國內草原生態補獎政策的文獻綜述

○ 文/ 宋策 周黎

為了彌補經濟發展對草原生態造成的損害，政府出臺并實施了草原生態補獎政策。對前期政策實施的效果與存在的問題進行分析可為后期工作的改進提供幫助。文章通過對已有的文獻研究結果進行梳理，發現補獎政策的生態效果良好，但是經濟、社會效益仍有待提升。實施中存在的主要問題包括補獎標準制定不合理、主客體的分類不準確、缺乏長效機制、補獎方式和資金來源的單一化以及法律監管機制的不健全。最后圍繞核心問題提出了政策實施的改進建議。

一、草原生態補獎現狀

草原生態補獎政策于2011年開始實施，每五年為一個周期，主要包含草畜平衡與禁牧補貼兩類補獎政策。相關政策法規在一直不斷完善，黨的十八大以及十八屆三中全會均頒布相關政策文件，如《黨的十八屆三中全會重要改革舉措實施規劃》，以保障生態補獎政策的順利實施，并且取得了良好的生態效果。下圖所示為八個省、自治區在草原生態補獎政策實施第一輪期間的具體情況。如圖所示，不同省、自治區獲得的補獎總額存在較大差別。內蒙古地區的草原面積較大，是需要重點保護的生態補償區，其總的補獎款尤其是禁牧補貼金額明顯多于其他省與自治區。寧夏、四川、云南等地草原面積相對較少，因此生態補獎款總額低于其它地區。

注：數據來源于八個主要草原牧區省(區)的《草原生態保護補助獎勵機制實施方案》和部分省(區)的《草原生態保護補助獎勵資金管理實施細則》。

通過整理有關政策現狀的研究文獻，得出的結果顯示：就整體而言，政策實施以來草原生態環境以及牧民生活收入水平都得到了一定程度的改善，但在政策的實施過程中仍然存在著一些尚未解決的問題，相關措施仍需要進行改進與完善。為了后期工作能夠取得更好的成效，文章對政策已有的實施效果進行分析，發現了執行過程中存在的核心問題，以期保障后期政策的順利實施。

二、實施效果分析

通過文獻歸納與分析，發現對于政策實施效果的相關分析而言，研究主題主要從政策有關方面的機制實施情況以及具體的實施效果兩個方面進行研究。草原生態補獎政策想解決的問題包括保護草原生態環境、提升牧民收入水平、增加就業減貧。因此文章從生態效應、經濟效應以及社會效應三個方面分別來論述草原生態補獎政策給牧民生產生活與居住環境帶來的具體改變與影響。

（一）補獎政策的生態效應

以甘肅省酒泉市、甘肅省肅南縣、內蒙古赤峰市等地區為例的研究顯示，補獎政策的實施使草原退化嚴重地區出現好轉，草地的覆蓋程度以及植被的面積與數量都得到了相應的增長。比如在新疆地區，該地區在政策施行之后，草地牧草產量得到了增加，且地區天然草原牲畜的超載率在2012年時為24%，在政策施行到2014年時降為19%，有所下降，與此同時該地區的生產力也得到了提高。牧民對政策實施后所帶來的生態效應的滿意度較高。整體來看，補獎政策的實施使草原生態環境的質量得到了明顯改善。

（二）補獎政策的經濟效應

補獎政策的經濟效用主要體現在牧戶收入水平以及生活條件的改善。已有的研究通過分析牧戶就業—非農就業的具體情況，指出政策補貼達到一定程度后會產生因為收入增長而導致休閑需求增長的效應，這種效應用圖形表示為一條倒U曲線。有學者以內蒙古為研究對象，通過理論與模型分析，指出草原生態補獎政策的實施使內蒙地區的牧民收入水平整體上得到了改善[1]。但也有學者指出人工飼草、舍飼棚圈、農戶外出務工各自給農戶收入帶來的影響，總的來說所起到的作用并不明顯[2]。

比較農戶收入與牧戶收入受政策的影響，發現補獎政策對農、牧戶的收入都起到了一定的促進作用，但對農戶來說，政策的實施與收入之間并未實現激勵相容，應該視具體情況分類制定相應的政策。政策的實行過程中存在著牧民實際所付出成本高于獲得收入的情況，說明政策的設計沒有使得參與者的權益得到有效的保護，牧民的實際收入也沒能得到穩定有效的保障。應該設立相應的專項基金，用來更好的保障作為政策參與者的牧民的收入，維持其正常的生活水平。

（三）補獎政策的社會效應

這里的社會效應包括政策在牧民就業減貧方面產生的效果以及牧民對政策的滿意度。在草原生態補獎政策實施以后，農村居民的收入整體上來說確實也有了一定的改善。對內蒙古地區進行實地入戶調查發現，補獎政策對許多牧戶的非農就業起到了一定的推動作用，但沒有從根本上改變牧民的生計方式[3]。同樣以內蒙古地區的幾個盟市作為研究對象，另外一項研究的結論卻是地區在政策實施后從事非農就業的勞動力比例上升，而且非農收入也相應的有所提高。同時有研究表明不同的補獎方式均降低了補獎區的貧困發生率，且對拉近牧民之間的貧困差距起到了一定的促進作用[4]。這也證明了補獎政策是給社會帶來福利的制度機制。牧民對補獎政策的滿意度結果并不理想，以新疆為例，該地區大部分的受訪牧民對補獎政策的滿意度較高, 其余牧民都表現出不滿意的態度[5]。

綜上，補獎政策實施使草原生態環境得到了比較明顯的改善，獲得了較好的生態效應，但是經濟效應與社會效應并沒有達到預期，需要深入分析實施過程存在的問題以及出現問題的主要原因。

