湖南省城投企業的發展現狀及其商業銀行授信策略

袁岳駟 顏曉暉

湖南省城投企業的發展現狀及其商業銀行授信策略

袁岳駟1顏曉暉2

（1.湖南科技學院 經濟與管理學院，湖南 永州 425199；2.中國建設銀行 湖南省分行，湖南 長沙 410000）

城投公司因為有政府信用背書，所以一直是銀行重要的資產客戶之一。隨著地方政府債務管理體系的日趨完善，城投公司第二財政職能逐漸弱化，債務負擔持續加重，償債能力區域分化較為明顯。文章在分析了湖南省內城投企業發展現狀及趨勢基礎上，從客戶、項目、產品等多維度提出了商業銀行對城投企業進行差別化授信的策略。

城投企業；政府債務；商業銀行；授信策略

一 湖南省城投企業的發展現狀及趨勢

（一）城投企業發展現狀

1.城投企業數量眾多，企業主體評級相對較低。截止到2020年末，湖南省有城投企業143家，城投企業數量較多。從地市分布看，湖南省城投企業主要分布在長沙，其次是郴州、株洲、湘潭、岳陽及常德，永州、張家界和湘西自治州城投企業數量相對較少；從行政等級來看，園區城投企業32家、縣本級城投企業40家、市轄區城投企業18家、市本級城投企業46家、省本級城投企業7家；從企業外部主體評級來看，湖南省城投企業外部評級主要集中在AA檔，占比為65.03%，湖南省城投企業整體信用資質下沉明顯。

2.城投企業債務壓力較大，整體對外擔保比率一般，風險可控。湖南省城投企業資產負債率約51%，處于較高水平，省本級、岳陽、株洲部分平臺債務負擔較重；全省城投企業現金類資產/短期債務為0.67倍，低于行業平均水平，其中湘潭、張家界、懷化城投企業整體保障程度僅為0.28倍、0.45倍和0.50倍，湘潭、株洲部分城投企業甚至不足0.1倍，關注債務周轉壓力。除了湖南省本級、益陽、長沙、常德以及湘潭部分平臺對外擔保比率相對較高外，湖南省城投企業整體對外擔保率一般，風險可控。

3.湖南省城投企業整體非標融資占比較高，發生非標逾期事件。湖南省城投企業整體非標融資占比較高，尤其是婁底、常德、湘潭、懷化的部分平臺企業非標融資占比超過40%，企業融資結構較為脆弱。區域內曾發生非標逾期事件，已對融資環境造成負面影響，要重點關注湘潭、懷化部分區縣平臺企業的非標融資情況。

（二）城投企業的發展趨勢

1.市場化轉型速度不斷加快。堅持市場化道路是城投企業可持續發展的必然選擇。一是促進城投企業融資平臺功能的剝離，向一般經營性公司進行轉變；二是通過PPP、政府購買服務、政府采購等模式承接政府委托實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設。

2.融資模式趨于規范化。隨著各項法規政策的頒布，城投企業以政府信用為擔保的融資行為已受到限制，融資行為逐步規范化。隨著對政府的注資、違規變相舉債、違規擔保等行為加強監督，城投企業的融資行為將更加規范化。

3.整合重組，多元發展。財政部最近出臺相關政策要求平臺企業積極轉型，一是要按照法定程序予以撤銷只承擔公益性項目融資任務的“空殼類”融資平臺企業；二是對兼有政府融資和運營職能的“實體類”融資平臺企業，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業、土地開發等公益性項目建設，構建多元化業務發展格局，增強自身造血機能。

二 商業銀行對城投企業授信面臨的問題

（一）地方政府債務增加，區域風險加大

湖南省債務率遠高于全國平均水平，整體債務風險偏大。截止到2020年末，湖南省地方政府債務余額10174.5億元，債務規模排全國第6位，債務率為104.5%，超過財政部100%安全警戒線，遠高于全國82.9%的平均水平，整體債務風險偏高。隨著地方政府投融資體制及財稅體制改革的深化，加上地方政府土地財政難以為繼，湖南省域內城投企業面臨的償債環境進一步惡化，區域信用風險加大。

（二）融資渠道受限，融資環境趨緊

目前銀行同業對城投企業授信普遍持審慎態度，銀行融資難度增加。監管部門多次發文重申地方政府不得借融資平臺承擔政府債務，大大提高了城投企業發債的難度。資管新政的出臺，大力整治金融亂象，協同規范非標融資，資管業務大幅萎縮，將對城投企業后續融資產生重要影響。由于正規融資渠道遇阻，城投企業或轉向其他方式融資，由于融資成本高企，加劇了城投企業的運營風險，隨時有可能發生“黑天鵝”事件。

（三）盈利能力不足，治理結構不完善

城投企業本身盈利能力不足，盈利穩定性差，主要依靠財政補貼、政府代建收入及土地整理返還收入，經營前景不佳。部分城投企業治理結構不完善，高管由政府官員擔任，缺乏必要的企業經營管理經驗和風險防范意識，不同的城投企業之間相互擔保，形成連帶風險。企業資產主要表現為土地等存貨，資產固化嚴重，銀行授信的風險緩釋措施較弱。

