適當”的經營項目中來，國家公園管理部門主要負責公園的規劃建設、保護、管理和提供公共服務。通過私營企業、公民個人的這種參與，企業、公民個人獲得了利潤，政府減輕了資金負擔，國家公園得到了特許經營費，游客享受到了更優質的服務。從2012到2016年，美國國家公園特許經營收入在公園總收入中占比由10.34%逐年上升到14.27%。[9]除了交納特許經營費外，私營企業、公民個人還通過各種途徑以捐贈方式為國家公園發展提供資金支持，同時，公民個人還可以通過各種方式申請成為志愿者，為國家公園發展提供所需服務。社會組織雖然也可以通過特許經營參與國家公園經營項目，但大多數社會組織不是以盈利為目的，而是要喚醒人們的環保意識，向社會各界呼吁關注和促進國家公園建設發展，同時通過自身優勢為國家公園提供人才、法律、技術、資金、決策等方面的支持。美國社會組織眾多，僅環境保護基金協會、黃石基金會等大大小小的環保類社會組織就有近六十萬個，這些社會組織已成為國家公園發展不可或缺的力量。此外，科研院所也在美國國家公園發展中的扮演著重要角色，從國家公園的規劃建立到日常管理，在生態恢復、生物多樣性保護、病蟲害防治、外來物種管理等各個方面，都不時閃現著科研工作者的身影。比如大沼澤國家公園在對外來植物的監測和控制中，佛羅里達州立大學的科研人員就付出了長期艱辛的勞動，起到了關鍵作用。[10]1992年美國國家科學院研究和評估了國家公園的管理狀況，得出結論“國家公園局的研究項目存在嚴重問題”，應該“進行根本性的改變”，從而催生了《國家公園綜合管理法》。[11]

英國的國家公園與美國有很大不同，由于公園內的土地很多是私人或慈善機構所有，國家公園管理局的權限受到了很大的制約。比如，New Forest國家公園管理局為了促進公園的生態保護，在公園新一輪的規劃中曾提出擴大公園核心區范圍(這與美國想擴大國家公園整體邊界是不同的)，卻因社區強烈反對，最終未能實現，不僅如此，即便通過增加公園內的停車費來鼓勵公共交通出行這樣的措施也難以實行，原因皆在于土地是私有的，國家很難直接有效干預。[12]可見，英國國家公園的土地私有性與國家公園本身的公共性存在著較為嚴重的矛盾，因此，促進公眾廣泛參與就成了克服這種矛盾的主要方式和途徑。在這方面公園管理局擔任了協調利益相關者的角色，聯合地方政府、環保機構、旅游管理部門、非政府組織和社區等，促進這些主體積極參與，進行協同管理。日本國家公園的公眾參與程度也提升較快，非營利組織可以成為公園管理機構，私人企業可以經營園區內的運輸、住宿、餐飲業及其他服務業，社區居民也可以在劃定范圍內比如普通區和三類保護區從事經營活動。各利益相關者都有權通過參加聽證會和向中央環境審議會提出問詢等方式就國家公園的開發和管理問題提出意見建議，公眾的意見和建議也能夠得到及時回應。為促進公眾參與，日本還開展了諸如“國家公園向導”“公園副管理員”“國家公園志愿者”“綠色工程項目”等項目，激發公眾參與國家公園管理積極性。

2.公眾參與的保障因素

第一，日漸成熟的國家公園管理體制是公眾廣泛參與的基礎。就國家公園體制來講，由于文化、傳統、政治體制等方面的差異，不同的國家也形成了不同的國家公園管理體制。美國的國家公園管理體制是典型的中央集權型體制。1916年美國成立了國家公園管理局，國家公園局在由國會制訂的法律框架下從事國家公園管理工作，它由聯邦政府直接管轄，隸屬于內政部，具有高度自主性，不受地方政府掣肘。國家公園管理局下設7個地方辦公室，這7個地方辦公室分別負責管理國家首都區、中部地區、中西部地區、太平洋及西部地區、東北地區、東南地區、阿拉斯加地區等7個地區的公園，實質上相當于7個地區管理局，同時，每個國家公園內部都設有園區局，從而形成了“國家公園局-地區管理局-園區局”這樣一種由聯邦政府統轄的自上而下的垂直管理體制，中央高度集權，地方政府難以介入進行不當干預。地方政府難以介入的另一個重要原因是，美國國家公園的資金主要是依靠國家財政撥款，而不像德國國家公園那樣主要靠地方財政資金運行。相關研究發現，盡管國會在過去十幾年中削減了15%的財政撥款，2018年美國內政部更是進一步縮減國家公園管理局預算高達10.4%，但國家財政撥款仍是國家公園管理運營的最重要資金來源。[9]全部人員經費和大部分管理經費由國會劃撥，有力保證了國家公園垂直管理效能，國家公園局可以放開手腳履行其自身職能，不僅有效避免了管理碎片化，而且更有利于吸納各方力量共同開發、管理和保護好國家公園。

