信息化養老服務的技術植入挑戰及制度行動空間

陳 瑩

(閩南師范大學 法學院， 福建 漳州 363000)

為推動養老服務信息化進程，國家層面提供了持續性的政策支持?！渡鐓^服務體系建設規劃(2011—2015年)》首先提出，應當運用信息化科技手段建立便捷高效的社區綜合服務信息管理和服務平臺?！丁笆濉眹依淆g事業發展和養老體系建設規劃》進一步指出，依托城鄉社區公共服務綜合信息平臺，整合建立居家社區養老服務信息平臺、呼叫服務系統和應急救援服務機制。從政策的內容來看，我國養老服務體系重點推動社區養老信息服務平臺建設，而信息平臺建設重點依托現代化科技和網絡技術手段，因此，信息化養老服務的技術水平、實用性和有效性成為推動養老服務信息化的關鍵所在。

一、問題的提出

隨著社會養老保障的完善和經濟收入水平的提高，絕大多數老年人越來越趨向于在家養老，世界養老方式趨向居家化[1]。以社區居家養老服務為支撐的養老模式也是目前中國大力推行的養老方式，但信息流通不暢導致中國的居家養老服務領域出現了供需失衡、資源整合能力弱等問題[2]。關于供需失衡的問題，單純靠政府直接提供養老服務的供給能力是極其有限的，在養老服務供給的巨大壓力下政府采用購買的方式來提供養老服務[3]，全面放開養老服務市場，鼓勵各地向符合條件的各類養老機構購買服務[4]。在政府、私營部門、非政府組織之間，建立養老服務的多層次委托代理關系，委托人和代理人之間訂立契約，進行服務外包，并以一種“體制外購買”的方式實現委托購買式制度安排[5]。關于資源整合能力弱的問題，需要建立“網絡化居家養老”模式，使社會的養老服務資源充分整合在一起、相互補充、充分合作，建立一個完整的服務網絡[6]?！拔覈B老服務業發展必須與現代信息科技緊密結合才有出路”，發達國家的探索和實踐也表明，信息技術通過提供性價比較好的輔助服務來滿足日益增長的養老服務需求[7]。由政府主導，通過通信網絡連接的虛擬養老服務模式是以“智能終端+信息化網絡服務平臺”為組織形式來運作的[8]。信息化養老服務是依托信息平臺、以信息技術為主導的現代化科技體系，為老年人提供綜合性養老服務，包括基本生活服務、精神慰籍、醫療保健、緊急救護等服務內容，有效整合服務資源，為居家老年人提供更加高效和高質量的普惠式養老服務。普惠式養老服務是政府購買制度“福利化”和信息化養老服務“網絡化”的功能契合，較好地解決了社區居家養老服務供需失衡及資源整合等問題。但信息技術在應用過程中也遇到了一系列挑戰和問題，信息化更多流于形式，并未真正發揮其技術優勢：主要表現為技術缺乏將養老服務實際(現實)體系與信息系統有機結合[9]；社區養老服務缺乏信息平臺，且信息傳遞方式滯后，智能化水平低[10]；智慧社區養老服務體系存在信息數據互聯不暢、頂層設計不規范、供需對接不到位、基層自治組織行政依附性較強等難點[11]。綜上，信息化養老服務技術在應用過程中較多呈現出技術單向度“植入”的特點，自上而下的制度式推行理念在服務設計上缺乏有效性；技術與社區養老需求系統結合不足，技術理性往往缺乏人性化、生態性和福利性的考量。因此，單靠技術簡單強行“植入”的制度安排，帶著自上而下購買服務的制度合理化光環，而信息技術在實際執行過程中卻遇到了較大的困境與障礙。

二、案例研究選擇與設計

(一)研究方法：案例研究法

案例研究是實證研究的一種，深入研究現實生活環境中正在發生的現象(即案例)，選擇一個或幾個場景為對象，通過收集數據和資料深入研究，探討某一現象在實際生活環境下的狀況。這里的現象尤其是指待研究的現象與其所處環境背景之間的界限不是十分明顯[12]。換言之，采用案例研究法，是研究者想認識一個真實的現象，這種認識很可能與影響這種現象的一些重要情景條件相關。致力于回答“如何改變”“為什么變成這樣”及“結果如何”等研究問題，著重對當時事件的檢視，不介入事件的操控，可以保留生活事件的整體性，發現有意義的特征。

