平臺化背景下我國網絡在線內容治理的新模式

■ 易前良 唐芳云

2020年3月1日,中央(國家)互聯網信息辦公室于2019年底頒布的《網絡信息內容生態治理規定》(下文簡稱“新規”)正式實施,引起廣泛關注?！靶乱帯敝塾凇盃I造良好網絡生態”,對鼓勵傳播的信息、違法信息和不良信息分類逐條羅列,要求政府、企業、社會和網民等多元主體共同參與治理,并詳細界定各自的權限和法律責任,這是我國自接入互聯網以來,專門針對信息傳播制定的最全面而系統的規范性文件。作為傳媒規制政策在移動互聯網和社交媒體時代的延展,它的頒布標志著一種權威型協同治理模式的確立,為理解我國在線內容治理的現狀及其背后的制度邏輯提供了有效視點。

本文關注的問題是:新的治理模式在何種背景下確立？具體如何運作？映射了怎樣的國家治理邏輯？為此,文章選擇一種多元論取向的“規制治理”視角,在宏觀的傳媒政策演進背景下探討國家為了回應網絡(Web)“平臺化”帶來的挑戰,通過整合規制資源創設出一種具有中國特色的政府、平臺和用戶協同治理的新模式,為認知當下中國在線內容治理的現況提供一種媒介技術與傳播政策相互建構的理論框架。下文首先在梳理既有學術成果的基礎上辨析“規制”和“治理”的概念脈絡,建立貫穿全文的分析框架；而后分析媒介技術的社會形塑使內容治理凸顯為政策議程,國家因而在制度安排上作出回應,以此追溯在線治理新模式的政策源起；接下來轉入核心論題,以政府、平臺和用戶的互動為主線,從制度框架、主體實施和輔助網絡三個維度剖析權威型協同治理模式的運行機制；最后參照國家治理的多元目標,略述協同治理體系的內在張力及其完善路徑。

一、規制空間:互聯網治理研究的多元論視角

作為現代國家調整社會秩序的重要工具,法律是研究互聯網治理的重要視角,無論是從應然角度建議國家按分層原則進行法律的頂層設計①,或倡立政府規制與自我規制互相補充的合作體制②,還是從實證角度解釋網絡法的政治經濟起源,都有助于深入了解國家治理與互聯網的關系③?；ヂ摼W治理同時也是媒介研究與傳播政策研究關注的焦點,鐘瑛較早關注中國早期的互聯網管理模式,將其界定為“政府主導型管理,以立法管理、行政監督、技術控制、行業自律等手段進行網絡控制”④。方興東、張靜肯定這種“九龍治水”的模式“是中國互聯網治理的最大創新之處”⑤,至于該模式具體如何運行,二者未予詳述。胡泳意識到互聯網相對于傳統媒體具有潛在的政治意義,并以此切入全面考察2010年之前出臺的互聯網法律法規,指出國家在某些方面對網絡信息傳播的監管力度,超過傳統媒體。⑥

上述代表性文獻強調國家在互聯網治理中的決定性作用,構成本文論述的基礎。但我們還應該注意到,隨著互聯網形態的演進,網絡秩序的建構越來越依賴市場和社會力量的配合,無論是主動參與還是被動回應,多元參與已成為互聯網有效治理的必然趨勢。正如劉銳和徐敬宏在研究網絡視頻直播治理時認識到的,真正承擔規制功能的是政府、自律聯盟、直播平臺、媒體和公眾通過互動形成的政策網絡⑦,本文擬進一步在宏觀制度背景下關注政府、平臺和用戶等三大關鍵主體的互動,探討政策網絡具體是如何生成與運作的。此外,已有研究重視法律法規的作用,但相對忽略了其他制約手段,比如軟件技術與社群規范,它們是形塑公共傳播秩序的基石,誠如社會學家默頓所言:“由于法律法規為越軌行為提供正規的標準,所以它相對容易被察覺并成為研究的中心。相反,那些在社會學上被人們接受的規范因為不夠明顯,所以不那么受重視?！雹嗫傮w而言,既有研究大多采用一元論視角,將國家視為唯一的治理主體,將法律法規視為唯一的規制手段,展現了互聯網治理的基本面,但尚不足以刻畫復雜的機理,有必要引入替代性的視角,故此,本文借鑒多元論取向的“規制空間”理論。

規制(regulation)和治理(governance)兩個概念容易混淆,這里先予以辨析。規制源自經濟學,意指“運用規則進行控制和約束”,包括主體(誰控制)、規則(用什么控制)和對象(控制誰)等三要素,具體指“國家以解決市場失靈、維持市場經濟秩序為目的,基于規則對市場主體的經濟活動以及伴隨其經濟活動產生的社會問題,進行干預和控制?！雹嵋来硕?規制主體專指政府機構,手段指法律或行政命令,對象是市場化的經營者。治理的概念與規制一樣蘊含約束、規范的意思,但與后者的經濟學淵源不同,它來自社會學領域,更多地關注政府、市場、社會在處理公共事物過程中的互動關系,研究者普遍認為治理是“更具包容性的概念”⑩。

