淺談宜機化改造為高標準農田建設助力

農業農村部農業機械化總站

□ 陳 燕

丘陵山區農田宜機化改造是高標準農田建設的有機組成部分。截至2020年底，全國已完成8億畝高標準農田建設任務。與此同時，全國丘陵山區農田宜機化改造試點也穩步推進。建成和宜機化改造后的高標準農田，在節水、節電、節肥、節藥、節人工等方面均發揮出明顯效果，畝均糧食產能增加10%—20%，畝均節本增效約500元，為保護農民種糧積極性，確保全國糧食產量穩定在1.3萬億斤以上發揮了重要支撐作用。

一、農田宜機化政策背景

所謂丘陵山區農田宜機化改造，是以改善農田農機通行作業條件為目標，推動農田地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯互通的農田建設項目。《國務院關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》（國發〔2018〕42號）明確提出，要把適宜機械化作為加強高標準農田建設的重要目標，持續改善農機作業基礎條件，重點支持丘陵山區開展農田宜機化改造。今年中央一號文件又明確提出“支持丘陵山區農田宜機化改造”的任務要求。

為貫徹落實黨中央、國務院有關部署，山西、安徽、湖南、重慶、貴州、陜西等地，開展了丘陵山區農田宜機化改造試點工作。通過項目實施，改善了丘陵山區農業現代化產業發展的基礎條件，提高了農業機械化水平，加快了主要農作物和山地特色經濟作物全程全面機械化，促進了丘陵山區產業發展，增加了農民收入，有效助推了鄉村振興戰略實施，一舉多效。

二、農田宜機化的必要性

沒有農業機械化，就沒有農業農村現代化。在丘陵山區開展農田宜機化改造工作，對于我國現代農業和農機化全程全面發展具有十分重要的現實意義。

1.是保障國家糧食安全的需要。我國丘陵山區耕地面積占全國1/3，總人口、糧食播種面積均占全國50%以上；在我國13個糧食主產省份中，近半數省份以丘陵山區地形為主。進一步加大丘陵山區農田宜機化改造，能夠激發丘陵山區農業機械化發展活力，提高資源利用率和土地產出率，更好地發揮農業“壓艙石”作用，助力“始終把中國人飯碗牢牢掌握在自己手中”，保障國家糧食安全。

2.是加快農業機械化發展的要求。2020年，全國農作物耕種收綜合機械化率達到71%，提前一年實現“十三五”目標。但是，我國農業機械化發展不平衡問題還比較突出，北方快于南方，平原地區高于丘陵山區。其中一個重要原因，就是丘陵山區農田基礎設施狀況與農機化需求不相適應，由此可見，開展丘陵山區農田宜機化改造就成為加快農機化高質量發展的必然要求。

3.是降低農業生產強度的必然。在我國丘陵山區，許多地方田塊細碎、高低不平，農業生產主要依靠人力畜力或小型農業機械；一些地方田間缺乏機耕道路，農業機械上山、下田還需要農民肩扛手提，農機“下田難、作業難”。在丘陵山區開展農田宜機化改造工作，能夠改善農田農機通行和作業條件，讓丘陵山區也使用上大中型農業機械，降低農業生產強度，提高農業生產效率。

三、農田宜機化試點經驗

通過總結各地丘陵山區農田宜機化改造試點情況，發現有以下三方面共性和特點，可為高標準農田建設項目實施提供參考。

1.為農機化開拓了新任務。農田宜機化改造的主要內容是，地塊互聯互通、消除作業死角、優化地塊布局、合理布局溝渠和土壤培肥熟化，作為高標準農田建設的有效補充，同時進行土地平整、土壤改良、灌溉排水與節水設施建設，修建適宜農機裝備高效作業、通行轉運的基礎設施。換句話說，宜機化改造就是“改田地，適農機”，改善農田基礎設施條件、提高農業生產效率、降低農業生產強度，增強農民從事農業生產的積極性。

2.探索了農機化資金投入新模式。農田宜機化改造以農業生產大戶、家庭農場、農業公司、農民合作社、村集體等為實施主體，遵循“定額補貼、差額自籌”原則，財政資金多以“先建后補”形式發放，其它資金由實施主體自籌。通過“誰改造，誰受益”，充分調動基層和社會力量的積極性，發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，帶動民間社會資本投入，改善農田建設項目財政資金不足的問題，注重提高財政資金的經濟效益和時間效率。

3.總結出農田新的管護體系。農田宜機化改造對耕作層土壤進行剝離回填，在充分利用和保留各個歷史時期農田建設可用成果基礎上，加強了機耕道等基礎設施建設，具有強烈的公益性屬性。為了加強項目管護工作，在實施宜機化改造過程中，項目所在地鄉政府、村委或項目實施主體需簽訂后續管護責任書，落實工程管護措施。通過“誰受益，誰維護”，明確農田基礎設施建成后的管護工作主體，壓實管護責任，確保項目長期發揮效益。

四、工作建議

當前，高標準農田等農田建設資金，多應用于平原地區，對丘陵山區關注不足。而相較于平原地區，丘陵山區建設難度更大、單位成本更高。建議從以下四個方面著手發力統籌推進。

1.建立專項資金。丘陵山區農田宜機化改造的建設內容，符合《農田建設補助資金管理辦法》（財農〔2019〕46號）的支持范圍。建議會同財政部門，在農田建設補助資金中，建立農田宜機化改造專項資金，與高標準農田建設項目統籌實施，用于支持農田宜機化改造建設，著力提高農田農業基礎設施保障能力。

2.建立協同機制。高標準農田建設和宜機化改造由農業農村部會同財政部管理實施，兩者的具體工作由分布在不同司局，建議在部內相關司局建立聯席工作機制，協同推進高標準農田建設與宜機化改造等農田建設項目的謀劃與實施，努力做到部內“一個調”、全國“一盤棋”。

3.加強用地指導。自然資源部 農業農村部《關于設施農業用地管理有關問題的通知》（自然資規〔2019〕4號）進一步明確了設施農業用地的定義、范圍、用地地類劃分、使用永久基本農田范圍和占補政策，為農資、農機具存放場所、農產品烘干晾曬、分揀包裝、保鮮存儲等設施用地松綁，這些設施用地與農田建設項目息息相關。建議將農業設施設計與用地計劃，納入農田建設項目規劃、立項的審查范圍和全過程管理，建立用地指導長效機制，提高農田基礎設施建設的科學性和使用便捷性，促進現代農業健康發展。

4.創新融資模式。高標準農田建設項目資金主要由中央財政資金和地方財政資金組成，有限的資金難以滿足土地整理、修建機耕道等眾多建設內容。建議加強農田建設項目的統籌布局與管理，進一步探索融資模式，形成中央財政轉移支付專項補助資金、地方整合的部分涉農資金及地方財政補助資金、各級農業項目及扶持政策有關資金、金融機構貸款資金、項目實施及受益主體自籌資金等五方資金合力，減輕中央及地方財政資金壓力的同時，有效保障項目建設質量。

丘陵山區農田宜機化改造是農田建設工作的一次積極探索。將丘陵山區農田宜機化改造的探索經驗與高標準農田建設工作有機結合起來，必將助力高標準農田建設工作邁上新臺階、走上新征程、綻放新光彩。