民國時期國家監察院與中國傳統監察制度的比較研究

謝文樂

民國時期國家監察院與中國傳統監察制度的比較研究

謝文樂

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

孫中山認為，中國自古以來便有脫離君權而獨立的彈劾權，“是很好的監察制度”，所以，他們要延續繼承中國傳統監察制度的好傳統，設立獨立的行政監察院。既然監察院是承襲了中國古代監察制度的合理成分而建立的，那么，我們不妨通過對二者的組織機構、監察對象、監察職權及行使方式、監察機關管理制度等方面進行比較研究，了解其中的相似和相異之處，從而更好地把握當下監察制度的改革方向。

中國古代；傳統監察制度；監察院；比較研究

一 監察機構

（一）古代監察機構

我國古代社會的監察制度初創于秦漢。秦朝在中央設立最高職官三公，分別為御史大夫、太尉和丞相。其中中央最高監察大權由御史大夫掌握；在地方各郡設監御史，負責監督地方官吏，但監御史不隸屬于地方，而是直接由中央垂直領導。漢代在此基礎上又有了較大的發展。在中央主要有三個系統：一是丞相司直，由丞相直接率領，輔佐丞相糾舉不法官員。二是司隸校尉，是負責監督京師和京城周邊地方的特設監察官。三是御史臺，由御史中丞擔任御史臺行政長官,在殿中負責察舉非法。在地方，漢武帝劃全國為十三部州，每部各設刺史一人，直屬御史中丞，代表皇帝監察統治地方。[1]

魏晉南北朝時期，御史臺從少府中分裂出來，成為獨立的中央監察機關，與行政、軍事、司法等機構并行，成為皇帝直接領導的國家專門監察機關。尚書左丞替代丞相司直行使行政監察職能，司隸校尉被撤。中央監察機構初步統一。

隋唐宋元時期，監察體系進一步改善。隋文帝重新建立御史大夫制度，恢復當地巡察制度。唐代中央監察機構分為諫官和御史臺兩部分。諫官負責規勸皇帝；御史臺負責監督百官。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度，每道設“巡察使”監察地方官員。宋代中央實行臺諫合一制度，使得諫官和御史共同監督包括宰相在內的百官。在地方實行“通判”監察制度，由皇帝派遣專員監察地方官吏。元代則制定了首部比較完善的中央監察法規《憲臺格例》，實現監察制度法律化。

明清時期，監察體系達到巔峰。明代中央監察機構主要分為兩大類。一類是在唐宋御史臺基礎上改進的都察院，負責察糾京城內外百官。另一類是六科給事中，專司六部官員的監察。明代在地方則設省級提刑按察使司，負責監察官吏和獄訟。清沿明制，在中央，最高監察機關為都察院。在地方，各省提刑按察司和各道監察御史負責監察地方官吏。并且清代編撰了中國古代最完備的行政權力監督法典《欽定臺規》。

（二）監察院的組織機構

監察院的組織機構大體分軍政時期、訓政時期和“憲政”時期。監察院實際運行主要在訓政時期和“憲政”時期。訓政時期，監察院組織機構可分為監察院院部機關、監察院所轄各監察使署、審計部。監察院院部機關有院長、副院長、監察委員、監察院會議、秘書處、參事處。院長綜理全院行政事務；監察院會議議決關于該院提出法律及修改法律事項、院長交議事項及其它事項。抗戰時期，監察院內部組織縮小并有所調整。曾先后設置過兩個戰區巡察團，分別巡察長江以南、以北地區。抗戰勝利后，改為第一第二巡察團，分別出巡各收復地區。監察使署是監察院的下轄機構，監察使承監察院之命綜理事務。審計部隸屬監察院。經國民政府核準，由審計部設審計辦事處，直屬于審計部。[2]

