征管體制改革背景下完善市級稅務稽查工作機制的路徑

趙文華 張振東 伍 敏

征管體制改革背景下完善市級稅務稽查工作機制的路徑

趙文華 張振東 伍 敏

（國家稅務總局 永州市稅務局 稽查局，湖南 永州 425000）

隨著稅收征管改革的進一步深入，稅務稽查迎來前所未有的機遇和挑戰，特別是承擔著大部分具體檢查職能的市級稅務稽查機構。文章分析當前市級稅務稽查工作中存在的問題，從黨組織建設、素質建設、機制建設、制度建設等方面提出完善稽查工作機制的路徑。

稅務稽查；稽查黨委；協調機制

2018年7月，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國稅地稅征管體制改革方案》，省級和省級以下國稅地稅機構進行合并。2018年9月，按照國家稅務總局國稅地稅征管體制改革的總體部署及相關文件精神，各級市州稅務局取消原縣級稽查局，建立了由市稅務局直接領導的跨行政區域稽查局，即市稅務局稽查局和跨區域稽查局。2021年3月，中辦、國辦印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，對深化稅收征管改革作出全面部署。各地新稽查機構成立以來，緊緊圍繞中心任務，穩步開展各項工作，取得了階段性的成績。隨著征管體制改革的進一步深入，在新形勢下如何進一步完善稅務稽查工作機制，對于推動稽查現代化建設有著非常重要的意義。

一 稅務稽查工作機制的現狀

2018年征管體制改革以來，各地成立了跨行政區域稅務稽查機構，基本配齊了領導班子和稽查干部。各級稽查局根據工作職責和管轄范圍以及本地工作實際，內設了相應的組織機構，較好地實現了稅務稽查機構的正常運轉。各稽查機構成立后，初步建立了市局稽查局與市局風險管理部門以及縣級稅務局之間的銜接機制，各種關系初步理順。建立了與公安、海關、銀行四部門聯合機制，有效地打擊了虛開騙稅等各類涉稅犯罪。總的來說，目前市一級的稅務稽查機構基本實現了平穩運轉，但仍然存在著以下四個方面的突出問題。

（一）機構運行需要進一步理順

從整個稽查系統來看，機構設置重疊，配置不優。市局稽查局和跨區域稽查局機構設置大致相同，各稽查局之間機構設置職能交叉，造成資源損耗。從人員結構來看，行政部門人員相對較多，業務部門人員相對較少，不利于充分發揮稽查的打擊稅收違法的職能作用。在具體案件的查辦上，市稽查局與跨區域稽查局存在管理重疊現象容易引發工作中的矛盾和問題。雖然總局和省局對于各稽查局的管理范圍和工作職責提出了一些指導性的意見，但在實際操作過程中，沒有明確的參考標準，因此產生了管理職責上的爭議。

（二）隊伍力量需要進一步增強

稽查人員沒有按照規定的比例要求配置到位，很多稽查局都沒有配齊配足編制要求的人員數量。市州的區域范圍都比較大，因取消了原縣區稽查局，出于工作需要往往每個市州稅務局都將一個跨區稽查局辦公地點設置在較遠的縣局，負責臨近幾個縣的稅務檢查工作。由于有些跨區稽查局辦公點設置在遠離市區的縣稅務局，很少有干部愿意主動要求去工作，導致人員遲遲不能配備到位，影響了正常工作開展。機構合并后，稽查業務范圍隨之擴大，原國稅的對原地稅的業務不熟，原地稅對原國稅的業務不熟，并且稽查系統的人員普遍年齡老化，高學歷、高素質的人才不多，造成稽查局干部整體水平與新的稽查工作不相匹配。

（三）業務機制需要進一步優化

一是市局稽查局與跨區域稽查局信息傳遞、報送不暢。由于市稽查局與跨區稽查局平級分設，市局稽查局對跨區域稽查局的業務管理地位略顯尷尬，約束力并不強。二是與縣區局的銜接機制乏力。改革后，每一個跨區稽查局都要負責幾個縣的檢查工作，在組織稅收收入入庫上，很難按照某一個縣區稅務局的進度來開展稽查工作。因此縣區稅務局對跨區稽查局的稽查工作配合得不是很默契。三是與政府部門的業務機制有待進一步加強。稅務稽查部門既要參與地方政府統一部署的聯合抽查，又要向地方相關部門說明稅務“雙隨機”工作的特殊性，爭取理解和支持。另外，稅務稽查部門與法院、公安在案件移交上也還存在一定的認識上的分歧。

