農(nóng)村閑置宅基地有效利用路徑探析

陳 臣，杜金向

（天津財經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，天津 300222）

1 相關(guān)概念界定

1.1 宅基地的概念

王遠燃[1]針對宅基地的調(diào)研指出，宅基地應(yīng)該作為住宅用地，牲畜欄圈、沼氣池或廁所等應(yīng)該歸入生產(chǎn)性用地。諶種華[2]認為宅基地是農(nóng)民用來建筑房屋及其他一些必要的附屬設(shè)施用地。陳士銀等[3]調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，宅基地可以分為3類，包括已經(jīng)用于建造房屋的土地、過去建造了房屋但是由于上面沒有覆蓋物而不能用來居住的土地和未來計劃用于建造農(nóng)房或其他房屋的土地。楊杰[4]從功能的角度出發(fā)，給宅基地定義為：宅基地首先是保障農(nóng)民基本居住和生存權(quán)的土地，屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地中的一部分，在集體所有制中，宅基地是用于個人建造的供家庭居住的住宅土地。綜上所述，筆者認為宅基地是住宅用地和與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的其他建筑用地。

1.2 農(nóng)村閑置宅基地的概念

目前，在現(xiàn)行法律體系內(nèi)和當(dāng)前國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者研究中還未對閑置宅基地形成統(tǒng)一、確定的表述。艾希[5]研究中局限于建筑物本身，認為閑置宅基地就是在一段時間內(nèi)無人居住或者無人使用的建筑用地。陳榮清[6]通過實地調(diào)研從閑置時間的角度給予定義，如果宅基地1年及以上的時間都處于空閑狀態(tài)，則為閑置宅基地。祁全明[7]將閑置時間推遲為2年，認為應(yīng)該將2年及2年以上的沒有被使用的宅基地定義為閑置宅基地。綜合上述學(xué)者討論，筆者認為閑置宅基地是由于多種原因造成的無人居住、無人使用的宅基地以及其上的農(nóng)房等建筑物，并且閑置時間為2年或2年以上。

2 閑置宅基地形成原因

2.1 農(nóng)民外出務(wù)工和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致宅基地閑置

目前，我國經(jīng)濟正處于快速增長階段，越來越多的農(nóng)民長期外出務(wù)工，一方面由于務(wù)農(nóng)收入偏低，導(dǎo)致大量農(nóng)民離開農(nóng)村進城打工，而且不少人是跨省異地打工；另一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解放了農(nóng)村勞動力，使得農(nóng)村出現(xiàn)了大量的剩余勞動力，這些人也涌入城市尋找更好的就業(yè)崗位和其他發(fā)展機會。為了生活便利，農(nóng)民工及其家屬選擇在工作的城市租房居住或直接在城市中購買住房。農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的過程中，城市人口增加而農(nóng)村人口變少，宅基地的閑置數(shù)量也隨之增加。多數(shù)外出的農(nóng)民工都有落葉歸根的傳統(tǒng)思想，雖然農(nóng)村的老宅不常居住但要保住，將其閑置起來也不會交回村集體。

隨著城鎮(zhèn)化的速度不斷加快，許多地區(qū)撤村并鎮(zhèn)，村民變居民。在這一過程中，一些村已經(jīng)分了樓房，但是原來的農(nóng)房還沒有拆除，出現(xiàn)大量閑置。與此同時，周邊沒有納入城鎮(zhèn)化改造的村民，條件較好的也會到這些新建小鎮(zhèn)購房居住，自己原來的農(nóng)房就會閑置。

2.2 城鄉(xiāng)差異導(dǎo)致宅基地閑置

我國城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化教育水平和公共服務(wù)水平存在差異，且不同省份之間也存在差異。具體來說，農(nóng)村在教育、醫(yī)療以及其他一些基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)方面均有顯著落后，經(jīng)濟欠發(fā)達的省份在這些方面的發(fā)展也落后于經(jīng)濟發(fā)達的省份。特別是在義務(wù)教育期間，城市的教育水平和師資力量都優(yōu)于農(nóng)村，高中也是如此。所以，一些收入高的農(nóng)民，出于對子女教育的考慮，選擇進城入學(xué)，就會在城市買房，甚至跨省買房，導(dǎo)致宅基地閑置。

2.3 流轉(zhuǎn)制度的限制和退出機制的不完善加劇了 宅基地閑置

我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)戶取得的只是宅基地的使用權(quán)，所有權(quán)則屬于村民集體。宅基地大多是基于農(nóng)戶身份無償獲得的，與其相關(guān)的流轉(zhuǎn)要在本村集體中進行。正是由于宅基地的所有權(quán)屬性，村民無權(quán)擅自買賣宅基地，只擁有其使用權(quán)，可以無限期居住。雖然農(nóng)房屬于農(nóng)戶所有，理論上可以買賣，但按照“房隨地走”的原則，宅基地不能買賣，農(nóng)房也難以買賣。《土地管理法》針對閑置宅基地如何收回、退出等缺少詳細的管理辦法和明確的制度規(guī)范。由于沒有一個有效的宅基地退出制度，無法保證農(nóng)民的合法經(jīng)濟利益，制約著農(nóng)民宅基地退出的積極性，加劇了宅基地的閑置。

