計算機訂座系統服務監管研究

□ 中國民航管理干部學院 于愛慧/文

計算機訂座系統（Computer Reservation System，簡稱CRS）是航空公司通過銷售代理分銷客票的關鍵環節。按國際民航組織（ICAO）定義，計算機訂座系統是計算機化的機票預訂網絡平臺，銷售代理通過其為旅客查詢、預訂和銷售多家航空公司機票。CRS作為銷售代理（旅行社）分銷航空公司客票的主力平臺，每年的機票預訂量達數億人次、覆蓋全球航空運輸網絡，半個多世紀以來一直是航空客運分銷市場不可或缺的重要節點。

CRS服務是國際服務貿易的重要內容，在不同的國家或地區有著不同的提供商、不同的運營模式，也有著“管制”和“放松”不同的政府監管模式。隨著我國改革開放的更加深入，需充分關注和理解中外市場監管的異同及發展方向。本文試研究分析當前比較有代表性的中國、歐盟和美國在計算機訂座系統服務市場準入、政府監管現狀，探討今后我國行業監管未來發展方向。

中國監管制度

目前，在中國提供計算機訂座系統服務的主要是中國航信的Travel Sky，外國計算機訂座系統（如：Amadeus、Sabre和Travelport等）向中國境內銷售代理提供服務須經中國民用航空局批準。

（一）加入WTO的承諾

計算機訂座系統是航空公司進行客運分銷服務的支持性基礎設施，計算機訂座系統服務市場的準入長期以來都是發展國際服務貿易關系的重要內容。2001年11月，中國正式加入世界貿易組織（WTO），簽署了《服務貿易總協定》（GATS），其《空運服務附件》關于計算機訂座系統方面所做出的承諾為對于外國計算機訂座系統實行跨境交付服務模式的準入管理，具體包括：

1.境外計算機訂座系統，如與中國航空運輸企業和中國計算機訂座系統訂立協議，則可通過與中國計算機訂座系統連接，向中國航空運輸企業和中國航空代理人提供服務；

2.境外計算機訂座系統可向根據雙邊航空協定有權從事經營的境外航空運輸企業在中國通航城市設立的代表處或營業所提供服務；

3.中國航空運輸企業和境外航空運輸企業的銷售代理直接進入和使用境外計算機訂座系統須經中國民航主管部門批準。

對于外國CRS企業在中國設立企業的商業存在模式不作承諾。

以上承諾可以理解為：外國CRS僅以跨境交付模式在中國境內經營開展業務，若是為飛中國的外國航空公司服務，可以在通航城市設立的代表處或營業場所直接提供；若是為我國航空公司和銷售代理服務，要在通過中國航信Travel Sky獲得國內航空公司航班座位銷售信息的基礎上，為獲得中國民用航空局批準可使用外國CRS的銷售代理提供客票分銷服務。

為此，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（2004年國令第412號）將其附件中第301條“境外民航計算機訂座系統準入審批”權賦予民航局，行政許可項目54053號。

（二）行業監管

2012年8月30日，中國民用航空局令第214號《外國航空運輸企業在中國境內指定的銷售代理直接進入和使用外國計算機訂座系統許可管理暫行規定》（CCAR-315）（以下簡稱“《暫行規定》”，現編號為交通運輸部令2016年第22號）公布，并于當年10月1日起施行。這標志著我國履行了加入世貿組織時關于民航CRS方面所做出的承諾。

因外國CRS服務提供商在中國境內沒有商業存在、不具有申請主體資格，《暫行規定》要求以和中國通航的外國航空運輸企業作為申請主體，限定的主體是外國航空運輸企業的銷售代理。《暫行規定》的結構清晰、內容詳實，在申請程序及材料、行為規范等方面，都有具體的規定。外國航空公司可根據《暫行規定》，為其在中國境內指定的銷售代理申請使用外國計算機訂座系統服務的許可。

《暫行規定》實施以來，為外國CRS以跨境交付模式向中國航空銷售代理服務提供了更為明確的法律依據，更好地維護了CRS服務市場秩序，更好地保障了消費者、外國航空運輸企業、銷售代理和外國CRS服務提供商的合法權益，

為促進民航業健康發展發揮了重要作用。

（三）負面清單

隨著我國改革開放進一步深入，我國市場準入負面清單制度進入全面實施的新階段，清單之外的行業、領域、業務等，境內外各類市場主體皆可依法平等自主選擇是否進入；《市場準入負面清單》（2018年版）和《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。需要注意的是，一是這兩種負面清單都是面向對于各類市場主體在中國以商業存在模式提供服務的特別管理措施，沒有涉及跨境服務貿易；二是從最初的2018年版到最新的2020年版這兩版負面清單，雖然都沒有民航計算機訂座系統服務的相關內容，但根據2015年10月《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發〔2015〕55號）文件內容 “（八）負面清單的主要類型和適用對象。……我國簽署的雙多邊協議（協定）另有規定的，按照相關協議（協定）的規定執行”判斷，對于境外計算機訂座系統的市場準入，在沒有新的雙多邊協議（協定）的情況下應以我國加入WTO的承偌為依據，即境外計算機訂座系統目前在我國不能以商業存在模式提供服務。