（四）權力保障需要進一步提升

一是稽查執法權限需要進一步健全。目前還有很多稅種還沒有立法，稅收法律階位較低，尤其是一些費用的征收管理逐步移交到稅務局后，這些費用的征收依據層級相對較低，稽查人員在實際工作中的法律權限支持有限。另外，《全國稅務稽查規范（1.1版）》法律層級還有待進一步提升，還需要進一步增強稽查執法的權威性和確定性。二是稽查裝備明顯落后。我們正處于大數據時代，而與稽查的選案、辦案相關聯的工具、軟件等現代化執法設施水平明顯滯后。雖然在“金三”工程上進行了投入，但還遠遠不夠。尤其在稽查信息化的建設上還遠未達到要求。三是稽查方式信息化應用不多。隨著信息化在企業中的廣泛應用，納稅人經營活動、財務計賬方式信息化程度不斷增加，其隱蔽性和流動性等特征對稅收稽查提出了新的挑戰，傳統的“賬賬核對”和“賬實核對”查證方式，耗費較多的人力和物力，對打擊偷稅逃稅等違法犯罪行為的作用比較有限，已經不能很好地滿足稽查工作的需要。

二 征管體制改革背景下稅務稽查工作機制完善的機遇和挑戰

（一）黨對稅務工作的領導進一步加強

習近平總書記指出:“中央和國家機關必須牢固樹立政治機關的意識，各部門各單位職責分工不同，但都不是單純的業務機關。”[1]國家稅務總局黨委書記、局長王軍也撰文指出：“當前和今后一個時期，要深入學習貫徹習近平總書記關于黨的政治建設的系列重要論述，持續加強稅務機關黨的政治建設，為貫徹黨的十九屆五中全會精神，服務全面建設社會主義現代化國家作出積極貢獻”“加強稅務系統黨的政治建設，首要的是堅持和加強黨對稅收工作的全面領導。”[2]稅務稽查部門是稅收“征管查”分離模式中的重要一環，是維護稅法權威的最后一道“防火墻”，必須堅持和加強黨對稅務稽查工作的全面領導。

（二）征管改革、稅制改革進一步深化

“十四五”規劃明確提出：“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。”習近平指出，要堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。[3]2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，圍繞把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，深入推進精確執法、精細服務、精準監管、精誠共治。隨著稅制改革和依法治國的進一步推進，一些新的稅種將會被推出，各稅種的立法步驟將會加快。隨著稅收征管制度改革的深化，也將對稅務稽查機構帶來一些新的變化和機遇。

（三）治理能力現代化逐步推進

習近平指出，要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化,“治理能力現代化也是一個動態過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸”“要把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務”[4]。稅務稽查是現代稅收征管體系的重要內容，擔負著公平稅負、維護和凈化營商環境的重要任務，這就要求我們認真貫徹落實，把習總書記的講話精神轉化為做好全面依法治稅各項工作的強大動力，不斷開創法治稽查新局面。

（四）對稅務稽查人員素質要求越來越高

稅制改革、征管體制改革和治理能力現代化的逐步推進給我們稅務稽查帶來了新的機遇，同時也對稅務稽查人員提出了更高的要求。新舊稅法的變化需要稅務稽查人員去認真學習、吸收和消化，新業態和新技術的層出不窮，更對稅務稽查人員的知識機構和綜合素質提出了新的挑戰。如房地產業，稽查人員不僅要懂得財務稅收知識，還要懂得建筑成本的核算等專業知識。既要熟練掌握應用EPS等高級財務軼件，又要懂得電子查賬技術和與納稅人的溝通技巧。作為稅務稽查人員，不但要有過硬業務能力和水平，還要提高政治站位。

（五）對規范稅務稽查執法要求越來越高

習近平總書記指出：“要加強對法律實施的監督，深化司法體制綜合配套改革，推進嚴格規范公正執法，努力提升執法司法的質量、效率、公信力。”“各級領導干部必須強化法治意識，帶頭執法守法用法，做制度執行的表率。”[5]隨著依法治國和行政執法“三項”制度全面推行，對稅務稽查人員執法方式有了更高、更明確的要求。為落實建設服務型政府要求，總局不僅專門對大力推行優質高效智能稅費服務作出部署，而且強調寓執法、監管于服務之中，把服務理念有機融入稅收征管各個環節。稅務稽查“必須在大局中作好定位，在創新中作為，在執法中服務，擔當起新時代賦予稅務稽查的新使命”[6]。