本研究采用案例研究法，深入研究信息化養老服務技術作為購買服務制度安排下的公共服務產品的輸出案例，以X市三個區中兩個街道、一個鎮街的信息化養老購買服務項目為研究對象，通過收集數據和資料，探討信息化養老服務技術的落地執行情況，深入分析在購買服務制度背景下公共服務產品輸出的效率。研究重在檢視信息化養老服務技術在社區養老中的使用情況，對信息化技術的輸出方式進行深入分析，對其在購買服務制度安排下輸出過程中的阻力加以深入理解，致力于獲得一個較全面、系統和整體的認識，通過研究進一步優化信息化服務技術輸出的制度行動空間。

(二)案例選擇及設計

本研究以X市三個區中兩個街道、一個鎮街購買的信息化助老服務項目為研究對象。W街道為S區的一個城市社區街道，大部分社區為拆遷安置社區，購買信息化養老服務項目2年；D街道為H區的一個城市社區街道，大部分社區為城中村社區，購買信息化養老服務項目3年；M鎮為X區的一個鎮街，大部分社區為村改居社區，購買信息化養老服務項目2年。信息化助老購買服務項目旨在通過以市養老服務信息化平臺(簡稱12349平臺)為依托，為戶籍在轄區的老年人建立基本信息檔案、個人健康檔案，提供入戶關懷、組織開展文化娛樂及教育咨詢活動。同時，鏈接公益資源進家門，鏈接社區周邊資源提供助潔、助浴、助醫、助行、助餐、助樂等服務，推動“互聯網+養老”服務，打造多方參與、協同助老的創新型居家養老服務模式。其中涉及到信息化養老服務技術應用的主要包括信息建檔、健康監測、電話關懷、需求對接和資源整合鏈接等。

本研究的設計邏輯主要包括：

1.研究的問題。主要是“是什么”和“為什么”的問題。本研究的主要問題是“信息化養老服務技術進入社區養老空間遇到的挑戰是什么？”“為什么會產生這樣的挑戰？”“影響公共產品輸出的深層次因素有哪些？”。

2.理論假設。本研究的指導理論是從制度到行動的理論框架。理論假設是在購買服務政策下的合法性公共服務產品——信息化服務技術單向植入社區空間后，如何將制度、政策有效轉化為行動，如何通過行動更有效地發揮契約式治理制度的優勢。

3.分析單位。分析單位主要是針對研究問題而設的案例研究范圍。根據本研究的主要問題，分析單位包括三個街鎮購買的信息化助老服務項目、服務購買方(街鎮的負責人和對接人)、服務使用方(社區負責人及對接人、直接服務人群、間接使用人群)、服務承接方(項目服務提供方和執行團隊)。

4.資料收集。本研究根據理論假設的指導，圍繞研究的主要問題多維度、多層面收集相關資料。主要采用查閱項目檔案材料、焦點訪談、電話隨訪的方法收集研究資料。查閱項目檔案材料主要是通過查閱項目方案書、執行報告、項目服務過程記錄等材料深入了解服務情況；焦點訪談對象包括五類群體：項目服務購買方；項目服務使用方(社區項目相關負責人)；項目直接服務人群(老年人及家庭)；項目服務間接使用人群(志愿者和公益商家負責人)；項目服務承接方(服務提供方負責人及執行團隊)。電話隨訪的主要對象是三個街鎮轄區內所有社區的老年人家庭。通過隨機撥打電話的方式進行簡短訪談，作為訪談資料的必要補充。

5.解釋研究結果標準。本研究主要從建構效度、內在效度、外在效度和信度進行結果檢驗。建構效度是形成一套正確的、系統的且具有可操作性的研究支撐材料；內在效度是證明某一特定的條件將引起另一特定的結果；外在效度是建立一個范疇，把研究結果歸納于該類項下；信度表明案例研究的每一步都具有可重復性，重復研究能得到相同的結果[12]。

