尋甸縣集體林權制度改革現狀及建議

楊忠義

（云南省昆明市尋甸縣林業和草原局，云南 尋甸 655200）

尋甸回族彝族自治縣（以下簡稱尋甸縣）屬云南省昆明市下轄縣，總面積3966km2。縣轄16個鄉鎮(街道)、174個村(其中 29個社區)，1577個自然村,1826個村(居)民小組(其中居民小組113個) 居住著漢、回、彝、苗等16種民族,少數民族人口11萬人，占21.8%。2019年末，全縣戶籍總人口 575297人。尋甸縣是昆明市的林業大縣，全縣林業用地面積達286萬畝，應確權集體林面積277.7745萬畝。

1 集體林權制度改革成效

2007年5 月，尋甸縣被云南省昆明市確定為集體林權制度改革試點縣之一，為進一步深化集體林權制度改革，尋甸縣成立了林權制度改革領導小組辦公室。改革工作歷時兩年，于2009年5月完成集體林權制度主體改革工作，并通過了省級檢查驗收，在改革過程中取得了顯著的成效。

1.1 主體改革情況

2007年林權制度主體改革時，全縣林業用地面積達286萬畝，應確權集體林面積277.7745萬畝（其中：公益林225.0555萬畝，商品林52.7190萬畝）。主體改革中，已確權面積271.9200萬畝，確權率為98%（其中：公益林219.6700萬畝，商品林52.2500萬畝）。共核發林權證4.4697萬本，4.4921萬宗。完成縣級批復林改方案16個，各鄉鎮批復林改方案174個，各村（居）委會批復林改方案1590個。

商品林確權面積達52.2500萬畝，集體管理均利到戶2.5500萬畝，集體統一經營管理1.7500萬畝，商品林均山到戶47.9500萬畝，均山到戶率為91%。公益林確權面積達219.6700萬畝，已簽訂管護責任到戶195.7300萬畝，涉及農戶11.1678萬戶。集體林地均山面積達267.1800萬畝，集體林均山到戶率96.2%。

1.2 集體林權制度配套改革

1.2.1 深化林權制度改革

從尋甸縣的實際情況出發，針對主體改革中存在界線不清或持有相關權利證書、合同等，但因各種情況而未曾核權頒證的林地進行確權頒證。截止目前為止，完成林權初始登記101宗，面積2.7868萬畝。同時，為保障廣大林農的合法權益，依法依規辦理林權變更登記28宗，面積0.5115萬畝；繼承登記3宗，面積0.1365萬畝；林權贈與登記15宗，面積0.7044萬畝；遺失補辦登記41宗，面積1.5051萬畝。林權流轉方面，按照“有償、自愿、依法”的原則，依法完成核權流轉發證62宗，流轉面積1.3345萬畝，流轉金額2786.1萬元。按照林權抵押貸款的相關法律法規辦理抵押貸款金額3860萬元，抵押登記面積0.9786萬畝。

1.2.2 林權類不動產改革

2016年林權合并到不動產，按照省市的要求積極推進和深化集體林權制度改革任務，率先在全市范圍內推動林權不動產的核發工作；并按照上級的要求，將林權矢量數據和林權紙質資料移交給縣自然資源和規劃局尋甸縣不動產登記中心，實現了林權證向不動產證過度的相關業務無縫對接；積極主動配合不動產中心按時限完成林權不動產登記資料前置審核，目前為止，核發放林權類不動產證13本，面積0.8253萬畝。

1.2.3 林權不動產數字化建設

在科技飛速發展的今天，數字化之路也是林權制度改革的必經之路，按照國家、省、市關于推進數字化的要求，尋甸縣對集體林權制度主體改革和配套改革的林權登記信息進行數字化工作，并按質按量完成林權登記信息化宗數43452宗（主體改革）；配套改革數字化宗數分別為：初始登記101宗、變更28宗、繼承3宗、贈與15宗、遺失補辦41宗。為實現全省各級林業部門信息化共享，建立森林資源、林權宗地、林業產業發展、涉林企業、防災減災信息等綜合數據庫，有效拓展林業信息化服務功能。尋甸縣積極支持“信息化、數字化”建設，先后投入56萬元資金完善相關配套設施建設及林權登記矢量化、電子化，確保各業務科室能夠連接和使用信息化平臺，充分實現林業管理與服務的信息化和便捷化。

2 存在的問題及困難

按照縣委、縣政府的統一部署和省、市級的要求，尋甸縣集體林權制度改革試點工作穩步推進，取得了一定的成效。但是，改革涉及農村群眾利益的方方面面、政策性強、工作難度大，在其改革過程中，也存在著許多函待解決的問題。

2.1 林權糾紛歷史成因復雜，難以調處

隨著社會飛躍式發展及科技的進步，人民群眾的意識也逐步提高，涉林矛盾糾紛日益凸顯。其主要表現為：

一是由于少數村干部知識文化程度不高，缺乏法律意識，造成林地承包，轉讓、出租協議（合同）等相關程序不規范，程序不合法。突出表現為，合同簽訂不規范，簽訂內容并未對林地到期后的林木及林地上的附著物作明確的約定，只是簡單的敘述到期的期限。如何處理林木及附著物一字不提，不規范合同簽訂、不合法的操作流程成為現階段乃至將來矛盾糾紛的主流。

