試論高標準農(nóng)田建設與宜機化改造相結合

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)機械化總站

□ 王聰玲

萬物土中生，有土斯有糧。耕地是糧食生產(chǎn)的重要物質(zhì)基礎，建設高標準農(nóng)田是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措，中央一號文件連續(xù)10年提出建設高標準農(nóng)田要求；2014年印發(fā)的《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》提出，計劃到2020年，確保建成8億畝、力爭建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農(nóng)田；2019年印發(fā)的《關于切實加強高標準農(nóng)田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》提出，到2022年，全國要建成10億畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。建設高標準農(nóng)田以及與之關聯(lián)的宜機化改造，就成為擺在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門面前的重大課題。

一、高標準農(nóng)田建設與宜機化改造的關系

所謂高標準農(nóng)田，是指土地平整、集中連片、設施完善、農(nóng)電配套等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本配置的永久耕地，更高一級的高標準農(nóng)田，還應包括滿足智慧農(nóng)業(yè)要求的土壤、氣象、蟲情檢測等智慧化系統(tǒng)裝置建設。所謂宜機化，可以理解為在丘陵山區(qū)進行高標準農(nóng)田建設，后者是前者的補充。兩者都是“藏糧于地、藏糧于技”總戰(zhàn)略落地的重要手段，藏糧于地指耕地，藏糧于技包括了農(nóng)業(yè)機械化。

目前，宜機化任務仍非常艱巨。我國丘陵山區(qū)主要分布在19個省份1400多個縣市，不但是糧油糖及特色農(nóng)產(chǎn)品的重要生產(chǎn)基地，而且是貧困人口聚居地。長期以來，由于自然條件限制，許多地方機耕道路缺乏、田塊細碎、高低不平，農(nóng)機“下田難”“作業(yè)難”，嚴重制約了農(nóng)機化發(fā)展。2019年數(shù)據(jù)顯示，我國丘陵山區(qū)農(nóng)作物耕種收綜合機械化率只有48%，比全國平均水平低了22個百分點。通過計算得知，如果沒有丘陵山區(qū)農(nóng)機化發(fā)展，即使平原地區(qū)達到100%，全國平均水平最多不過81.5%，距離2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標相距甚遠。《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報》顯示，我國有20.23億畝耕地，其中丘陵山區(qū)占比1/3，如果到2022年全國建成10億畝高標準農(nóng)田任務，假設沒有丘陵山區(qū)宜機化改造，要完成任務是相當困難的。

二、政策環(huán)境和階段性成效

2018年12月12日，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究部署加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉型升級工作，就支持丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造作了重要部署，這是新中國成立以來農(nóng)機化工作歷史上又一次具有開創(chuàng)破題意義的重要部署。補齊丘陵山區(qū)農(nóng)機化短板問題，在國家層面越來越得到重視。

2018年12月29日，國務院出臺《關于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉型升級的指導意見》（國發(fā)〔2018〕42號）。其中第十四條指出：統(tǒng)籌中央和地方各類相關資金及社會資本積極開展高標準農(nóng)田建設，推動農(nóng)田地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯(lián)互通，切實改善農(nóng)機通行和作業(yè)條件，提高農(nóng)機適應性。重點支持丘陵山區(qū)開展農(nóng)田“宜機化”改造，擴展大中型農(nóng)機運用空間，加快補齊丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化基礎條件薄弱的短板。

2019年10月29日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作指引（試行）》，這是國家層面首次關于丘陵山區(qū)宜機化改造的規(guī)范性文件。

截至目前，各省份積極開展丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造試點，取得了階段性積極成效，具有重大的示范性和現(xiàn)實意義。一是有利于助推鄉(xiāng)村振興，加快補齊農(nóng)業(yè)基礎設施短板。二是有利于提高土地利用率，為實現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略和確保糧食安全夯實基礎。三是有利于優(yōu)化農(nóng)機裝備結構，提高大型農(nóng)業(yè)機械化設備的利用率，實現(xiàn)節(jié)本增效。四是有利于推動土地流轉，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)機社會化服務水平，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。五是有利于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，發(fā)展經(jīng)濟作物及其他特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟受益。

