加快推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

朱金風(fēng) 王啟遠(yuǎn) 姜愛梅

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立以股份合作為主要形式的現(xiàn)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，是新常態(tài)下賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、依法保障農(nóng)民權(quán)益的重大舉措，也是全面深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性任務(wù)。近日，我們以膠州市為例，深入部分鎮(zhèn)（辦）、村莊，就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)行專題調(diào)研：

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本情況及主要問題

膠州市按照山東省、青島市統(tǒng)一部署，早在2015年開始進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，經(jīng)過近幾年的積極工作，目前，全市811村莊，全部完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，成立經(jīng)濟(jì)合作社793家，股份經(jīng)濟(jì)合作社18，經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社119家，改革工作走在全市前列。但從開展情況看，受體制機(jī)制、政策不夠明晰、村莊現(xiàn)狀差異等方面因素的影響，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定、清產(chǎn)核資、股權(quán)管理、登記注冊(cè)等方面仍存在不規(guī)范、不明確等諸多問題。

（一）身份界定方面

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和保留成員資格的人員都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)量化的享受對(duì)象，是否是集體經(jīng)濟(jì)組織成員直接影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此村民對(duì)身份界定非常關(guān)注。而村級(jí)特別是城中村和城郊村，村民身份非常復(fù)雜：為了上學(xué)或工作、務(wù)農(nóng)的方便等原因，將戶口登記在村莊或者親戚戶籍上的空掛戶;未落實(shí)工作單位普通全日制大、中專畢業(yè)生;出嫁女及子女;離婚、再婚成員;戶口在農(nóng)村的非農(nóng)戶口成員;村級(jí)引進(jìn)的落戶在本村的部分人才等等，在當(dāng)前國(guó)家和省沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定法律法規(guī)規(guī)定的情況下，各村根據(jù)本村制定的村規(guī)民約，有的享有村莊福利待遇，有的不享受福利待遇。在村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，如他們不參與股權(quán)分配或者不參加會(huì)議，本村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案就難以通過，相反，如果他們享受股權(quán)分配，又難以征得老村民的同意。村民身份界定問題很大程度上障礙了我市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)。

（二）清產(chǎn)核資方面

1、村莊債務(wù)負(fù)擔(dān)較重

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全市811個(gè)村，總資產(chǎn)96.33億元，總負(fù)債31.28億元，有704個(gè)村莊有負(fù)債，占全市村莊總數(shù)的86.8%。其中長(zhǎng)期負(fù)債0.46億元，流動(dòng)負(fù)債30.82億元，如果村莊債務(wù)不能及時(shí)妥善化解，量化到村民手中的股權(quán)寥寥無(wú)幾，短期內(nèi)村民難以得到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的利益。

2、小產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)難以評(píng)估

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些村莊有相當(dāng)部分資產(chǎn)，包括土地、廠房、門頭等，都屬于小產(chǎn)權(quán)，其資產(chǎn)價(jià)值不好評(píng)估，同時(shí)，這些小產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)不能抵押、轉(zhuǎn)讓，對(duì)這部分資產(chǎn)難以進(jìn)行股權(quán)量化。

3、清查核資的費(fèi)用大

清查核資是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)、專業(yè)性的工作，一般是委托第三方即會(huì)計(jì)事務(wù)所進(jìn)行。但聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所需要較高的費(fèi)用，少則幾千、多則數(shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)，對(duì)于村莊而言是很大的負(fù)擔(dān)。

（三）股權(quán)管理方面

從調(diào)查情況看，股權(quán)量化只是給了集體經(jīng)濟(jì)組織成員股權(quán)量化的份額，并以此作為收益分配的依據(jù)，基本上屬于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的福利性產(chǎn)權(quán)，尚未涉及“退出、繼承、抵押”等財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)。不能交易、沒有處置權(quán)的產(chǎn)權(quán)，是不完善的產(chǎn)權(quán)，也難以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)順暢。

（四）體制機(jī)制方面

目前，支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的體制機(jī)制尚不健全，一些體制機(jī)制方面的制約性障礙在市級(jí)層面難以解決。

1、登記阻礙

①成立公司。現(xiàn)行《公司法》對(duì)公司股東人數(shù)做了嚴(yán)格的數(shù)量限制，如果集體經(jīng)濟(jì)組織注冊(cè)為公司，則人數(shù)超出限額難以注冊(cè)。②成立農(nóng)村集體股份合作社。雖能解決股東人數(shù)限制的問題，但由于社區(qū)股份合作社是較特殊的法人，在工商難以注冊(cè)。

2、稅費(fèi)阻礙

對(duì)于改革后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，上級(jí)尚未出臺(tái)免除其在改革中因權(quán)利人名稱、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更登記等發(fā)生的相關(guān)稅費(fèi)。

3、土地政策阻礙

目前，不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革正在推進(jìn)，覆蓋城鄉(xiāng)房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記體系尚未形成，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的范圍也僅在探索實(shí)施階段。

二、幾點(diǎn)思考

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各地都在進(jìn)行積極探索，沒有“標(biāo)準(zhǔn)模式”，是典型的改革深水區(qū)和硬骨頭。針對(duì)改革中存在的問題，就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出以下工作思路：

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，減少改革阻力。在努力爭(zhēng)取上級(jí)出臺(tái)或調(diào)整相關(guān)政策基礎(chǔ)上，積極探索創(chuàng)新，減少政策方面的影響和阻力。①在注冊(cè)登記方面，應(yīng)積極引導(dǎo)改制后的村莊成立農(nóng)村集體股份合作社，探索以戶為單元的簽字確認(rèn)程序。②在稅費(fèi)方面，應(yīng)采取少過戶或暫不過戶的方式避稅，以降低改革成本、合理減稅避稅，等待國(guó)家政策明了。③在土地政策方面，應(yīng)借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記制度改革，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的范圍。

（二）創(chuàng)新改革模式，分類有序推進(jìn)。①堅(jiān)持分類有序推進(jìn)。將全市村莊劃分城中村、城郊村、純農(nóng)業(yè)村三種類型，確定不同的改制形式，按先易后難，一村一策的原則，有序推進(jìn)。②創(chuàng)新改革工作機(jī)制。將改制工作納入全市科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系，建立健全改革推進(jìn)、改革激勵(lì)、督查考核等相關(guān)工作機(jī)制。

（三）規(guī)范身份界定，保護(hù)村民權(quán)利。按照“依法依規(guī)、尊重歷史、公平合理”的原則，法律法規(guī)明確規(guī)定的直接界定為成員;沒有規(guī)定的表決界定為成員;禁止的堅(jiān)決不確認(rèn)成員。