三 商業銀行對湖南省城投企業的授信策略

（一）區域差別化策略

城投企業的經營區域相對有限，區域性及地方性特點較為明顯，其經營狀況與經營區域內的經濟發展情況、政府財力及負債率水平等因素息息相關，應根據其所處區域采取差別化的授信策略。

1.優先支持長沙、株洲、常德、郴州、岳陽。長沙、株洲、常德可以選擇市級項目或經濟實力和財政實力較好的區縣，積極介入，在符合信貸政策以及監管部門合規性要求的前提下可以新增授信，但要控制全市授信總量。風險緩釋措施策略可以采取應收賬款質押。郴州、岳陽要選擇市級項目或經濟實力和財政實力最強的區縣，并對區縣級項目實行名單制管理，控制全市總量。風險緩釋措施可以采取應收賬款質押，并追加股東連帶責任保證。

2.適度支持湘潭、益陽、永州、湘西自治州。要選擇市本級項目或轄內經濟發展最好、財政實力最強的區縣，適度介入，對縣級項目實行名單制管理，控制總量。風險緩釋措施應采取應收賬款質押，追加股東連帶責任保證或不動產抵押。

3.審慎支持婁底、張家界、懷化、邵陽、衡陽。婁底、張家界要選擇市本級項目，擇優介入，逐步壓縮還款來源及擔保措施存在不確定性的存量貸款。對項目進行名單制管理，直接分配額度至項目。風險緩釋措施應采取應收賬款質押，追加股東連帶責任保證或不動產抵押。對于懷化、邵陽、衡陽區域，除獲得專項資金（市級及以上政府為項目明確的配套資金）支持的項目外，要審慎介入政府類貸款項目。已經給予授信的，需要審慎評估其風險狀況，擇機逐步退出。

（二）客戶差別化策略

除區域因素外，城投企業的資產規模、負債水平、經營模式、盈利能力、自身現金流、所屬財政層級等關鍵因素也能夠清晰、直觀地反映其經營情況及發展趨勢，應根據這些因素對客戶采取差別化授信策略。

原則上不滿足以下標準的客戶建議不新增授信（PPP、政府購買服務類、政府采購工程類項目可不受此限制）：1.成立時間在3年以上；2.所屬財政層級為地級市、市轄區、百強縣及以上；3.公司治理規范，無違規在建項目；4.客戶評級為10級（含）以上或外部評級在AA（不含）以下；5.資產規模在30億元以上，資產負債率在60%以下；6.利息保障倍數高于2；7.無不良信用記錄。

（三）項目差別化策略

1.PPP類項目。應重點支持污水處理、城市供水、園林綠化、垃圾處理、城市軌道交通等民生領域，并重點關注本省乃至全國的PPP示范項目。重點支持回報機制為純使用者付費、可行性缺口補助的項目，對于回報機制為純政府付費的應審慎控制。要高度關注“財政承受能力評價”和“物有所值評價”是否合理合規；關注所屬層級政府每一年度全部PPP項目預算支出占一般公共預算支出比例應不超過10%。對于本身沒現金流的公益性項目，不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的純商業化項目，以及PPP流程手續不規范、績效評價機制不完善、違反風險共擔原則，以及未來可能會被清退出PPP項目庫的，不應予以支持。

2.政府購買服務類項目。重點是三年期內既有預算安排下的基本公共服務項目，涉及長期未來財政收入的建設項目僅適用于棚戶區改造和易地扶貧搬遷建設。項目所在市縣政府年度一般債務付息支出應不超過當年一般公共預算支出的10%，專項債務付息支出應不超過當年政府性基金預算支出的10%。

3.政府采購工程類項目。在依法合規的前提下，可對政府采購工程模式下供應商經營周轉類融資，重點支持區域內具有豐富施工承包經驗、資金實力雄厚、信用良好、處于領先地位的優質工程承包商承建，由中央專項轉移支付資金全額支付或納入省級政府財政預算的項目。

4.對各類城投企業項目，應重點加強還款能力和資本金審查。從還款能力上看，優先支持自身運營能夠產生充裕現金流用于還款的項目。對于市政設施、道路、環保、水利設施等純公益項目，應主要分析項目所能夠獲得的政府補貼等其它現金流來源的穩定性和持續性（對于政府付費資金來源于上級政府轉移支付的，應關注轉移支付是否真實、足額、無拖欠）。同時還應重點關注現金流與項目負債之間的關系，適當支持現金流與負債規模相匹配的項目，對于項目負債規模超出其現金流承受范圍的項目應審慎介入。另外，對于項目還款與政府付費、購買服務計劃存在嚴重期限錯配情況的項目不應介入。