三、補獎政策實行的核心問題

草原生態補獎制度的執行效果受到多方面因素的影響，但是其中部分因素對最終績效的影響是決定性的，也是眾多學者最為關心的，我們將這樣的因素稱為核心因素，這類因素出現的問題稱為核心問題。已有研究將補獎政策的核心問題歸納為以下幾方面：政策機制與激勵機制、社會保障配套制度不合理、補獎標準制定缺乏依據、主客體分類不準確、政策缺乏長效機制、補獎方式和資金來源單一化以及法律監管機制不健全。

（一）補獎標準偏低，制定缺乏依據

在生態補獎標準的測算中，直接成本、機會成本、草原生態價值服務功能等都是需要參考的因素，需要根據草地的不同狀況，包括脆弱化程度與受到破壞的程度、草地的類型還有經營草地所需要的生產成本進行差異化處理。在實際測算的過程中并沒有把這些因素都考慮進去，也沒能“因地制宜”，因此造成了補獎標準偏低的現象發生。

因為補獎政策的初衷是對農牧民因為執行禁牧或草畜平衡政策所遭受的損失進行彌補，所以，合理的補獎標準應該保證政策實施前后牧民的收入差距不大，但是胡振通等人的調查分析發現草畜平衡補獎標準較低，在2011年政策實施后牧民的人均收入較之前降低了3000元左右[6]。

有學者使用系統動力學方法針對內蒙古地區進行了仿真模擬分析，認為內蒙古草原生態補獎標準確實處于較低的水平，而且并沒有使草原退化的現象得到有效的改善，牧民的收入增長比較緩慢[7]。

標準偏低使牧民的收入水平改善情況并不樂觀。分析其中原因，一是由于資金支出的主體是政府，而中央以及各地區政府的相關財政支出普遍較少。二是草畜平衡與禁牧的補獎標準設置不合理。三是標準的測算過程較為粗略，缺乏一定的科學性同樣的標準用于自然環境以及經濟發展不同的地區，忽略了地區差異性。

（二）主客體分類不準確，缺乏長效機制

有學者提出政府、公民和社會組織都屬于生態補獎的主體，而生態補獎的客體則主要是草原生態的保護者以及隸屬于生態補獎功能區域內的政府和公民[8]。但在目前國內對主客體仍然沒有明確的區別劃分標準。同時發現已有的研究存在一個共同問題，即不同文獻在區分主客體的時候均圍繞著“人的利益”來進行判定，卻沒考慮到真正應該受到補獎的對象—生態環境，只有把生態環境這一重要的客體真正的重視起來，草原生態補獎政策的實施才會更加有效果。

補獎政策的實施應該是一個長期的過程，但我國的草原生態補獎政策基本是圍繞特定的生態工程或治理項目展開的，并不具有長期性。目前青藏高原地區的補獎期限是10年,其他地區為5年。這樣的短期執行會降低政策的有效性，也不利于鞏固已經取得的實施成果。因為期限過短不利于農牧民對政策的支持與執行，甚至可能會導致牧民為了生計而偷牧或退牧[9]。

（三）補獎方式與補獎資金的單一化

生態補獎政策分為兩種補獎方式：直接補獎與間接補獎。直接補獎主要以貨幣補償為主，也有實物補償；而間接補獎則是通過對減免稅負，提供優惠政策與技術支持來達到補償目的。

支付方式包括政府主導和市場化支付。中央以及各級生態補獎區域政府，主要以財政的轉移支付為主。市場化支付方式主要是服務供給區通過協議以及談判等市場化機制來獲取相應的補償。目前主要依賴于國家財政的支持，補獎方式相對單一，政府負擔較重。以甘肅省為例，該地區在執行以貨幣補償為主、實物補償為輔的補償方式時，缺乏專門針對生產過程中有關牲畜圈養等技能方面的間接補獎，而且當地的市場機制也并不完善[10]。

（四）法律及監管機制不健全

盡管我國在早期就制定與頒布了《草原法》《環境保護法》等一系列相關法律條款，但由于現有理論的局限性，正式的國家級層面的生態補獎法律法規仍然較少，草原生態補獎政策的監管機制還不夠健全。沒有相應的制度規范，牧民的一些不遵守政策的行為得不到約束，再加上基層草原監管隊伍力量單薄，人員和經費也都比較短缺這樣的弱監管導致牧民不愿遵守規定。補獎政策的實施會帶來反向激勵效應，容易引發偷牧等犯罪行為[11]。

四、政策建議

生態補獎標準的制定應遵循“因地制宜”的原則，根據生態補獎區的實際情況對補獎標準進行合理調整。補獎標準的測算應把牧民的機會成本作為重要參考因素，同時要參考補獎區生態環境保護的投入量，當地的草原面積以及居民普遍的生活水平。與此同時，要積極采用“保底和封頂”的原則，防止牧戶之間受補獎的金額差距過大，進而能夠有效地保障牧戶收益并改善生態補獎的實際效果。

草原生態補獎政策中主客體的界定分類應該不僅僅圍繞著“人”來展開，應該考慮到補獎客體的重要組成部分—自然環境。同時也應該依據生態區實際情況，合理延長補償期限，保障政策持續有效地執行。

補獎方式不應局限于貨幣和實物補獎，也可以嘗試提供相應的技術手段即技術補償。需要政府以及相應機關結合實際情況調整補獎方式，以避免補獎方式單一化現象的持續升級。在補獎資金的分配方面，應同時考慮承包草地面積與家庭人口兩個維度的實際 情況。

加強對牧民法律制度相關方面的培訓，積極建立高素質人才管理隊伍，加大對生態補獎區的監管保護力度，修訂和改進補獎政策的法律條款，用法律效應規范牧民的放牧行為，以杜絕偷牧、過度放牧等惡劣現象的發生。