英國的國家公園體制建立則比較晚，1951年英國產生了第一批國家公園。目前共有15個國家公園。與美國國家公園的荒野狀態不同，英國的國家公園大多是半鄉村性的，國家公園內聚居了大量居民，因此，與美國不同，英國的國家公園既強調要以生態位中心，又強調要促進地方社會經濟的發展。1977年，英國成立國家公園委員會，負責所有國家公園的保護和管理。委員會成員主要是各地政府，基本上是地方政府的衍生物；1995年，英國成立國家公園管理局。在聯合王國層面，國家環境、食品和鄉村事務部總體負責所有國家公園；在成員國層面，分別由英格蘭自然署、威爾士鄉村委員會和蘇格蘭自然遺產部負責其國土范圍的國家公園劃定和監管。[13]在國家公園層面，每個國家公園均設立公園管理局，具體負責公園管理事務，制定地方層次的公園管理規劃，協調各利益相關者。國家公園的主要資金來源為中央政府資助。總體來看，英國的國家公園體制是“一種自上而下與地方自治相結合的管理體制”[14]，這種管理模式既使廣泛的公眾參與成為必要，同時又為公眾參與提供了更為便捷的體制基礎和前提。

日本國家公園管理體制雖然最初是仿效美國，但發展至今，卻逐步形成了“一種調控制和分區制體制”[15]。國家公園雖由環境省管理，但公園用地也并非都是國有土地，這一點與英國比較相似。但與英國不同的是，只要國家認為某地風景或生態需要保護，相關土地就可由中央政府劃為公園用地進行開發和管理；同時，居民仍可繼續在公園內生活，并從事社會經濟活動。除了這種有效調控之外，日本環境省還根據每個國家公園的實際情況，依據資源價值等級、生態系統完整性、游客可利用程度等指標，確定了公園不同區域的不同保護程度，把公園分為特別保護區、一類特別保護區、二類特別保護區、三類特別保護區和普通區。特別保護區內禁止任何開發活動，普通區作為緩沖區，允許從事經濟活動。日本的這種國家公園管理體制雖然中央政府有一定的調控權，但由于其土地私有性質且人口密集，它和英國相似，總體來講也必須采取分權式的管理模式，從而在客觀上也迫切需要廣泛的公眾參與。

第二，完備的法律體系是公眾參與的保障。為促進國家公園建設和發展以及充分的公眾參與，發達國家都非常注重國家公園法規體系建設。美國國家公園法律體系非常完備，美國政府、內政部、國家公園局涉及國家公園的幾乎所有決策，大到國家公園管理機構的責任義務、公園的規劃建設，小到公園內日常經營行為，都能做到有法可依。美國國家公園的立法進程大致可以分為三個階段，即初始起步階段、豐富成長階段、日臻完備階段。第一階段是1930年代前，屬于起步階段，這一階段主要是出現了針對單個公園的立法，成立了全國統一的國家公園管理局，并對其權利義務進行了規范，初步形成了美國國家公園法律體系雛形，代表性立法是《黃石國家公園法》和《國家公園局組織法》。第二階段是從1930年到1970年，屬于豐富成長階段，這一階段隨著公園管理運營實踐的日漸拓展和深入，相關法律不斷細化，特別是在六十年代各種法律密集出臺，制定和實施的法律主要有《歷史遺跡保護法》《戶外娛樂法》《荒野法》《特許經營政策法》《國家游徑系統法》和《公園志愿者法》。第三階段是從1970年至今，屬于日臻完備階段，這一階段隨著西方各國國家公園建設進程的展開，在與其他國家相互借鑒的基礎上，不斷健全國家公園法律體系，同時立法更為細致嚴密，針對性也更強。[16]代表性立法主要有《綜合授權法》《國家公園及娛樂法》《國家公園綜合管理法》，從而使國家公園管理運營有了更為堅實的法律保障。總體來講，美國國家公園立法層次明顯，《國家公園局組織法》僅次于憲法，具有統攝意味，其他各項立法根據國家公園建設管理各方面的實踐需要被制定出來，雖涉及內容多樣，但并不顯得散亂且較好地避免了重疊交叉。如此層層推進、細致完備的法律規定，保證了國家公園在特許經營中能夠做到處處有法可依，也為各類監督提供了依據，促使國家公園做到有法必依。