（四）產品差別化策略

1.信貸類產品。（1）固定資產貸款。城投企業主要從事固定資產項目的投資、建設和運營，公司經營業績與固定資產項目密切相關，配置的產品應以固貸類產品（含固貸性質的理財產品）為主。還款安排應與客戶/項目現金流相匹配，防止債務集中到期的流動性風險。還款來源或抵質押擔保應特定化，確保產生的回款優先用于償還銀行融資。（2）經營周轉類貸款。生產性經營并非城投企業的主營業務，對于實質性用途為項目投資建設的融資業務，不適合配置經營周轉性質的產品（含經營周轉性質的理財產品），防止資金短借長用的期限錯配風險。對于經營范圍確包含生產性經營、經營現金流較充足的城投企業，可酌情配置部分經營周轉類產品，但應嚴格審查資金真實需求，嚴控資金用途，防范信貸資金挪用。

2.債券業務。城投債隱含政府信用，曾經受到投資者追捧。目前，根據國家相關政策，城投債已與政府信用脫鉤，債券償付完全依靠企業自身現金流。投資該類債券需打破政府兜底的幻想，認真審查城投企業自身的經營情況，準確評價其償債能力。商業銀行投資的城投債應以自身承銷債券為主，投資份額原則上不超過承銷份額的50%，債券外部評級原則上不低于AA+級（含）。

3.資產管理產品。近年來，監管機構密集發文對資管業務進行規范，政策導向十分清晰，商業銀行應予以高度重視，嚴格落實監管要求，確保業務合規。對于多層嵌套產品，應還原其業務本貌，穿透審查至最底層資產；對于交易結構或法律關系較復雜的產品，除關注客戶自身信用風險外，還應特別注意產品交易結構蘊含的操作風險、法律風險以及衍生的信用風險。（1）資產收益權類產品。標的資產需合法合規，不附著任何權利限制，確保客戶對標的資產擁有完整的所有權和支配權；標的資產應具體化、特定化，價值能夠全額覆蓋理財產品本息。（2）股權類產品。股權或股權收益權類產品投資標的審查要求同上述資產收益權類產品。此外，應充分關注項目總投資中客戶以自有資金出資的比例，對于自有資金不足、嚴重依賴外部融資的項目不得予以支持；產品期限不宜超過項目建設期。（3）基金業務?；饦I務的交易結構復雜，涉及多個相關方，業務流程繁瑣，存在較高的操作風險。銀行辦理基金業務應確保對基金運營的實際控制，不得以滿足企業會計核算為理由，讓渡銀行對基金運作、清算和退出的主導權。投資退出方式原則上應落實基金層面的保障機制。（4）永續類工具。原則上，銀行理財資金不主動配置永續債。如為維護客戶合作關系，確有必要投資的，應按照“好中選優，適度配置”的原則執行：一是僅限認購銀行自身承銷的永續債，認購金額原則上不超過其承銷份額的50%；二是債券的期限與募集資金用途的經營周期匹配。對于資金用于經營周轉的，原則上首個票面利率重置日距起息日不超過3年；對于資金用于項目建設的，優先選擇首個票面利率重置日距起息日不超過5年的債券。三是設置定期累進利率調升機制，不得為永續固定利差，最大程度防范利率風險。

4.同業投資產品。根據監管相關政策，同業投資應回歸流動性管理本源，資金投向以同業間短期運用和高流動性資產為主。城投債流動性較差，且不是市場廣泛接受的質押品，再融資難度高，不適宜同業資金大量配置。非標業務期限較長，期限錯配嚴重，應審慎控制同業投資非標業務，防范流動性風險和價格倒掛風險。

（五）授信總量的確定

國家目前的政策導向是嚴控地方政府債務規模，銀行應嚴控城投企業的整體債務規模。對于確有必要新增支持的城投企業，應始終堅持客戶信用水平與風險狀況、實際需求相結合的原則，合理確定授信總量。單個客戶的信用額度原則上不應超出其風險限額，并應力爭采取組建外部銀團等方式減少其在單一銀行的授信總量。對于與多家金融機構均有合作的城投企業，尤其是合作機構主要為城市商業銀行、農村商業銀行等中小銀行，或信托公司、證券公司、租賃公司等非銀行類金融機構的城投企業，銀行對其授信更應持審慎態度。

[1]財政部.關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知[R].財金[2018]23號.

[2]財政部等部門關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知[R].財預[2017]50號.

[3]關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知[R].財金[2018]23號.

[4]賀宏.如何破解城投公司發展中的資金瓶頸難題[J].財會學習,2018(30):200-201.

[5]蔣利紅.分析城投公司債務風險現狀、機理及應對措施[J].經貿實踐,2018(3):92-93.

[6]周沅帆.我國地方政府投融資平臺資金來源及償債能力研究[J].金融監管研究,2019(5):26-40.

F832

A

1673-2219（2021）02-0083-03

2020－12－22

湖南省教育廳科學研究創新平臺開放基金項目“鄉村振興戰略下的產業轉移承接機制研究”（項目編號20K058）；2020年度湖南省大學生創新創業訓練計劃項目“鄉村振興背景下產業轉移對農村居民福祉的影響及長效機制研究”（項目編號3628）。

袁岳駟（1974－），男，湖南婁底人，湖南科技學院經濟與管理學院副教授，博士，研究方向為城鄉經濟問題。顏曉暉（1973－）男，湖南婁底人，中國建設銀行湖南省分行經濟師，博士，研究方向為金融投資、綠色金融、銀行授信。

（責任編校：周欣）