三、存在問題

（一）部門銜接不順暢

高標準農(nóng)田建設和宜機化改造是一項復雜系統(tǒng)工程，需要多級政府及多部門分工協(xié)作配合。現(xiàn)階段，高標準農(nóng)田建設一般由農(nóng)田建設部門負責，宜機化改造大部分是農(nóng)機化部門的職責，具體執(zhí)行工作還涉及省、市、縣三級相關部門。這樣以來，部門之間各自為政、溝通協(xié)調(diào)不夠的問題時有發(fā)生。實際上，高標準農(nóng)田建設和宜機化改造的具體內(nèi)容，不僅包括土地整治，還涉及種植技術、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)機和農(nóng)機化技術研發(fā)等多個環(huán)節(jié)，需要各部門協(xié)同配合、形成合力，目前的問題是，農(nóng)機化部門以外的其它部門基本上都沒有參與。

（二）標準規(guī)范不全面

目前，在現(xiàn)行指導地方開展高標準農(nóng)田建設的各項標準中，如《高標準農(nóng)田建設標準》（NY/T2048—2012）、《 高 標 準 農(nóng)田建設通則》（GB/T 30600—2014）、《高標準農(nóng)田建設評價規(guī)范》（GB33130—2016）等標準，其參數(shù)設定更多地是從農(nóng)藝角度出發(fā)，沒有充分考慮農(nóng)機作業(yè)要求，或者不適應現(xiàn)代農(nóng)機裝備技術的應用條件。這種標準頂層設計問題，導致在高標準農(nóng)田建設實踐中，重田間溝渠及道路建設，輕土地本身整治。

（三）建設改造資金嚴重不足

現(xiàn)行高標準農(nóng)田建設，專項經(jīng)費補貼標準為1000—1200元/畝，僅能滿足土地平整、常規(guī)道路、邊溝渠系建筑物等設施建設，難以修建符合大中型機具通行的機耕道等設施；至于宜機化改造，目前國家層面還沒有專項經(jīng)費支持，只能由省級財政配套，綜合測算改造成本大約為2500—3500元/畝不等，大部分丘陵山區(qū)省份都難以配套相應改造資金。一方資金不足，另一方?jīng)]有專項配套資金，嚴重限制了高標準農(nóng)田建設和宜機化改造的開展。

四、相關建議

（一）促進兩者有機融合

第一，做好頂層設計。宜機化改造是高標準農(nóng)田建設的有益補充，是土地整治、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的重要基礎性工程，應在充分掌握各地高標準農(nóng)田數(shù)量、質(zhì)量、分布和現(xiàn)狀的前提下，針對丘陵山區(qū)地理條件和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，明確目標任務和建設布局，做好頂層設計，將兩者統(tǒng)籌部署。第二，建立部門溝通協(xié)同機制。在部級層面，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭、發(fā)改、財政、自然資源、水利和審計等多部門共同參與，聯(lián)合共建。在操作層面，高標準農(nóng)田建設管理部門與農(nóng)機化部門應發(fā)揮各自部門優(yōu)勢，積極配合，有所作為；明確部門職責，建立長效機制，協(xié)同推進。

（二）做好標準規(guī)范制定

第一，統(tǒng)籌銜接兩方面工作。加快完善有關技術規(guī)范，在高標準農(nóng)田建設中，要對機耕道、田塊長度寬度等提出宜機化要求，把宜機化標準作為高標準農(nóng)田建設的重要內(nèi)容指標，推動兩者同步實施；持續(xù)優(yōu)化項目設計，嚴把工程質(zhì)量關，注重田塊平整性、耕作層的剝離與回填、田埂修筑質(zhì)量等工作。第二，把宜機化作為高標準農(nóng)田建設項目的首要驗收標準。對于已建成的高標準農(nóng)田，沒有達到宜機化標準的要盡快補齊。

（三）創(chuàng)新資金投入機制

在當前經(jīng)濟發(fā)展增速偏緩背景下，宜推出積極的財政政策。第一，加大中央專項資金投入力度，鼓勵各地方開展“藏糧于地”基礎建設。第二，注重發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用。要制定相應激勵機制，引導社會資本和改造主體積極參與，如改造增加后的土地無償供改造主體使用，鼓勵有意愿、有能力的農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)公司等各類規(guī)模經(jīng)營主體，有意愿參與高標準農(nóng)田建設和宜機化改造。