英國的國家公園法律法規體系也比較健全，除了最主要的《國家公園與鄉村進入法》外，相關法律法規還包括《環境保護法》《自然環境和鄉村社區法案》《鄉村和路權法案》《野生動物和鄉村法案》《水資源法》《水環境條例》等。日本至今也形成了包括《自然公園法》《自然公園法施行規則》《自然公園法施行令》《文化財產保護法》《國立公園規劃制訂要領》《國立公園及國定公園調查要領》《國立公園及國定公園候選地確定方法》《自然環境保全法》《自然環境保全基本方針》《自然再生推進法》《環境影響評價法》《物種保護法》等在內的較為完整的法律體系。日漸完備的法律法規體系同樣從宏觀上為英國和日本的國家公園管理及公眾參與提供了有效保障。

三、拓展我國國家公園公眾參與的對策

1.做好體制機制保障

第一，建立自上而下的垂直管理體系。無論是哪個國家的國家公園，都具有一定的公共性和公益性，從而能夠一定程度上化解人類社會與自然的緊張狀態，并保證多數人包括子孫后代在內的各種合法權益。僅從管理的角度而言，國外國家公園建設和管理中的理念，比如追求公共性、特許經營中的“必要且適當”原則等，是值得我們借鑒的。當然，我國是社會主義國家，我們所建立的國家公園具有能夠更為有效地保證絕大多數人及未來人享有游憩、科研等權利的天然制度優勢，這是西方制度所無法比擬的。但是在實踐層面，我國的自然保護地及國家公園試點建設中卻暴露出來了前述不少問題，產生這些問題的原因，除了地方政府在理念上的偏差外，主要癥結則在于管理體制不完善。我國自然資源產權名義上屬全民所有，但卻由地方政府和各級行業管理部門代為行使，這不僅造成了所有權實質上的缺位和虛化，而且導致了管理上的分散和混亂，條塊分割、職責同構，矛盾和問題層出不窮，這從宏觀上嚴重影響到了公眾參與的擴展。為此，學者們呼吁要加快完善自然保護地、國家公園管理體制，并提出了“全國統一遺產管理機構論”[17]“上統下放論”[18]“三級然保護理事會及其法人治理模式”[19]等多種治理模式。其中，多數論者較為贊同借鑒美國的管理體制，也有論者提出要借鑒英國的管理體制，原因在于公園內所有資產不都是國家所有的。鑒于國家公園建立管理中存在的上述問題，基于疆域遼闊、文化傳統等因素的考慮，筆者還是更為認同要合理借鑒美國經驗，建立“國家公園管理局——國家公園管理分局——公園局”三級垂直管理體系：管理理念上一定要堅持公共性和公益性，堅持主要由中央財政撥款建設公園；整合生態文明部和自然資源部相關職能，設立國家公園管理局；在有國家公園的省域設立省級層面的國家公園管理分局，在國家公園內設公園局；跨省區的國家公園內設協調辦公室，由公園局局長兼任，協調辦公室直接對國家公園局負責；明晰國家公園自然資源產權權屬，凡屬全民所有資產，皆由公園局管理和特許經營；生態環境保護和自然資源管理的事權全部劃入公園局；公園內任何人不能做出不利于公園建立理念和宗旨的經營。至于國家公園內所涉及的集體土地所有權的處理問題，可以“通過地役權實現國有土地占主體地位”[20]，這樣做不僅規避了征用、租賃、贖買、置換方式所致的弊端，而且還能夠更好讓社區民眾參與到國家公園的管理和保護當中，并維護和發展好社區利益。由于理好各種關系，這種垂直管理體系的建立并不會妨礙公眾參與，相反，還為更深更廣程度的公眾參與提供了體制保障。這也正如美國、英國、日本等西方國家一樣，雖然這些國家國家公園體制不同，但并不影響其各自的公眾參與效果。