（六）對稅務稽查信息化的要求越來越高

從打虛打騙情況來看，目前部分行業和領域虛開騙稅案件仍高發、多發，團伙化、專業化特征比較突出，高智商、高科技違法犯罪趨勢明顯，整體形勢依然嚴峻。從“雙隨機一公開”選案情況來看，“經濟較發達的地方企業電算化核算普及率高，進入稅務稽查選案視野的企業超過九成都采用了電算化核算”[6]。總局提出，要以發票電子化改革為突破口、以稅收大數據為驅動力，建成具有高集成功能、高安全性能、高應用效能的智慧稅務，全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造，實現稅收治理數字化、智能化、智慧化的突破。這些現實情況，給稅務稽查部門提出了新的、更高的挑戰，對稅務稽查信息化建設提出了迫切要求，需要稅務稽查加快信息化硬件和軟件建設以及信息化人才的培養。

三 征管體制改革背景下稅務稽查工作機制完善的路徑

黨的建設是我們的工作保障，政治建設是我們的根本任務。稅務總局黨委以實施國稅地稅征管體制改革為契機，進一步完善對稅收工作的領導體系，為切實加強稅務系統黨的政治建設提供了有力保障。[2]

（一）加強黨組織建設，進一步健全組織體系

1.改變現有行政層級關系。提高市稅務稽查局行政級別，為副處級單位，跨區域稅務稽查局行政級別不變，為正科級單位。跨區域稅務稽查局隸屬于市稅務稽查局管理，突出市稅務稽查局管理職能。

2.成立稅務稽查工作領導小組和稽查黨委。成立由市稅務局黨委委員、分管稽查工作的局領導任組長，各稽查局和市稅務局相關職能部門主要負責人為小組成員的稅務稽查工作領導小組。成立市稅務稽查局黨委，設書記1名，由市稅務局黨委委員、分管稽查工作的局領導兼任；設副書記1名，由市稅務局稽查局局長擔任；跨區域稽查局局長任黨委委員，稽查黨委具有完全人權和財權。充分發揮稽查黨委對稽查工作的全面引領作用和稅務稽查工作領導小組的統籌協調作用。

（二）加強素質建設，進一步鞏固稽查隊伍體系

習近平總書記指出，“建設一支高素質干部隊伍是時代的呼喚，也是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位必然要求”[7]。

1.優化機構設置，合理分配稽查人員。市稅務局稽查局主要承擔對內業務管理職能，控制好市稅務稽查局總人數，把主要的業務骨干和檢查力量配置到跨區稽查局。跨區域稽查局實行專業化建設，人員結構要傾向于檢查人員和審理人員，確保集中力量查處稅收違法案件。

2.加強學習培訓，大力提升稽查隊伍素質。建立健全培養機制、考核機制和獎勵機制等一套行之有效的激勵機制，全方位激發稽查干部的學習潛力和熱情，嚴把稅務稽查人員“進口”關，凡是要進入稅務稽查部門的人員必須進行嚴格選拔考試，同時對優秀的年輕稽查干部可以推薦到稅務局其他部門任職交流，盤活稅務稽查人才資源，切實提升稽查干部整體素質。

3.健全監督機制，強化紀律作風建設。將作風建設與組織建設、監督責任連同起來，用專職的稅務稽查局紀律檢查組來加強，把內部控制、執法監督、廉政走訪、執法回訪等工作全部由稅務稽查局紀律檢查組來抓，強化稽查執法全過程的監督和管控，全面落實行政執法“三項制度”要求，防止“人情案”“關系案”和“利益案”，打造稽查鐵軍。

4.以活動為載體，不斷推進稅務稽查文化建設。堅持黨建引領，促進黨務與業務的互融互促，積極開展形式多樣、生動活潑的文化活動，激發稽查干部履職擔當、共克時艱的動力，增強干部職工的工作向心力和職業歸屬感。大力培養、宣傳先進典型，傳播稅務稽查正能量，樹立稅務稽查良好形象。

（三）加強機制建設，進一步完善稽查業務體系。

1.建立稽查建議等系列工作機制，進一步理順縱橫關系。建立常態化稽查建議和稅收違法走勢分析制度，非系列案件實行一案一建議、一案一分析。每半年向稽查工作領導小組匯報一次工作情況，形成以查促改、以查促管工作機制。稽查部門對于普遍性、傾向性及苗頭性的政策或征管問題，向同級稅（費）種管理、征管部門或者納稅人主管稅務機關發送《稽查建議書》，相關單位及時將有關建議的采納或落實情況反饋給稽查部門，形成良性循環。建立一體化監督體系，加強對稽查工作的監督檢查。下級監督，縣區局紀檢組和紀律檢查委員會負責；平級監督，稽查局紀檢組和紀律檢查委員會負責；上級監督，省、市局紀檢組和紀律檢查委員會負責。落實稅收執法責任制，不定期開展案件復查工作，不斷提升稽查案件的查辦質量。