二是林權證與實際山界線存在差異，權屬爭議隱患突出。林改時由于時間緊，任務重，且沒有可以借鑒的成功經驗，林改工作全靠工作技術人員摸著石頭過河，不斷實踐不斷總結，相關表冊資料多次變換。同時，由于受到當時技術設備限制，宗地區劃時所使用的圖紙精度不夠，邊界勾畫存在誤差。在四至界限描述上，依靠“山齊梁子，水齊溝”的明顯地物作為界線，隨時間的推移，“梁子不是梁子，溝也不是溝”，造成四至界限不清不明、林權證與山界明顯不符等，一旦有利益沖突，糾紛時有發生。

三是自留山、責任山遺留問題突出，林農有證無山。八十年代劃分給農戶管理的自留山、責任山，由于自身管理不善，大量的林木被砍伐或盜伐，生態環境遭到嚴重破壞。為有效遏制這種現象發生，部分自留山、責任山被集體收回拍賣或收回造林等等。林權制度改革后，林地價值一路走高，曾經擁有“兩山”證的農戶在利益的驅使下誘發許多矛盾糾紛和上訪。

2.2 檔案管理不規范不健全

集體林權制度改革是一項政策性強、系統而龐大的利民工程，涉及千家萬戶。按照一戶檔案一宗一案的檔案管理方式，全縣四萬多宗林地檔案資料及實施方案等相關材料是堆積成山。不但如此，由于多次更正，管理方式陳舊，人員變動頻繁，對原始憑證檔案管理不夠精細，經過多次的復印、翻找等，檔案資料缺失，在發生糾紛或者需要查詢檔案時存在查詢困難和無法查詢現象。

2.3 社會化服務費用高、標準不統一

自2016年林權合并到不動產后，林權登記業務外業勘察推行林業社會化服務，社會化服務從根本上解決了林地界線不夠清晰的難題，有效的減少了因界線不清引發的糾紛。但是，由于林業外業勘察社會化服務機構屬付費服務，且社會化服務費用收取沒有一個統一的標準。據林農反映，部分服務機構不規范，費用偏高，給林農增加了經濟負擔，在一定程度上影響了林地的合理經營利用。

2.4 公益林比例大，群眾經營流轉積極性不高

尋甸屬天然林重點保護縣區域，公益林比例偏大，70%以上的森林屬公益林，按照相關的法律法規，公益林又禁止流轉和抵押，給林權流轉、抵押工作的推進帶來一定難度，在很大程度上制約了林農經營流轉積極性。同時由于我縣商品林實行均山到戶，均山后林地經營面積小，在辦理林地轉讓時情況復雜，導致有能力經營的農戶不易得到林地經營權，不能有效將綠水青山變成金山銀山。

3 集體林權制度改革的建議

3.1 加強學習，不斷提高業務素質和水平

始終堅持活到老學到老的終身學習觀念。積極組織林權管理服務中心工作人員及各鄉鎮（街道）林業工作技術人員積極參加省、市、縣的培訓學習，不斷掌握集體林權制度及配套改革新政策和新業務知識，確保做到懂政策、能指導、會操作。確保林權初始登記、林權變更登記、林權流轉登記、林權抵押貸款登記等各項工作依照法定程序，規范操作。工作中始終堅持邊干邊學、干中學、學中干，通過不斷學習、實踐、思考和總結提高業務能力、決策能力，同時，做好群眾林業相關政策咨詢、來信來訪等解答服務工作，做到讓群眾高興而來，滿意而歸。

3.2 加強監管、規范登記流程、強化服務意識

為有效保障林農的合法權益，尋甸縣進一步對林地的初始登記、變更登記等登記業務實行規范化管理，制定相關的管理辦法，通過平臺及時有效發布林地相關信息，指導承包合同、流轉合同的簽訂，同時協調公證部門對合同的合法性進行公證，保障林農利益。隨著林權合并到不動產的改革大潮，投入大量的人力物力確保林權數據矢量化建設任務順利完成，為林權矢量數據向不動產中心的移交奠定基礎，為資料的查詢提供便利，實現了數字化為民服務的夢想。

3.3 加快林業社會化服務體系建設步伐

堅持以政府引導為主、強化政府在社會化服務中的支持和服務作用，建立林業社會化服務機構的準入、監管和退出機制；建立、完善社會化服務定價機制。提高林業社會化服務體系建設的規范化、制度化水平。在充分尊重農民的主體地位條件下，堅持農民自愿原則，合理引入社會服務性及公益性機構，實現便民利民。為進一步加強對林業社會化服務體系的管理，成立了服務為宗旨的林權管理服務中心，并按照《昆明市國家集體林業綜合改革試驗示范區建設的總體方案》和《尋甸回族彝族自治縣林業綜合改革試驗示范區建設總體方案》的要求，積極推進林業社會化服務體系建設和林權管理服務中心標準化建設。其次，建立森林資源資產評估制度、評估機構準入制度和退出制度，規范森林資源資產評估行為，鼓勵發展各類林業專業協會、合作社，大力發展龍頭企業，并補充其他社會力量。實現公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型林業社會化服務體系，為尋甸建成民族團結進步示范區、綠色經濟發展區、休閑養生旅游度假區、城市生態涵養區的山水生態宜居新城舔磚加瓦。

4 結語

綜上所述， 雖然我縣在集體林權制度改革發展中取得了一定的進步與成就，但因各方面的原因，林業發展相對滯后，導致林業在尋甸“四區一城”的建設中沒有完全發揮出應用的貢獻。集體林權制度的改革不僅關系著林業的發展，同時，也關系著經濟的發展。隨著經濟社會的快速發展，集體林權制度在改革上必須緊跟時代發展步伐，只有這樣，才能保證林業的可持續發展。