1980年以來,西方國家在經濟社會領域的權力運作模式有所改變:從直接的命令式控制轉向間接、柔性的協商式治理,政府規制轉變為“保持距離的治理”。與此相適應,傳統的規制研究與社會治理研究趨于融合,英國學者科林·斯科特做了不少理論整合的工作,認為規制研究排他性地聚焦于政府及其活動失之過窄,需要將研究視域拓展到政府以外的疆域,因而提出“規制治理”(regulatory governance)的概念,并發展出規制空間理論。所謂規制空間,指政府和非政府主體圍繞公共治理構成的權力交錯的復雜場域,不同主體分享規制資源,相互依賴與協商。

只有那些占有資源的行動者,才擁有規制權并確保規制能夠實施,故規制空間是治理權的分布狀態。隨著1980年以來信息技術快速普及和經濟全球化,跨國資本和超國家組織的崛起沖擊國家權力,財富、信息、技術等資源呈分散趨勢,企業和社會組織擁有更多組織能力和自由裁量權。同時,公共事物變得愈益復雜和不確定,治理風險增大,政府規制不得不尋求與企業和社會合作,除了運用強制性的法律以外,還引入價格、契約、技術和社會評價等手段。斯科特試圖闡釋這些現象,認為規制本質上是制度化的控制系統,由制定規則、收集反饋信息和行為糾正三大環節構成。他根據這三方面的控制手段的不同,概括出科層、社群、競爭和設計等四種控制模式。

“科層控制”指以等級制為紐帶的行政組織體系,運用法律對違規行為采取強制手段,是政府權力運作的柱石；“社群控制”指個體依據社區規范,在互動過程中自行識別他者行為,用排斥和反對等方式修正違規行為,作為橫向的網絡化控制模式,它是維系社會的重要紐帶；“競爭控制”指企業和消費者根據商品的價格/質量比做出理性抉擇、由此產生約束性力量,構成市場秩序的基礎；“設計控制”指運用技術手段改變事物的物理架構,對行動者加以約束?！霸O計控制”的觀點受惠于勞倫斯·萊斯格,后者認為“技術架構”是重要的控制機制,如在汽車上設置電子鎖能降低被偷竊的風險,只不過在前互聯網時代沒有被廣泛應用,未能引起重視,而當下的代碼/軟件的技術架構已成為網絡空間的基本控制模式,類似于物理世界的法律。鑒于互聯網在線治理的獨特性,本文在斯科特的基礎上概括出科層、技術和社群三種控制模式,以此闡釋國家如何為了回應網絡平臺化,將平臺和用戶及以之為主體的技術和社群控制納入科層體系,因而建立起權威型的協同治理體系。

二、網絡“平臺化”:互聯網架構的轉變與傳播政策的回應

作為復雜的信息傳輸系統,互聯網的技術架構包括物理層(電纜、智能終端、傳感器等物質設備)、代碼層(互聯網協議與應用軟件等邏輯規范)和內容層(文本、語音和視頻等符號系統)。本文為論述方便僅做“技術層”和“內容層”區分,前者是基礎設施,包括物理層和代碼層的互聯網協議部分,后者指對代碼層中各種應用軟件的開發與使用,及由此產生的信息內容。將軟件應用與內容等量齊觀,源于信息內容與傳播行為的不可分割,內容治理實際上是對信息傳播行為的制度約束。互聯網治理研究早期聚焦于技術管理,關注超國家組織和國際聯盟如何協調技術標準與分配關鍵資源。晚近以來,學者呼吁拓展研究領域,將“現實中真正塑造和規范互聯網運行方式的種種實踐”,包括互聯網企業的信息服務、網民使用以及對它們實施的規范,均屬于內容治理的范疇。勞拉·德拉迪斯甚至認為,對互聯網技術層的協調和規約,正在被“升級為內容控制手段”。

回顧我國互聯網治理的歷程會發現,國家一直從戰略高度利用和管理互聯網,但各階段的導向和重心不同。以2010年左右為界,大致可分為兩個階段:前一階段積極推進基礎設施建設,促進互聯網產業的發展；后一階段重心轉移,大幅度朝內容管理傾斜,基礎設施建設與信息內容管理開始分軌運行,后者的重要性更為突出,2013年以來,黨和國家甚至從國家安全的高度對內容治理進行總體規劃。追根溯源,互聯網管理重心的變化其原因顯然是多方面的,本文想要強調的是,在形成合力的多種要素當中,互聯網技術架構的改變是形塑當前在線內容治理模式的重要變量。