2.建立查管評互動等工作機制，進一步規范執法流程。建立和完善稽查部門與風險管理部門、征管部門的查管互動機制，構建征管部門借助聯絡通道、風險部門發現的高風險案源移交稽查部門查處的良性互動、閉環管理格局。完善發票協查工作機制。進一步加強征管部門和稽查部門的工作銜接，明確了各自職責。大力推進“雙隨機、一公開”監管。完善稽查對象名錄庫和執法人員名錄庫的“雙庫”建設，進一步規范公開的內容、方法、時間和途徑，及時公開隨機抽查事項清單和查處結果。建立跨區域稽查局、稅務局稽查局、三級審理機制。即跨區域稽查局負責“小審”、稅務局稽查局負責“中審”、市稅務局負責“大審”，各負其責。加大“黑名單”公布和聯合懲戒工作力度。進一步完善落實稅收違法“黑名單”制度，并實施動態管理，鼓勵信用修復。

3.建立運行協調機制，有效形成合力。建立聯席會議制度，會議成員由稽查局及跨區域稽查局、風險管理局、征管科、法制科等部門組成，每個季度召開1次聯席會，并根據工作實際情況進行協調選案等工作。稅務稽查局主動加強征管、風控等部門聯絡，組織全市稅務系統的協查培訓，將稽查案件協查融入稅收征管大局體系，促進稽查系統和風控系統協查工作融合對接，服務全市組織稅收工作大局。每月開展1次協查案例講評，以法治思維提升案件協查工作效能。堅持開放共治的稅費治理方式，融入國家治理體系，主動作為，內外聯動，推動稅務部門與其他部門信息共享、管理共促、服務共融，實現稅收共治。[8]

（四）加強制度建設，進一步提升稽查權力保障體系

1.進一步優化完善稽查相關制度體系。建立和完善查管互動、案例分析、舉報管理等制度，進一步健全稽查業務制度體系。落實虛開騙稅行政定性標準和相應調查取證程序，解決了相關案件處理難題。加強對偷逃騙稅和虛開發票等涉稅違法犯罪行為的典型案件收集、分類、整理，開展優秀稽查案例等評比活動，逐步形成門類齊全的稽查案例庫。拓寬了第三方數據信息來源渠道，推動建立與公安、人民銀行、外匯管理、金融監管、電信、第三方支付機構等常態化數據查詢和共享長效機制。

2.進一步提升裝備信息化。按照總局、省局統一部署，建設適應工作需要的指揮會商室、查賬室、詢問室和檢舉接待室，提升稽查裝備水平，推廣使用移動辦案、調查取證、執法記錄、案卷管理、電子查賬等辦案專用軟硬件裝備。逐步推廣紙質案卷與電子案卷相結合的稽查案卷歸檔方式,推進“智慧稽查”建設。

[1]習近平在中央和國家機關黨的建設工作會議上的講話[EB/OL].http://www.cac.gov.cn,2020-07-09.

[2]王軍.堅持系統觀念健全“六個體系”切實加強稅務機關黨的政治建設[N].中國稅務報,2020-11-25.

[3]習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話[EB/OL].新華網,2020-11-16.

[4]國務院新聞辦公室會同中央文獻研究室.習近平談治國理政:第三卷[M].北京:中國外文局,2021:127-129.

[5]習近平.推進全面依法治國,發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用[J].求是,2020(11).

[6]伍冬鳳.新體制下稅務稽查的問題與對策[J].湖南稅務高等專科學校學報,2020(5).

[7]十九屆中央政治局第十次集體學習.努力造就一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍[EB/OL].新華網,2018-11-26.

[8]國家稅務總局關于印發.全國稅務系統進一步優化稅收營商環境行動方案（2018年－2022年）的通知[R].稅總發〔2018〕145號.

F812

A

1673-2219（2021）02-0075-04

2021－03－10

趙文華（1968－），男，湖南邵東人，國家稅務總局永州市稅務局稽查局局長，MPA碩士，研究方向為稅務稽查管理。張振東（1979－），男，湖南雙牌人，國家稅務總局永州市稅務局稽查局干事，MPACC碩士，研究方向為財務會計理論及應用。伍敏（1989－），女，湖南祁陽人，國家稅務總局永州市稅務局稽查局干事，碩士，研究方向為農村發展。

（責任編校：張京華）