“憲政”時期，監察院的機構有了較大變化。首先，按行政院及其各部會之工作設立了內政、外交、國防、財政、經濟、教育、交通、司法、邊政、僑政委員會，加強監督，以便行使其糾舉與彈劾權。各委員會各置主任秘書、專門委員、秘書、科員等人員。其次，設立了各區監察委員行署。分全國為16個監察區，后又增設蒙古一區，共為17個監察區。分別設置監察委員行署。組織亦較前監察使署略大。另外，審計部機構及派出機構也有調整。[3]

總的來說，監察院在組織機構上承繼了我國古代監察制度的一些傳統：第一，建立了獨立并針對其它行政系統的監察組織體系。在中央，監察機構與行政、司法和軍事機構并行；在地方，監察機構獨立于地方政府，隸屬于中央或上一級監察機關，代表中央對地方實行垂直監督。第二，在中央設立統一的監察機關，在地方建立直屬于中央的監察機構，在全國劃分不同區域，實行分區監察。第三，實行審計和監察合一的監察組織制度，審計機構歸屬于監察機關領導。但區別與傳統監察制度，監察院是政府最高的也是唯一的監察機關；監察院兼具民意機關的性質，內部組織類似西方議會，體現民主精神，如監察院會議等。

二 監察對象及內容

中國傳統監察機關的監察對象十分廣泛，并隨著封建專制制度的發展而不斷拓展。從歷代監察機關所監察的部門或對象看，大體上所有國家機關都在監察范圍之內，監察機關本身也互相監督。從中央百司到地方各級機關，從三公九卿到百僚，從行政到軍隊，可以無所不監，無所不察。監察的內容具體涉及司法、財政、績效、軍事、教育及官吏的個人品行等方方面面。

監察院的監察對象也是十分廣泛，包括上至國民政府主席，下至地方官吏，從中央到地方的文官、武官、公有營業機關人員、事業機關人員；政府所屬全國各機關都是監察對象。從監察內容上說，一切公務人員的違法、失職行為均在彈劾、糾舉范圍之內；一切行政機關的不當行政措施均在糾正范圍之內。具體來說，包括政務監督、法紀監督、財政監督，涉及行政、軍政、財政、經濟、教育、交通、外交、民政、建設、司法、兵役等社會各領域。

從監察對象和監察內容看，傳統監察的范圍更寬泛些，不僅在國家公共事務領域，還涉及官員甚至平民的私人生活領域，體現出政治對社會生活各領域的介入和控制，也反映了傳統政治的特點。相比而言，監察院的監察對象和監察內容主要集中在國家公共領域，更多反映現代監察權的要求。

三 監察職權

中國古代的監察官主要有下列一些權力：（1）彈劾權。在中國古代，彈劾實際上是一種起訴權，是御史向君主舉劾某一官吏違法失職行為，是監察活動的主要形式，既是一種職權又是一種監察手段。彈劾后的裁決由皇帝決定。（2）諫諍權、封駁權。諫諍本是對君主過失的直言規勸，是古代諫官的主要職權。諫諍有廷爭和上封兩種形式，廷爭是當面向皇帝提出，上封是用書面奏章陳述。諫諍的對象是君主，主要是對事，沒有強制性的約束力，只是一種建議或勸告，聽與不聽全在君主。明清時期，隨著君主專制的加強，諫諍對君主的約束力更是微乎其微，只是對朝廷政事或官員的某些建議和看法而已。封駁，即封還皇帝失當的昭命，駁正臣下有違誤的奏章。封駁權在唐代達到了極點，成為監察政策失誤的重要監察方式和手段。到了清代，隨著皇權的不斷強化，封駁權被廢棄。（3）審計權。審計，是監察機關對會計人員的賬目按會計程序復核一遍，查核賬目是否真實和準確，從而檢查財政上不法或不忠于職守的行為。魏晉宋元間，御史掌稽察，戶部掌審核。到明清時，戶部行使內部審計，都察院總領外部審計。此外，監察官還有司法權或部分審判權、調查權、監試權、糾舉權、監軍權等。