從2005年左右開始,互聯網的技術研發和應用開始發生變化,從以網頁瀏覽的萬維網模式(Web1.0)過度到以個性化軟件服務為主的Web 2.0模式。奧萊利最早對這一變化進行闡釋,指出Web 2.0是以“平臺模式”運行的新興互聯網,而平臺具有相當的優勢,它“借助軟件為消費者提供不斷更新的服務……程序將自己的服務和數據提供給使用者,允許他們重新編程和再加工”。具體而言,平臺技術架構的本質特征是“可編程性”,它的軟件設計是模塊化的,并且提供應用程序接口(API)和界面,分別與第三方服務機構和一般的終端用戶進行連接,允許后者訪問其數據和程序,并重新編程和再次利用數據。奧萊利的觀點被學界廣泛接受,認為正是平臺的這種技術邏輯改變了互聯網的總體結構,并延伸到經濟、政治、文化和社會生活諸多領域,這就是所謂的“平臺化”(platformization)。

Web的平臺化給公共傳播和話語帶來巨大沖擊。其一,終端用戶和第三方經營者借助平臺提供的服務,繞過傳統媒體和相關機構進行內容生產和分享,實現從“大眾傳播”到“大眾自傳播”的革命。其二,平臺在為使用者提供數據和軟件服務的同時,通過API和界面收集數據并借助算法分析加以變現,這種“去中心化”和“再中心化”的雙重運作使平臺企業的實力日益增強,成為Web 2.0空間中擁有“功能性主權”的王者。平臺化的傳播機制塑造了一種充滿“隨機性”的話語空間,即數字平臺提供的產品和服務具有可塑性,模塊化的設計方便用戶生產和再加工內容,因此,包括文本、音視頻、時尚博客、音樂和游戲等所有在線話語呈現出主體多元化、高流動性和強互文性特點,充滿不確定性,難以規束。

中國的“平臺化”進程與歐美基本同步,及至21世紀第一個十年之末,騰訊、百度、阿里等大型基礎設施類平臺開始全面地介入人們的日常生活,而建基于其上的其他行業類平臺亦初露崢嶸,包括社交平臺(如微博、微信)、短視頻平臺(如抖音)、新聞平臺(如今日頭條)、流媒體平臺(如愛奇藝)、直播平臺(如斗魚)和各類游戲平臺。對于這些網絡平臺來說,一個重要的契機是2009年國家工信部給運營商頒發3G牌照,基于智能手機的移動互聯網的廣泛應用進一步推進網絡的平臺化,由此對既有的公共傳播格局構成挑戰,在線內容規范成為國家治理的重大關切。

此前,媒體幾乎壟斷了大眾傳播的資源,國家通過科層體系直接規制媒體就能實現對公共傳播的有效管理。在互聯網發展的第一階段,網絡傳播尚不足以撼動傳統媒體主導的格局,但網絡平臺化使公共話語的生產繞過傳統媒體,既有的科層制管理對此力不從心,國家對傳媒的規制效能有所減弱。與之相反,市場和社會的力量急遽勃興,互聯網由早先的原子化、分布式結構演變為更復雜的模塊化結構,形成以平臺為主導多中心的技術/經濟/社會化的空間。這種結構具有高度的自組織性和靈活性,大平臺之上嵌套小平臺,各個平臺之間在相對獨立的基礎上通過API接口互聯互通,而用戶則借助各類平臺的服務生產、傳播和分享信息,反過來,也源源不斷地為平臺提供最基礎的生產要素“數據”。

在網絡平臺化背景下,圍繞在線內容形成了新的規制空間,呈現出規制主體多元化和手段多樣化的趨勢。其間,平臺和用戶掌握較大的規制權,技術控制和社群控制成為建立和維護在線秩序的基石。平臺依照線下的法律法規,自行制定協議對用戶行為加以規范；除了這種擺在明處的管理之外,也可以通過“不可見”的技術方式(如算法和界面設計)對內容生產進行引導和限定；最后,平臺還可利用技術對內容進行屏蔽和刪除。而用戶在網絡實踐的過程中,如果對接觸到的內容或在線行為有所不滿,可用排斥或反對的方式予以回應,對自認為“失范”的行為實施規范。這種社群控制的模式一直以來就是社會整合的重要機制,但在Web 2.0空間,它的功能被放大。原因是,平臺技術架構的“可編程性”意味著它會根據用戶反饋的信息優化算法,進而直接對內容進行選擇,確定內容的“可見度”,如哪些要被推送,或進入熱搜,或應該直接加以阻斷,因此,用戶反饋成為重要的規制依據。

我國“以法理權威為表、卡理斯瑪權威為實”的深層政治邏輯,決定了以意識形態安全與黨管媒體為原則的傳媒管理體制必然對此做出回應。然而,自上而下的科層規制面對平臺化的在線空間,短期內尚難以適應,充滿“隨機性”的話語生產方式使針對違法違規信息的識別和行為糾正變得相對困難,由此產生的巨大規制成本監管機構無法獨立承擔。