第二，健全相關法律法規體系。為更好促進公眾參與，還必須建立健全相關法律法規體系，涉及范圍不應只是關于公眾參與的法律法規，而是應包括關于國家公園開發、管理和保護等各個方面在內的法律體系，只有這樣才能更好地從宏觀上保障公眾參與。目前，我國還沒有專門的自然保護地法和國家公園法，除了《環境保護法》之外，多是行政法規以及國家相關部門或者地方立法機關制定的法律文件，比如《自然保護區條例》《風景名勝區條例》《國家級森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《水利風景區管理辦法》《文物保護法》等，而《環境保護法》與國家公園建設僅僅具有弱相關性，其中所涉及的保障公眾參與的規定更是難以滿足國家公園的現實需要。這些法律文件層次和效力比較低，分散性、區域性明顯，造成了自然保護地、國家公園管理上的交叉混亂，難以起到協調與統合作用。同時，某些法律文件的立法理念也有偏差，比如《自然保護區條例》規定，設立自然保護地目的就是為了“保護自然環境和自然資源”，這與國際上國家公園的貫常理念即“既保護又為人民利益和愉悅”是不相符合的，而在實踐中也是行不通的，占國土面積近13%的自然保護地都禁止開發是不切實際的，既不利于經濟發展，也不利于生態保護。比如，針對三江源地區實施生態移民整體搬遷使核心地帶成為無人區這種狀況，有學者經過實地調研指出，這既不利于生態恢復，又不利于維護社區利益，應該保留部分牧民邊游牧邊維護草場，核心區鼠害嚴重，滅鼠、防火、草場巡邏等都需要有人來做。[21]

健全我國國家公園的法律法規體系，首先必須明確立法理念和目的，國家公園的立法目的應該是既要保證能夠很好地保護國家公園、自然環境以及子孫后代享受良好自然環境的權利，又能夠在此前提下滿足人們的游憩、科研、教育等方面的需要和利益。其次，應著力提升立法層級和統一性，不僅要改變國家公園無法律、位階低的狀況，還要增強統一性，為此，必須加快制定《國家公園法》，并對公眾參與作出更為合理更為詳細的規定。無論是德國日本等大陸法系國家，還是像美國這樣的英美法系國家，無論這些國家的立法模式有何不同，但在國家層面制定國家公園的基礎性法律是普遍做法，只有從整體上制定《國家公園法》，才能有效克服現有多種法律文件之間的矛盾以及部門利益的沖突，更好在全國范圍內統一規范國家公園的建設管理，并更好擴展公眾參與。最后，要增強立法系統性，使每個國家公園的各方面的建設管理都有章可循、有法可依。美日等國國家公園立法也經歷了初始起步、豐富成長、日臻完備幾個階段，美國先是僅僅有《黃石公園法》《國家公園局組織法》，日本先是有《國家公園法》，然后逐步拓展并形成了完備的法律體系。美國更是制定了《特許經營政策法》《公園志愿者法》《綜合授權法》《國家公園綜合管理法》等更多涉及公眾參與問題的法律。我國各個地方的國家公園應根據自身需要(比如各自在擴展公眾參與方面的需要)，在實踐基礎上先行探索，及時總結提煉經驗，比如，《三江源國家公園條例(試點)》就可以在實踐的基礎上，進一步細化關于促進公眾參與的細則，待各地逐步探索成熟后，再從國家層面制定相關法律。