海南自由貿易港建設，是推進新時代中國高水平對外開放、建立開放型經濟新體制的關鍵一步。2021年7月23日，商務部發布了《海南自由貿易港跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）（2021年版）》（商務部令〔2021〕3號），自2021年8月26日起施行。這是中國在跨境服務貿易領域公布的第一張負面清單，是我國推進服務領域制度型開放的重要探索。在海南自由貿易港境外服務提供者以跨境方式（通過跨境交付、境外消費、自然人移動模式）提供清單之內的非禁止性領域服務時，按相應規定管理；清單中第9項特別管理措施關于跨境交付方式的計算機訂座系統服務，就屬于此列，內容和上文中列出的我國加入WTO時關于CRS跨境交付模式提供服務所作出的三點承諾相一致，應可以理解為境外CRS以跨境方式為海南自由貿易港的航空銷售代理人提供服務時須遵守《暫行規定》。

國外監管制度

全球CRS行業經過60多年的大浪淘沙、兼并重組，目前在歐美等市場提供CRS服務的提供商主要是Amadeus（歐洲）、Sabre（美國）和Travelport（歐洲）三家跨國企業。

（一）歐盟

1.行業監管

歐盟CRS服務市場行業監管由歐盟運輸移動總司負責，主要依據2009年修訂的（EC）80/2009號規章《關于計算機訂座系統的行為準則》（以下簡稱“《行為準則》”），最初于1989制定，先后經歷1993年、1999年、2009年三次修訂。《行為準則》將促進競爭和保護消費者利益作為總體目標，在市場準入方面沒有明確限制，要求CRS公平顯示所有航空公司的航班信息、并確保所有參與的航空承運人都能獲得和使用CRS服務，在航空客運產品之外新包含了空鐵聯運的鐵路運輸產品、以進一步鼓勵在世界處于領先地位的歐盟空鐵聯運。《行為準則》還強化了保護乘客個人數據的規則，持續要求銷售代理（旅行社）必須為旅客提供全面的、無差別的航班座位信息，確保消費者在信息透明的情況下購買機票。

《行為準則》的實施提高了歐盟航空運輸市場公平競爭的水平，基本達到了立法的初衷。但也有一些未預見的結果，特別是《行為準則》仍然保留了防止擁有或控制CRS的航空公司（母公司）可能濫用市場支配地位的保障措施，強制擁有CRS股份的航空公司加入所有CRS系統，使得航空公司不能從任何單個CRS中獲得更優惠的服務，失去了與CRS談判的議價條件。由于技術、市場、監管等方面的不斷發展，航空公司與CRS的關系也已發生了巨大變化，航空公司已剝離了在歐洲運營的三大CRS提供商的所有權，當初《行為準則》出臺的重要背景已經不復存在，這點也成為《行為準則》計劃近期修訂的重要因素。

2.對《行為準則》的評估

隨著科技的發展，航空公司越來越多地利用互聯網進行銷售，對CRS的依賴開始減少。在此背景下，歐盟評估和探討進一步修訂《行為準則》，委托第三方咨詢機構于2018年3月至2019年5月開展了對2009年版《行為準則》的總評估研究。

2020年1月歐盟發布評估總報告，要點包括：歐盟個人、家庭的互聯網普及率大幅提高，消費者可以獲得多種航空運輸服務的信息和預訂渠道；通常比休閑旅行票價更高的商務旅行（TMC）仍然幾乎完全依賴傳統的CRS；CRS的市場力量已經下降，歐盟機票的預訂量不超過50%是通過CRS預訂；CRS作為一個重要的客戶服務渠道，投資方是誰已不再像以往一樣重要，航空公司幾乎完全剝離了其在CRS中的份額等。

在評估總報告基礎上，歐盟2021年上半年公開征求公眾意見，擬定于2021年底可能對CRS行為準則進行修訂，或是可能完全取消《行為準則》。

3.相關法規

歐盟在對CRS的監管政策上，除了前述政府專門面向CRS的《行為準則》外，還有從技術標準角度的把關和國家安全角度的審查，比如歐盟2018年5月正式生效實施的《一般數據保護條例》（GDPR）、2020年10月生效的《歐盟外商直接投資審查條例》等，這些正在成為中國TravelSky等CRS服務今后新進入歐盟市場的潛在壁壘。限于篇幅，這些暫不在本文論述范圍。

（二）美國

1.行業監管

進入20世紀80年代，互聯網技術在商業領域的應用促進了美國CRS迅猛發展，計算機訂座系統對航空運輸市場競爭的影響日益受到重視。一方面，這一時期擁有CRS股份的航空公司往往利用控制CRS系統的有利條件，通過優先顯示本航空公司航班、在CRS中對競爭對手收取更高費用等方式，形成不公平的競爭優勢。另一方面，航空公司還通過自身的市場力量，限制CRS的競爭，例如處于航空市場主導地位的航空公司，不向與自己的CRS形成競爭的其他CRS提供充分信息等等。