2013年8月19日,習近平主席主持召開“全國宣傳思想工作會議”,開啟在線內容結構性治理的進程。大會報告指出兩條路徑:其一,“加快傳統媒體和新興媒體融合發展”,使建制性媒體掌握在線傳播的主導權,發揮價值引領的功能；其二,通過創新網絡輿論工作的理念和手段,建立健全內容治理體系。關于后者,最高領導人進一步提到“應從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變”。事實上,針對互聯網內容治理的法律規制從接入之時即已著手,1994年國務院公布《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》早有涉及,后續不斷調整與完善,如在傳輸層建立專門的技術阻斷系統,創設網絡服務許可、實名制等系列政策,但全方位的結構性治理始于21世紀10年代之初。

經過多年的組織優化與制度建設,以2020年3月1日《網絡信息內容生態治理規定》實施為標志,我國針對互聯網內容已確立“政府管控、平臺落實、用戶配合”的權威型協同治理模式。該模式一方面強化國家在網絡內容治理中的權威性,對在線傳播行為實施全面規范；另一方面充分利用被規制方的資源優勢,借助平臺和用戶的力量將技術控制、社群控制納入科層體系,構成綜合治理網絡。權威型協同治理在科層整合、平臺代理和用戶標記三個維度上相互配合:國家通過組織調整和法規制定明確各方責任,協調政府內部及其與平臺、用戶之間的關系,為協同治理提供制度保障；平臺在科層規制的強力約束下,代理政府對用戶進行監管,落實國家穩定可控的治理目標；用戶在國家動員和平臺技術的引導下,通過標記的方式參與治理。

三、科層整合:權威型協同治理的制度架構

科層制在韋伯的經典論述中是一種現代社會的組織形態,指權力關系明確、等級層次有序的組織結構,通過專業人員和正式規章制度貫徹落實自上而下的政策指令,以提高解決問題的效率。本文將其視為政府實施的管理系統和模式,其核心是監管部門按層級關系構成的組織體系及相應的規章制度。我國對傳統媒體實施科層式管理,國家依法擁有媒體所有權,按“條塊結合,以塊為主”原則分配規制權,“條”指中央政府針對不同類型的媒介自上而下地設置行業管理體系,負責業務協調和意識形態安全,“塊”指地方政府通過人事和財政直接管理媒體。所有權、分類管理和屬地管理相結合的模式對于傳統媒體的規范是有效的,卻不太適應高度市場化、跨地域和分布式的互聯網。早先互聯網的媒體屬性尚未凸顯,國家將重心放在產業推進上,結構性內容治理的意愿還不夠強烈,僅將傳統媒體的規制模式直接植入網絡空間,試圖通過后續不斷調整以適應新的規制對象。

按分類規制的慣例,出版、廣電、電影、文藝表演、電信等媒介分別由新聞出版總署、廣電總局、文化部和工信部等部委及地方部門專管。在線內容治理沿襲該模式,以“許可證+備案”準入制為核心實施行業監管,所從事的網絡信息服務與傳統媒體屬性近似的經營性結構,須獲得注冊所在地主管部門的許可牌照,非經營性服務則須登記備案。然而,新媒體是媒介數字化和網絡化后的產物,具有多元融合的屬性,無法按傳統標準精確歸類,以互聯網直播為例,集新聞、視聽、表演和游戲于一身,相關分管部門遵循舊制均有權介入,這就形成了“九龍治水”的局面。主管部門的分散盡管有助于專業分工,但政出多門將導致法規碎片化,缺乏權威性,并讓被規制者無所適從。加之具體實施的協調成本過高,令監管部門畏而不前,引致治理實踐中普遍存在“重準入、輕監管”的痼疾,無法滿足國家對在線內容治理日益增長的需求,在此背景下,科層組織的內部協同勢在必行。

2014年,國信辦與中央網信辦合署辦公,一個機構兩塊牌子,職能定位也由此前的“指導、協調和督促有關部門加強互聯網信息內容管理”,轉變為“負責全國互聯網信息內容的管理工作”。這一調整預示內容治理思路的整體轉型,由分散、局部型轉向結構性治理,“網信辦”被委以重任,開始在其中扮演關鍵角色,具體表現如下。其一,合署辦公強化了“黨管媒體”的原則,確保黨和國家的意志在互聯網治理體系中高效貫徹,網信部門的權威性由此得到提升；其二,從“協調”到“管理”的職能再定位擴展了中央網信辦的權責,等于在權力核心之下、其他部門之上設置一個專職于實操的機構,統一指導其他專管部門；其三,中央網信辦在省、自治區、直轄市設立地方科層機構,受地方黨委網絡安全委員會直接領導,與屬地管理對接,構建了信息收集和法規執行的龐大網絡,網信系統的規制能力亦隨之增強。此后幾年時間里,中央網信辦先后出臺針對互聯網企業的若干部法規,涵括即時通訊工具、用戶賬號、應用程序、互聯網直播、論壇、跟帖、公眾號、群組信息等各類服務。此外,為加強執法力度還創建黑名單和約談制度,使之成為地方網信部門執法的重要工具。從組織設置到法規制定再到貫徹實施,國家對互聯網內容的治理日益收緊,截至2019年底頒布“新規”,結構性治理的制度架構已初具雛形。