三、信息化養老服務的技術“植入”挑戰

大數據信息時代，信息傳播的爆發和裂變進一步衍生了新的社會風險，數據與互聯網的虛擬性、互動性和開放性等特點也將帶來新的挑戰，其中大數據環境下技術風險主要表現為網絡漏洞、病毒與信息安全性、危機應對技術不足等特點[13]。人工智能技術設計的過程風險主要表現為人工智能設計目的與實際結果不相符、人工智能設計目的與使用者需求不相符、人工智能設計的不完備[14]；此外，人工智能技術還具有侵入功能，人工智能技術本身的負面特質隨其作為社會治理技術而侵入到人類社會之中并引起社會風險的負面作用[15]。在政府購買信息化助老服務項目的背景下，信息化服務技術作為一種購買服務輸出的公共服務產品，是政府轉變職能，采用契約式治理(政府通過合同委托代理的方式)達到社會福利化目標(普惠式養老)的一種手段。因此，信息化養老服務技術作為制度安排落地到社區養老空間時也帶有較強的制度式侵入特性，侵入式強行改變人們原有的行為習慣，卻忽視了行動者的選擇行為和能動地位，甚至忽略了行動者的主體意識和動機，引發一系列技術單向“植入”的挑戰，主要表現為行動者的價值信任挑戰、需求選擇挑戰和行動結果挑戰。

(一)強制技術植入之價值信任挑戰

信息化養老服務技術以一種自上向下制度安排的合法身份單向“植入”社區空間，帶著優化整合社區養老資源、減輕社區養老成本和壓力，提供更加高效便捷養老服務的理想光環，卻缺乏對購買服務制度福利性內涵與價值的內化，難以有效發揮制度優勢，從而引發對其合法性身份的價值信任挑戰。首先，養老服務信息化平臺的網絡虛擬身份和特點，缺乏技術落地的現實感和互動感，行動者(老年人)對于信息技術處于被動接收狀態，對互聯網技術的使用存在生理與心理的問題[16]，容易產生陌生感和距離感，難以建立信任關系。其次，以大數據為目的的網絡信息技術缺乏人性化屬性和特點，以任務式目標導向的方式強行獲取數據，實際上卻無法獲得行動者(老年人、社區工作者)的信任，甚至出現排斥感和不安全感。再次，購買服務制度的福利性價值取向未能先入為主，通過行動凸顯制度的價值優勢，卻僅成為信息化養老服務平臺合理存在的背景。在實際行動過程中，信息網絡平臺逐步淪為了一種擺設式的存在，難以得到行動者(老年人、社區工作者)的價值信賴。

三個信息化助老服務項目案例統一使用X市購買的養老服務信息平臺，平臺的大數據收集、動態監測、緊急救援呼叫和資源整合功能是購買服務制度的最大優勢理據。通過焦點訪談了解到，行動者(老年人及家庭)對以建檔信息表為載體的大數據收集處于被動接受服務的狀態，數據收集以任務制的方式強行植入，行動者易產生強烈的排斥感和距離感，90%以上的行動者不喜歡這樣的互動方式。行動者的被動接受還表現在對信息平臺的使用上，行動者(訪談中約95%左右的老人)普遍認為沒有真實感受到信息平臺的服務，主動使用信息平臺的行動者不足5%，落地2年以上的信息服務平臺，在緊急救援方面開始發揮作用，但發揮作用的空間仍十分有限，特別在農村社區，使用率極低。行動者(社區工作者)對大數據平臺的使用率也很低，對數據資源的共享和養老服務效率的提升表示質疑。行動者(老年人、社區工作者、間接服務人群)對購買服務制度的普惠性政策表示質疑，同時，他們認為僅對戶籍老人進行規定的政策存在操作困難。

(二)理性技術植入之需求選擇挑戰

信息化服務技術的單向“植入”僅將制度視為一種理所應當的背景，契約式的制度安排帶著“理性”的合理身份，發揮著制度的制約作用，卻忽視了行動者的主觀能動性和選擇性，未結合行動者的選擇行為，從而引發了信息化服務技術背離實際需求的危機。在購買服務的制度安排下，信息化服務技術以一種契約理性治理的方式輸出。其一，并未呈現出公共服務產品的需求性和適切性特點；其二，契約理性治理看似合理的合同量化指標設計，并未考慮行動者的實際需求和自主選擇性；其三，契約理性治理過于模式化和績效化，缺乏對不同行動空間的差異化選擇的考量。