監察院的職權主要有：（1）同意權。監察院效仿美國設立同意權。依據憲法規定，司法院長、副院長大法官，考試院長、副院長和考試委員的任免必須經過出席監察院會議的監察委員過半數同意，并采用無記名投票的形式。（2）彈劾權。根據憲法規定，監察院有權依法彈劾包括總統、副總統在內的中央和地方政府的公務人員。彈劾權獨立行使，不受包括監察院長在內的其它人員干涉，對總統、副總統的彈劾需全體監察委員1/4以上提議，過半數以上審查決議才能通過。（3）糾舉權。監察委員如有理由認為公務人員有違法和失職行為，可以書面糾舉，經3名以上監察委員審查決議后，由監察院送交其主管長官或上級長官。除此之外，監察院還有審計權、調查權、建議權、監試權等。

相比較而言，監察院職權與傳統監察官職權有相似之處：都有彈劾權、建議權（諫諍權）、審計權、調查權、糾舉權、監試權。不同之處在于：監察委員沒有古代監察官的封駁權、司法權、審判權和監軍權，這是因為作為皇帝維護君權抑制臣權的工具，古代監察機關的性質必然是綜合性的，集行政、司法、立法、軍事監督等監察職能于一體的監察機關。而監察院的性質決定它不可能像古代監察機構那樣擁有綜合的權力，它主要適用于行政系統監督，符合現代政治監督權的特征。

四 監察方式

古代監察官主要采用下列監察方式和方法：（1）審核文書。在中國古代，君主或政府的決策是通過一系列文書的起草、頒發、上傳下承來執行的，公文和文書是對各部門政務活動情況的直接反映，因此，對文書的審核是監察官了解政情的重要途徑，并逐步形成了一些具體的制度：其一封駁制度，即各類政策法令、中央各部上奏的文書必須經過監察部門的檢查審議；其二文冊關報備案稽考制度，即涉及人事、經濟、司法等重要文冊、案牘和財經報表須報監察機關備案稽考；其三注銷制度，即各機關處理完事情后，文書送監察機關注銷，以示了結；其四照刷文卷，即在一定期限內對有關機關辦理政務公文情況進行全面檢査清理，以檢驗各機關政績和政務。（2）出使地方巡察監督。中國疆域遼闊，為加強對地方的監督，監察官經常代表朝廷巡察地方政事，分定期和不定期兩種。定期是中央對地方的一種經常性的巡回監察，按規定時間巡察地方，監察地方官吏；不定期巡察，一般皇帝根據形勢需要，親自或派官員巡視地方，時間不固定。（3）參政議政。主要為侍從皇帝、入閣參與朝議、上奏章議政、參與官吏選拔、考核和司法審判等政務活動。

五 監察機關的管理制度

在監察機關的管理上，監察院在很多方面承襲了中國傳統監察制度的做法，但是，也有一些不同之處。

（一）選任制度

由于監察官員作為天子耳目，代表皇帝執法，所以，歷代統治者都十分重視監察官的選任，確立了選任的條件：剛直敢言、公正無私、通體博識等。由于監察官的選任直接決定對監察官的控制，所以歷代皇帝、權臣都要控制薦選權。歷代監察官員的選任方式甚至在一個朝代不同時期，隨著皇權的強弱，其選任方式都各有不同，大體有：皇帝親授、行政長官推薦、吏部考選、臺官自選等。[4]

根據1928年10月的《監察院組織法》規定:監察院設正、副院長各一人，均由國民黨中央執行委員會選任國民政府委員擔任，任期無限制。院長提出監察委員和審計部部次長及各監察區監察使人選，請由國民政府任命，任期無限制。1943年8月的《修正國民政府組織法案》規定：五院院長、副院長由國民政府主席提請國民黨中央執行委員選任，對國民政府主席負責，任期亦無限制。1948年“憲政”后，監察委員改由各省市議會、蒙古與西藏地方議會及華僑團體選舉產生，監察院長、副院長由監察委員互選產生。