“新規”是對以往相關法律條文的總結和延伸,具有高度的統合性,表現如下。首先,此前的互聯網治理主要圍繞物理設施和傳播載體展開,通過規制傳輸渠道、上網場所、服務商等實現治理目標,“新規”是第一個由監管部門頒布的專注于在線內容的規范性文件。其次,“新規”對內容標準進行了全方位的界定。1997年公安部發布的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》界定9種“非法信息”,成為后續法規制定的依據,新規在此基礎上列舉11種“非法信息”,同時增列9種“不良信息”,全面覆蓋妨礙國家穩定的“政治有害信息”、沖擊社會價值的“社會性有害信息”和侵犯個人權益的有害私信息；此外還指定7類“鼓勵”制作、復制、發布的積極面向的信息,提出具體實施的要求。最后,此前的法規主要以牌照為核心對企業進行管理,而新規突破行業規制的范圍,將管理對象擴展到廣大網民。還有值得關注的重點是,第二條在闡釋何為“網絡內容生態治理”時明確除了政府以外,企業、社會、網民等應該成為治理主體,這就點明了權威型治理的協同邏輯,即網絡服務商和用戶既是規制對象,同時也是規制主體。

四、平臺代理:權威型協同治理的主體實施

結構性的內容治理指向個體的傳播行為,而面對數字化空間的海量用戶與龐大信息量,監管部門很難憑借科層力量直接進行規范,建立制度框架是一回事,有效實施又是另外一回事。較長一段時間內,國家沒有在內容治理方面進行全面布局,其中有無意為之而疏于治理的因素,但更重要的是網絡空間的架構過于分散,找不到著力點而無力為之。隨著Web 2.0和移動互聯技術的普及,互聯網呈現“再中心化”趨勢,數字平臺乘勢崛起,通過匯聚大量用戶和數據成為網絡空間的中心節點,為國家治理提供了重要的抓手。

大型平臺企業控制著各種軟件、硬件、協議和算法,為用戶提供信息服務,反過來也可以支配用戶。網絡平臺化以后,技術的“可供性”大幅提升,但對用戶的“可控性”亦隨之增強,各類數字化中介相互配合構成長鏈條,為互聯網運行提供技術基礎。美國學者將數字化的中介鏈區分為三大類:第一,傳輸渠道,包括提供接入服務的網絡商、擁有主干線路的上游運營商和域名注冊服務商；第二,內容托管,包括網站托管服務和第三方平臺；第三,內容定位,包括搜索引擎和過濾軟件服務商。這些數字化中介理論上講都能對在線內容進行技術阻斷,但有些環節的操作并不可行,一般來說,服務類型離內容越遠的中介實施技術阻斷的成本越高,就越沒有動力實施內容規范,比如渠道運營商實施技術規范,將導致大范圍的信息阻斷。在所有類別中,平臺是離內容最近的數字化中介,各類社交、短視頻、資訊和直播平臺均屬此類,直接為用戶提供內容儲存、編輯、分發和連接等服務,用戶生成內容被儲藏在后臺服務器中,平臺掌控并了解這些內容的具體信息,可以借助技術有針對性地過濾和刪除,操作成本相對低廉。事實上,平臺已經成為內容生產和流通的基礎設施,從根本上決定什么信息可以出現,什么不可以出現,有能力且有責任進行內容治理,正是在此意義上,平臺研究者吉萊斯皮稱其為“互聯網的托管者”。國內學者進而認為,平臺“處于政府化管理和去政府化管理之間的關鍵地帶,應該被視為網絡空間中的獨立層級”。

誠然,平臺掌控著巨量的數據、技術和人力資源,具備強大的規制能力,尤其在信息辨識和行為糾正方面遠勝監管部門,如將其納入治理體系,可彌補科層規制的缺陷。故此,國家通過行政法規明確平臺在內容治理中的“主體責任”,形成“政府管平臺、平臺管用戶”的二級監管模式。周黎安用“行政發包制”論證政府內部上下級之間的委托—代理關系,具體表現為擁有正式權威的上級政府將具體的執行權和決策權交給下級政府,秉承“誰主管,誰負責”原則,以結果為導向對下級政府進行考核。許可在此基礎上用“行政外包”的概念指稱政府部門將規制權下放給網絡平臺,令其代理行政權力,“誰辦網,誰負責”,本文認可并延續該思路,進一步闡釋“行政外包”作為內容治理的實施機制的基本特征。

行政外包有別于科層組織內部的行政發包和市場化的企業外包,是兼具兩者特性的混合形態。其一,行政外包是政府部門將治理權責委托給外部的企業組織,與純粹的外包制不同,政府與平臺的關系不是基于市場契約,而以強制性的法律作為約束,監管部門擁有指導、監督和處罰的正式權威,代理者若未達目標將承擔行政和法律責任;其二,在行政發包制中,上級部門在制定“包干”任務時賦予下級部門自由裁量權和利益剩余索取權,而行政外包治理不存在類似的激勵機制,所有規制成本由平臺獨立承擔,擁有的自由裁量權較小。中央網信辦近年來出臺10余部專門針對平臺的行政法規,要求全面落實其主體責任,“新規”更是用近三分之一的篇幅規定平臺的治理義務和法律責任,可謂面面俱到。