此外，宅基地在規(guī)劃、審批和使用過程中均存在一定程度上的不嚴(yán)謹(jǐn)，政府等部門在管理和執(zhí)法過程中，很難達到監(jiān)管的全面覆蓋。農(nóng)村地區(qū)普遍地存在的“一戶多宅”現(xiàn)象和不規(guī)范的“建新不拆舊”行為，都會造成宅基地的閑置。

2.4 地理位置等原因?qū)е抡亻e置

宅基地的地理位置、所處地貌部位和交通便利程度等自身狀況對宅基地的閑置也會造成影響。當(dāng)宅基地距離城市較遠時，市民不能方便地到達，宅基地就無法開展類似于“農(nóng)家樂”、“特色旅游”等盈利性項目，造成宅基地閑置情況較嚴(yán)重。但在一些經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，距離城市近的宅基地也會出現(xiàn)閑置的情況，這是由于城市的就業(yè)崗位、醫(yī)療教育水平和居住條件均有很強的吸引力，使得農(nóng)民自發(fā)地涌向城市，而農(nóng)村常駐人口顯著不足從而造成閑置。在土地資源豐富的地區(qū)，農(nóng)村可用作建設(shè)的土地廣闊，人均宅基地面積大，如果無法合理有效利用分配的宅基地，就會造成宅基地的閑置。

3 閑置宅基地有效利用的對策建議

3.1 完善宅基地相關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)民利用閑 置宅基地的積極性

首先，應(yīng)該完善宅基地相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，建立起有關(guān)宅基地審批、管理、流轉(zhuǎn)與退出等明確的規(guī)范，各省市應(yīng)針對性地制定有關(guān)宅基地選址設(shè)計和面積規(guī)劃等具體措施標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)制定好的鄉(xiāng)村規(guī)劃嚴(yán)格限制宅基地的面積，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批制度，嚴(yán)厲打擊非法占用農(nóng)用地建設(shè)住宅的行為，有效制止宅基地閑置問題的出現(xiàn)。其次，要保證農(nóng)民在宅基地問題上的主體地位和話語權(quán)，突出農(nóng)民的作用，通過普法宣傳等途徑增強農(nóng)民的認知水平，加強農(nóng)民對宅基地的使用信心，使農(nóng)民充分利用宅基地。最后，要全面推進鄉(xiāng)村振興工作，提高農(nóng)村地區(qū)在教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的質(zhì)量水平，保障農(nóng)民在農(nóng)村的生活質(zhì)量，吸引農(nóng)民留在農(nóng)村或者吸引農(nóng)民從城市回到農(nóng)村。此外，還應(yīng)該對農(nóng)村地區(qū)開展經(jīng)濟和技術(shù)上的指導(dǎo)，使宅基地的功能、使用途徑和利用方式等得到創(chuàng)新，進一步增加農(nóng)戶收入并提高宅基地的利用率。

3.2 加快推動宅基地“三權(quán)分置”，完善宅基地 流轉(zhuǎn)與退出制度

由于目前的宅基地制度在一定程度上僅發(fā)揮了居住保障功能，其財產(chǎn)屬性的發(fā)揮并不完全，使用權(quán)也沒有得到很好的體現(xiàn)，為了更好地利用、活用宅基地，將其功能得到最大的發(fā)揮，2018中央一號文件提出宅基地“三權(quán)分置”試點的要求，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，同時適度放活宅基地的使用權(quán)。分置后使宅基地和農(nóng)房的需求主體擴大，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地成為可能，宅基地的財產(chǎn)功得以凸顯。同時，確權(quán)頒證后農(nóng)民可以得到產(chǎn)權(quán)證，這為宅基地的順利流轉(zhuǎn)提供了有力的憑證。

有效解決閑置宅基地問題，在進一步推進“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上還可以采用市場化改革的手段，有償?shù)刈岄L期定居城市或已經(jīng)在城市購房的農(nóng)民退出宅基地，村集體對回收的宅基地進行集中統(tǒng)一利用。農(nóng)民可以在拿到退出宅基地的補償款后，用于購房、修建工廠、經(jīng)營商店，例如福建地區(qū)的農(nóng)民將退出的宅基地作為資本，與城市、社會資本等融合一起后對宅基地共同開發(fā)利用。

3.3 開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，合理利用閑 置宅基地

長久以來，農(nóng)戶沒有合適的抵押物可以用于銀行貸款，造成貸款難問題無法解決。銀行在試點農(nóng)房抵押貸款時，要求農(nóng)戶必須有抵押物之外的其他住處。這就是說，農(nóng)房抵押貸款利用的恰恰正是閑置宅基地和農(nóng)房。在這種情況下，推行宅基地“三權(quán)分置”，允許宅基地使用權(quán)抵押貸款可以有效緩解宅基地閑置問題，同時解決了農(nóng)民的貸款難問題。農(nóng)民得到貸款后可以轉(zhuǎn)換宅基地的經(jīng)營性用途，開展“農(nóng)家樂”、“采摘”或“特色旅游”等經(jīng)濟效益高的活動，這樣既充分利用了宅基地，有效減少了宅基地的閑置情況，又可以提高農(nóng)民收入。

由此可見，利用宅基地使用權(quán)進行抵押獲得貸款勢在必行，其中最為重要的是應(yīng)該加快宅基地和農(nóng)房的確權(quán)頒證工作，讓持證農(nóng)戶擁有完整的宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶才可以順利融資，利用好宅基地，減少宅基地的閑置。