從監察官的選任看，因為封建社會的監察官與其他官員一樣同為皇帝下屬的官僚，所以監察官的選任方式與其他官僚一樣，不僅僅是推薦任命，還有考選的方式。而監察院是按照孫中山的五權憲法設立的，行使國會監察權的監察機關，在訓政時期，國民黨為加強對監察權的控制，監察委員既沒有像一般公務員那樣考選，也未實行選舉，而是采取了任命的方式，到“憲政”時期才采取選舉的方式。

（二）責任考核和獎懲制度

中國古代職官考核制度實行定期考察，層層進行，中央設有專門的考核機關會考。御史機關既作為執行機構直接參與考核，起核實和監督的作用，同時作為被考核對象接受中央直接考核。監察官須與其他百官一樣參加國家統一的定期性考核，同時，監察官要參加差遣期滿的考核。一般監察官的平時考核或初考歸中央御史機關長官負責，填寫考語，造冊移送中央考核主司機關會考，然后由皇帝裁定。中央監察機關的長官由皇帝親自考核，同時，皇帝也時常直接考核一般的監察官員。考核以政績、才能、廉政、勤政、道德為內容。金宣宗曾制定了《監察御史黜徙格》，將監察官的任職表現分為三等：以所察大事至五，小事至十。為稱職；數不及，且無切務者為庸常;數內有二事不實者為不稱職，并以此確定升擢降免。古代監察制度中根據考核結果對官吏給予升降賞罰，主要有職位變動、俸祿增減、榮辱予奪等形式。

國民政府也制定了一系列法律法規，如《監察院分層負責辦事細則》明確規定了監察院長、副院長、監察院秘書、、監察委員、監察院各科室職員的職責。抗戰期間，監察院根據國民政府實行設計執行考核行政三聯制的要求，頒布了《監察院分級考核實施細則》，成立了工作考核委員會，輔佐監察院長具體實施監察院所屬機關的各項工作的考核，如第七條規定“審計部及各監察使署應根據年度計劃編制分月進度表格式編制每月工作檢討報告表呈核”。

六 總結與建議

最后，盡管監察院與中國傳統監察制度在監察對象和內容、監察組織與機構、監察職權及行使方式、監察組織的內部結構與管理制度等方面有不少相似與相近之處。但是，兩者還是有著質的差別。與中國傳統集行政、司法和立法監督于一體的綜合監督制度相比，監察院更體現了現代政治分工精神下的現代監察機關的特質。因為孫中山設置監察院并不是要簡單恢復中國傳統的監察制度，而是想用傳統監察制度的形式去實現現代監察機構權力監督的功能，是要建立適合中國國情的現代政治制度。

傳統監察制度和監察院的比較也為現代監察體制提供了重要的鑒古明今的經驗：1.努力使監察機關獨立，保證監察官員能夠獨立行使監察權。監察機關的相對獨立是監察官獨立行使監察權的組織保障，避免行政系統對監察系統的干擾，有利于監察效能的充分發揮。2.嚴格把控監察官的選任標準，保證監察官隊伍的良好素質。清正廉潔的德行和淵博的學識是選拔監察官的重要標準，是發揮監察職能的重要保障。3.實行多種形式的監察方式，擴寬監察渠道。我國目前主要有一般檢查、專項監察和立案調查三種方式，仍需要采取多種途徑，形成一套高效的監察運作系統。4.重視監察立法，規范監察機關活動。在依法治國的今天，依法監察是監察活動的核心和準則。

[1]孫思萌.試論孫中山的監察權思想[D].蘇州大學,2011:9-11.

[2]王曉天.中國監察制度簡史[M].長沙:湖南人民出版社,1989:219-232.

[3]王永祥,楊世釗.中國現代監察制度史論[M].福州:福建人民出版社,1998:38-39.

[4]陳永勝,張新平,王宗禮.中國廉政史話[M].蘭州:甘肅文化出版社,2016:112-113.

D693

A

1673-2219（2021）02-0050-03

2020－12－09

謝文樂（1995－），男，河南信陽人，鄭州大學法學院碩士研究生，研究方向為法律史學。

（責任編校：張京華）