與政府主導的科層規制不同,平臺綜合運用由自己主導創制的協議和軟件管理用戶。依據法律法規,平臺結合自身實際擬定各種規章和條約,置于用戶界面以使周知,成為后續“執法”的依據。在信息搜集和識別環節,平臺采用“軟件+人工”的手段實時監管。以管理難度較大的視頻直播為例,應用軟件持續跟蹤信息流,一旦發現疑似違規內容即截圖保留證據,再經圖像處理完成信息識別,人工隨后對目標內容再次審核并確認。在行為糾正的環節,平臺“軟件+人工”的操作從信息和主體兩方面展開:一是對違法違規信息進行過濾和移除,使之在平臺上“不可見”或在短暫呈現以后被刪除；二是通過管理賬戶對特定違規者實施相應處罰,如警告、定期禁言或永久封號等。針對具有突出影響力的特殊用戶,平臺還會采用降級、限流、取消認證、黑名單、罰款和廣告限制等限制手段。需要特別指出的是,平臺代理是一種“委托治理”模式,在實施過程中,平臺企業的自由裁量權相對較小。

五、用戶標記:權威型協同治理的輔助網絡

大眾傳播時代內容治理的主體是政府和媒體,傳媒法規的制定或信息把關是自上而下的過程,個人參與的空間極其有限。在此框架下,受眾被理解為內容消費的終端,幾乎不能也不需要與內容制作者、監管者進行互動。而在平臺化背景下,用戶越來越多地參與內容生產,并有權限對其他內容發表見解,傳統的治理框架需要重新被審視。事實上,“標記”(flag)的方式已被Facebook、YouTube和Twitter等全球性的大型平臺廣泛使用,其字面意思是用戶用紅旗標注認為違法違規的信息。平臺在界面設計按鈕、圖標或欄目條,引導用戶點擊進入,按其預先設計的列表報告違規內容的信息,再匯總和研判信息,決定是否規制。用戶標記作為重要的治理機制,兼具實用價值和象征價值,“既解決了管理大量用戶生成內容的問題,又可以作為平臺決定刪除內容的一種辯護理由”。實用價值指平臺要處理龐大的信息流,難于應付,將信息識別任務部分交給用戶可降低成本；象征價值指當平臺決定刪除或保留那些有爭議的內容時,標記可以為該決定提供正當性。

用戶對內容做出評價是一種社群控制的方式,任一社區成員均可參與。平臺運用算法對用戶評價進行分析,據此配置信息,因此,個體評價形成的合力將影響Web 2.0空間的內容結構。用戶評價有多種形式,如“贊”“踩”“評論”等,都在某種程度上決定目標內容的“可見度”,評價高的上熱搜或被置頂,評價低則湮沒無聞。但此類評價不屬于標記的范疇,標記要求用戶做出違規與否的評判,并向擁有制裁權的管理者報告,以此決定目標內容“能見與否”,而非“在何種程度上可見”。并不是所有的用戶投訴或報告都屬于標記,投訴存在兩種可能,一種是用戶認定該內容對自身構成冒犯,為維護個人權益依法要求移除信息；另一種是用戶認為目標內容違背主流價值,為維護公共利益提示管理者采取行動。用戶標記專指后者,是用戶作為公共利益的代理人規范他者的傳播行為,在我國常被稱為“投訴舉報”,為方便學術對話,本文沿用標記的概念。

由于制度的差異,標記在我國具有獨特的治理意涵。首先,用戶標記本質上是協助平臺提高治理效率的制度安排,對平臺來說并不具備獲得治理正當性的象征性價值,管理用戶的權力是由國家法律賦予的,并非平臺自行選擇的結果,無須借助用戶的意見為管理行為辯護?！靶乱帯钡谑鶙l明確要求:“平臺應當在顯著位置設置便捷的投訴舉報入口,公布投訴舉報方式,及時受理處置公眾投訴舉報并反饋處理結果?！笨梢?投訴舉報機制是必須執行的剛性規則。其次,標記在歐美國家主要指用戶向平臺報告失范內容,國內除此之外還有一種形式,那就是用戶直接向監管部門舉報,投訴對象既可以是特定的信息內容,也可以是整個平臺。用戶標記因而具有相對獨立的價值,成為權威型協同治理中不可或缺的輔助機制。