2.進一步拓展公眾參與

英國和日本國家公園非集權型體制，公眾參與是比較充分的，而美國的國家公園管理雖在集權型體制下，非常重視社區、企業、科研機構、社會組織、公民個人的多元參與，這一點對于我國的國家公園建設管理同樣是有一定借鑒意義的。在我國自然保護地和國家公園試點(包括三江源國家公園和普達措國家公園)內部或周邊的社區利益受損現象并不罕見，由此而引起的社區利益和國家公園利益沖突時有發生；特許經營制度不完善，特許經營中的壟斷經營及園區管理者既當裁判員又當運動員的狀況并未發生根本轉變；科研院所雖然在自然保護地、國家公園規劃建設以及生物多樣性保護、外來動物管理等方面積極地參與，但參與仍不充分；社會組織包括環保類社會組織仍比較弱小，合法有序的參與渠道也有待拓展；公民個人雖然有了更多利益訴求表達方式，但其參與意識和參與能力仍有待提升。這種狀況決定了促進公眾參與對于國家公園建設管理而言，不僅是必要的，而且是迫切的。

維護國家公園周邊和公園內社區居民的利益是把國家公園開發、管理和保護好的重要保證。我國不少自然保護地、國家公園周邊和內部有大量社區及居民，過去有些自然保護地在建設管理中所采取的簡單的“排除式”是不可取的，公園局要充分考慮到公園周邊特別是公園內部社區居民的利益，建立一定的機制讓他們有效參與進來，與之構建一種積極的合作伙伴關系。要充分保障這些社區居民的知情權和監督權，并積極為其提供不違背公園宗旨的就業和創業機會，比如關于資源調查、環境保護宣傳工作以及符合公園要求的特許經營都可以吸納社區居民參與進來，同時也應允許社區居民合理適度發展生態畜牧業、民族文化產業及手工業。要積極培養社區居民的參與意識，提升其參與能力，并使其就業創業與公園建設管理協調起來，這不但是減少沖突、緩解沖突、解決沖突的辦法，而且是促進公園和社會居民共同發展的可靠路徑。促進企業參與的關鍵是做好特許經營，實現管理權與經營權的徹底分離，要改變過去那種隸屬于地方政府的國有企業壟斷經營的狀況，切實按照特許經營的規范和要求，把適合的項目授權給適合企業運營。我們的社會主義主義制度決定了我們必須注重克服資本的消極影響，但現在的生產力狀況和社會發展階段同樣決定了我們不可能完全消除資本，而是應該合理利用和超越資本，鼓勵私營企業參與園區項目建設經營。除此之外，公園局還應采取措施大力促進科研院所、社會組織和公民個人參與到公園建設管理中來，通過常態化機制與科研院所進行合作，建立暢通的社會組織和公民個人表達利益訴求、提供意見建議的渠道，通過網站等方式加強與社會公眾互動，招募公園建設管理志愿者隊伍，等等，建立多主體廣泛參與的協同管理機制，[22]才能最終形成國家公園建設管理合力。

最后需要特別強調的是，美國等西方國家的國家公園建立的根本動力在于生產力的大發展及其所促動的資本運動，而直接的動力在于人民的抗爭，并不是“美國荒野觀念發生巨大歷史轉變的結果”[23]。雖然國家公園具有國家性和公民性，確實能夠在某種程度上提升國家形象和民族自豪感，但其國家公園也絕非景觀民主和景觀平等的樣板，這是我們在借鑒西方國家公園建設發展的先進經驗時必須要予以區分和把握的。無論是在國家公園建設過程中，還是在國家公園運營發展中，原住民的利益都受到了較為嚴重的侵害。土地利益受到侵害，就業無法得到很好保障，而這些原住民多是社會的下層勞動人民。此外，即便國家公園是開放的，宣稱是為了人民的利益和愉悅的，但游客來源大多是白人和富人，卻是不爭的事實。“2016年，美國國家公園的訪問量達到了創紀錄的3.3億，但大多數訪客都是白人。”西班牙裔美國人占9%，非洲裔美國人占7%，亞裔美國人占3%，總體來講，少數民族訪客占比約20%，盡管他們占美國人口的近40%。就連時任美國總統的奧巴馬在優勝美地慶祝國家公園成立時也承認，“有些孩子住在這附近，卻從來沒有來過這里。”盡管他也強調“要改變這種狀況”，但奧馬巴還是不經意間暴露了美國民主的實質。[24]