為了限制航空公司利用CRS進行不公平競爭、為推動CRS自身的競爭和為銷售代理（旅行社）的競爭創造公平環境、保護消費者利益，美國1984 年在世界最早施行了 CRS 的專門法規——聯邦法典第14編第255部《航空計算機訂座系統規章》。

2.放松管制

第255部《航空計算機訂座系統規章》中出臺了有關為防止擁有或控制CRS的航空公司（母公司）可能濫用市場支配地位的保障措施，強制CRS的股份航空公司必須加入所有CRS系。正如上文歐盟《行為準則》中分析，這項規定對CRS的股份航空公司有相當大的限制作用，在當時為維護航空公司分銷市場公平競爭發揮了顯著作用，旅行社的售票終端按照中性的起飛時刻先后或價格的高低等客觀因素來顯示航班信息，讓那些不擁有CRS股份、小型航空公司的座位信息能夠和大航空公司的信息同臺發布。

隨著市場和技術的發展，到2000年前后美國的航空公司幾乎都從CRS剝離了所有權，同時美國航空公司拓展了更多CRS之外的機票分銷渠道，CRS的分銷量只占其總銷量的一小半，美國運輸部經審查認為美國CRS市場已經比較成熟，于2004年廢止了第255部《航空計算機訂座系統規章》。故目前美國目前沒有專門監管計算機訂座系統的行業法規，處于“放松管制”狀態，但美國運輸部同時保留了如果航空公司決定重新投資CRS、隨時進行干預的可能性。

3.相關法規

美國運輸部在2016年實施了聯邦法典第14編第256部《電子航線信息系統（EAIS）規章》規定提供國內外航空公司時刻表、票價或可用性信息的電子信息系統應公平顯示航班選項，這樣的電子信息系統包括供消費者、航空公司、銷售代理和其他商業實體使用的CRS、企業預訂工具和互聯網航班搜索工具等，以防止航空運輸產品銷售中的不公平或欺騙行為。

我國監管未來方向分析與建議

黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展必須遵循堅持深化改革開放的原則，這是更好統籌國內國際兩個大局、進一步解放和發展社會生產力、持續增強發展動力和活力的必然要求。

（一）進一步擴大內、外資市場準入

《市場準入負面清單》和《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》均未將民航計算機訂座系統納入在列，清晰地表明我國將進一步擴大內、外資在計算機訂座服務市場的準入。對于內資而言，根據市場準入負面清單，CRS服務市場準入當前就已經是開放的狀態，有些科技企業、OTA和航空公司等展現出欲一試身手的姿態。對于外資而言，中國一直在平等互利共贏的基礎上積極推動對外經貿關系，CRS服務市場準入原則目前主要依據加入WTO的承諾，若新簽訂涉及計算機訂座系統進一步擴大市場準入的雙多邊貿易投資協議（協定），則按照新雙多邊協議（協定）確定外資CRS商業存在的程度和范圍。

（二）加強市場主體平等保護

中國境內市場CRS服務主要是由大型國有企業中國航信的Travel Sky承擔，新興企業、外國企業的CRS進入國內市場會加劇Travel Sky競爭壓力，但也將帶來發展動力。隨著市場成熟度的提高，政府職能由經濟活動的引導者轉變為競爭秩序的維護者，對于CRS監管今后可在現行規章監管外國民航計算機訂座系統服務的基礎上，擴大規章適用范圍，營造公平競爭的市場環境，對內資和外資、國有企業和民營企業、大企業和中小企業的民航計算機訂座系統服務按照統一標準進監管，營造公平競爭的市場環境，讓中國境內的銷售代理人可以自主選擇計算機訂座系統銷售中外航空運輸企業的客票，滿足消費者多樣化需求。

（三）加強和規范事中事后市場監管

2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》（國務院令第722號）指出：“最大限度減少政府對市場活動的直接干預，加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，更大激發市場活力和社會創造力，增強發展動力。”

依據這個條例要求，可考慮對計算機訂座系統服務市場準入適用備案制度，加強和規范事中、事后政府監管力度，構建以信用為基礎的新型監管機制，統籌引導各CRS有序發展，形成良性競爭格局，確保自由、有序、競爭的國內CRS服務市場經濟環境。

（四）行業規章和普適性法規相結合

CRS數據庫信息量巨大，具有關鍵信息基礎設施的特征，涉及到世界大多數航空公司的航線航班信息、海量的旅客個人信息等等。因此，CRS服務過程中如何確保公共安全和信息安全，保障航空消費者個人信息安全同樣是政府監管的重要內容。

梳理我國和CRS信息安全相關的法規主要有《國家安全法》《網絡安全法》《數據安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》以及《個人信息保護法》等，完善民航行業監管的工作需依據普適性的上位法細化在網絡、數據和信息等安全方面的要求。新的CRS監管法規應在維護公平競爭的市場秩序的同時，統籌考慮公共安全和信息安全方面的普適性法規，完善民航行業規章，達到有效監管的目的。

國際政治經濟形勢風云變幻，在堅持改革開放的大背景下，探討我國CRS參與國際市場競爭、提前謀劃國外CRS全面進入國內市場后的監管發展方向，具有非常重要的現實意義。