內容治理的關鍵環節是識別違法違規信息,平臺通過軟件審核和算法來執行,根據治理目標預設可能存在的失范內容,將關鍵詞(文本)或關鍵幀(音視頻)編入程序,再使用程序掃描和過濾目標信息。關鍵信息的數據庫盡管在不斷更新,仍然跟不上信息流的復雜多變,故技術規范雖然效率高,但多有疏漏,需要訓練有素的人工輔助審核。即便如此,由于人工外在于網絡空間,掌握的信息仍然有限。置身于社群之中的用戶則不同,其熟悉所處信息環境,盡管單個用戶的信息識別價值有限,但若能普遍動員,就可以產生不可小覷的合力。作為輔助性的治理機制,用戶標記需要技術引導和人工處理,平臺為確保完成內容治理的“包干”任務,可謂不遺余力。以微信為例,首頁、群組、公眾號和私聊等所有界面都設有投訴按鈕,信息收集很全面,涵括投訴類別、原因和證據等,使用便捷。而后,平臺用算法收集、分類、審核投訴信息,其間人工研判不可或缺,在內容治理日益趨緊的情況下,人工審核的壓力不斷增強,專業性要求越來越高。2018年4月,短視頻平臺“內涵段子”被永久關停,公司負責人在公開致歉信中承諾,“將現有6 000人的運營審核隊伍,擴大到10 000人”,可見,正是審核員工、潛在的標記者和后臺算法相互配合,構成了治理體系最基層的行動者網絡。

另一種形式是用戶直接向主管單位投訴,輕者責成平臺自糾,重者依法懲治平臺。中央網信辦建立了網站“違法和不良信息舉報中心”,幾乎匯聚所有相關部門公布的舉報渠道,用戶可選擇投訴,也可在該平臺直接操作。網站入口依次設置“政治”“暴恐”“謠言”“色情”“低俗”“賭博”“詐騙”“侵權”“其他”“涉疫情防控有害信息”等十類信息,接受實名或匿名舉報。以2020年3月為例,全國各級網絡舉報部門共受理舉報1481.2萬件(中央網信辦違法和不良信息舉報中心,2020)。用戶向監管部門投訴具有群眾動員性質,國家借助社群控制強化對平臺和用戶的雙重管理,成為科層控制的有效補充。作為個人自發行為,用戶標記的驅動力源于價值認同而非利益驅使,所謂“正其義不謀其利,明其利不計其功”。雖無利而為之,原因在于廣泛動員群眾是中國革命的重要制度性遺產,“普通人的國家觀念”也普遍認同黨和國家的權威,堅信其代表著一系列終極價值,進而對維護主流價值和公共利益具有強烈的道德責任感。因此,用戶標記作為一種治理機制在我國具有堅實的社會基礎。

六、權威型協同治理中的張力

互聯網治理符合國家、平臺和用戶的共同利益,這是協同治理運行的基礎。應該意識到,除此之外,三者還有各自獨特的利益訴求,權威型科層整合在這一點上未予足夠考量,平臺利益、用戶權益與科層管理之間仍存在一定張力。短期來看,運用行政指令和群眾動員的方式將技術和社群規范納入科層體系,取得了較好的效果,可以實現對在線內容的穩定可控；但從長期來看,國家治理互聯網的愿景是多面向的,善治的意涵不僅關涉穩定可控,還包括激勵技術創新、繁榮互聯網產業和滿足人們日益增長的物質/文化需求,以此提高國家的綜合實力,推進法治國家建設,增進社會福祉。綜合來看,權威型整合的內在張力將有違于多元目標的實現,上文重在闡釋國家、平臺和用戶之間相互配合的機理,這是權威型協同治理的基本面,接下來擬簡要分析該模式運行的張力,分別從用戶、平臺兩條線索展開。

從第一條線索來看,首先,在線內容的規制空間的重塑高度依賴科層控制,未能很好地解決兼顧治理有效性和合法性的難題。社會主義的制度優勢決定了國家有強大的資源汲取能力,確保實現網絡內容的有效治理,但治理手段對社會期待還須有所考慮,并在法律框架下運行,這完全符合黨和國家的根本利益。總體來看,當前的內容治理體系“重管理,輕保護”,大多數法律旨在規范用戶傳播行為,對維護用戶的基本權利則相對不足。此外,法律的位階偏低,針對內容治理出臺的大多屬于政府部門制定的規范性文件,權威性不夠。

其次,用戶標記彰顯了個人的參與權并可以降低規制成本,是必要的治理機制,但由于用戶識別違法違規信息的理性化和專業化程度不高,亦不可過于倚重。用戶標記在我國既輔助平臺管理用戶,也被用于政府監管用戶和平臺,這種“雙重運用”具有濃厚的“動員式治理”特征,其運作邏輯是強調廣泛的群眾參與以克服規制資源的不足。一方面,為了節省規制成本,無論是政府監管機構還是平臺,都存在偏好用戶標記的內在需求；另一方面,用戶通過大規模的集體行動,可能策略性使用投訴機制,以自己的目標替換治理目標。綜合這兩端以觀之,用戶標記工具化的現象愈益明顯。2020年2月,同人網站AO3上的小說《下墜》將明星肖戰設定為有性別認知障礙的女主角,引發粉絲不滿,發起一場聲勢浩大的集體行動,先向平臺投訴要求刪除《下墜》,未得到回應后再向監管部門投訴平臺,導致AO3被封,連帶B站、晉江、貓耳等更多平臺的相關內容產品被下架。隨后,同人愛好者為了報復,大規模抵制和舉報肖戰的代言和相關內容,掀起第二波更大范圍的集體行動。這場用戶標記運動已遠超內容治理的范疇,被工具化為多數人的暴力。

從第二條線索來看，政府部門用行政規定嚴格界定平臺的主體責任,尚不足以確保責任落實到位,優化科層控制顯然是解決問題的辦法,即通過加強中央部門間和央地之間的協同,強化對平臺的日常監督。還有一種解決辦法是,為彌補因條塊分割而效率過低的局限,有關部門不定期地開展專項整治行動。“運動式治理”是權威型體制運行的重要表征,在我國有深厚的歷史淵源,非常規化運作有助于營造出高壓氛圍,對平臺和行業構成震懾。在此政策語境下,平臺為降低政策風險,一面加大對用戶的管理力度,增加技術研發和人力資本的投入,一面尋求與監管部門“深度合作”,通過資源整合盡量減少運動型治理帶來的不確定性,比如從監管機構或傳統媒體延攬經驗豐富的管理者加盟企業,指導平臺的規制,并負責與監管部門、媒體進行溝通,這有助于提高協同治理的整合度。然而,這種種努力所費不貲,對所有平臺而言都是沉重的成本,尤其是剛起步的小型企業更是難以承受,在治理整頓中首當其沖。相反,擁有豐富經濟和社會資源的大型企業則較易應付。我們應該注意到,互聯網產業的市場結構本已呈現出寡頭化的趨勢,小微平臺舉步維艱,權威型治理帶來的高額成本或將強化這一趨勢。因此,如何為互聯網技術創新和產業發展提供寬松、公平的市場環境,是在線內容治理需要兼帶考量的議題。

七、結語

21世紀第一個十年以來,國家互聯網管理的重心從推動產業發展轉向結構性的內容治理,迄今為止已建立起一種權威型協同治理模式。作為一項闡釋型研究,本文無意對制度安排做規范性的價值評判,而旨在從傳播學角度解析該治理模式產生的根源及其運作機制。關于前者,文章借助技術挑戰與政策回應的思路論證,網絡的“平臺化”改變了在線內容的生產和流通方式,形成以平臺為主導的“隨機性”話語空間。然而,既有的傳媒政策是一種單向的科層控制系統,無法獨立實施對在線內容的有效治理。為此,國家通過優化組織資源和制度創設,將技術控制和社群控制模式納入科層制,確立了新的治理模式。關于后者,文章以政府、平臺和用戶的互動為主線,闡釋權威型協同治理的三種運行機制:科層整合、平臺代理和用戶標記,它們分別在制度框架、主體實施和輔助網絡等三個維度上配合運行。

權威型協同治理高度整合平臺和用戶的規制資源,彌補了科層體制在信息識別和行為糾正方面的局限,有助于實現“營造良性網絡生態”的目標。平臺和用戶在新的規制空間中分別扮演治理主體和輔助者角色,其基本權益也需要被維護。協同治理中存在行政規制權威性不足、用戶標記工具化和平臺治理成本居高不下等問題,長期來看,不利于我國互聯網治理多元目標的實現。故,進一步厘定各方權責邊界并在彼此之間建立柔性的回應機制,以減緩權威型協同治理的內在張力,是未來制度建設應該正視的論題。

注釋:

① 周漢華:《論互聯網法》,《中國法學》,2015年第3期,第20頁。

② 李洪雷:《論互聯網的規制體制——在政府規制與自我規制之間》,《環球法律評論》,2014年第1期,第118頁。

③ 胡凌:《探尋網絡法的政治經濟起源》,上海財經大學出版社2016年版,第341頁。

④ 鐘瑛:《我國互聯網管理模式及其特征》,《南京郵電大學學報》(社會科學版),2006年第6期,第31頁。

⑤ 方興東、張靜:《中國特色的網絡治理演進歷程和治網之道——中國網絡治理史綱要和中國路徑模式的選擇》,《汕頭大學學報》(人文社會科學版),2016年第2期,第5頁。

⑥ 胡泳:《中國政府對互聯網的管制》,《新聞學研究》,2010年第4期,第261頁。

⑦ 劉銳、徐敬宏:《網絡視頻直播的共同治理:基于政策網絡分析的視角》,《國際新聞界》,2018年第12期,第32頁。

⑧ [美]羅伯特·默頓:《社會理論和社會結構》,唐少杰、齊心等譯,譯林出版社2015年版,第321頁。

⑨ 馬英娟:《政府監管機構研究》,北京大學出版社2007年版,第22頁。

⑩ [英]羅伯特·鮑德溫等主編:《牛津規制手冊》,宋華琳等譯,上海三聯書店2017年版,286頁。