從X市三個街鎮購買的信息化助老服務項目來看，政府購買服務的合同協議明確規定了項目需依托信息化養老服務平臺。信息技術作為一種公共服務的輸出產品，呈現了自上而下的制度安排特點，卻忽視了公共服務產品的主動性需求特點，缺乏對公眾需求契合度的理性評估。從項目設計思路來看，未呈現對信息化技術產品的公眾服務需求評估。信息化助老服務項目的購買合同協議進一步呈現了契約治理的制度安排，合同對不同類型的老年人從技術層面上設計了相應的量化指標體系。這種量化的服務指標體系看似合理，但并未考慮到行動者生活情境的實際需求和自主選擇權利，僅呈現服務契約的理性特征，但契約規定的普惠性和實際行動的普適性存在差距，缺失了行動者需求人性化和選擇自主性的特點。購買助老服務協議在三個不同行動空間中設計思路和執行方式呈現高度一致性，任務制導向下一味追求服務覆蓋面和數據的量化績效，忽視了不同空間行動者的差異化需求和個性化選擇的存在合理性，信息化技術服務與不同空間需求的契合度存在差距。

(三)合法技術植入之行動結果挑戰

信息化服務技術雖具備制度安排上的合法性，卻忽略了制度的有效性，僅強調契約的理性，脫離了對行動者習慣的考量，難以得到行動者的認可，導致制度的行動結果與行動目標相背離。信息化服務技術的制度合法性身份和契約理性治理的植入特征，并未充分考慮到行動者已有的行為習慣，僅以完成契約量化指標的形式開展，是一種脫離了行動者的服務。信息化服務技術的輸出過于重視任務指標量的評價體系，這容易使服務變味，服務技術更多追求的是量而非質，需求滿足僅僅是一種滿足契約理性的任務制，導致任務制下急于輸出技術服務產品，忽視了服務的關鍵是服務產品的質量和實效性。

目前政府購買居家養老服務并未形成標準化的質量評估體系，僅提出“各地要建立健全由購買主體、養老服務對象以及第三方組成的綜合評審機制，在績效評價體系中，要更側重受益對象對養老服務的滿意度評價”[4]。X市三個街鎮的信息化助老服務項目主要是通過第三方評估機構進行服務質量評價，評價指標主要是依據服務協議簽訂的內容進行指標完成度的評價，在績效評價中除了量化指標考核外，還加入了服務購買方、使用方直接服務群體和間接服務群體的滿意度評價。從信息平臺導出的數據來看，量化的指標完成率很高，但在整個項目服務的運作中并未考慮行動者的固有使用習慣。項目相關利益主體對信息化平臺提供的服務認同度也較有限，對信息化技術產品的滿意度不高。以大數據為優勢的信息平臺雖具備合法的身份，但行動結果卻差強人意。披著“信息化”的身份外殼，實質上，數據僅僅是數據，信息化平臺、大數據、信息技術成為一種追求時尚的符號。所謂信息化高效的普惠式服務，在入戶數據收集、錄入系統、保持信息持續更新方面仍需要耗費大量人力成本，使得看似節約人力資本的服務，行動的結果卻出現服務使用方不斷呼吁增加人力資本投入的“亂象”。因此，信息服務技術的行動結果并未達到設計之初的理想成效，未能體現節約成本且高效的治理優勢。

四、信息化養老服務技術的制度行動空間

信息服務技術植入社區空間過程中主要面臨的挑戰根源于兩個主要因素，一是以制度安排的合法身份單向度植入，割裂了制度與行動的互動關系，缺乏行動者的主動性和選擇性，導致行動結果背離行動目標，制度的合法性和有效性無法契合。二是購買信息化助老服務以契約式理性治理的方式進入社區空間，對契約治理的高度理想化和績效化，轉化為以理性的量化數據作為服務產品輸出的效度標準，導致任務制的量化結果背離了服務的本質。因此，信息化服務技術在社區空間的挑戰歸根結底是制度如何轉化為行動的困境，如何通過更有效的行動發揮契約治理制度的有效性。因此，探尋信息化服務技術在社區的制度行動空間是解決挑戰和困境的關鍵所在。

制度與行動并非二元對立關系，二者是同一系統的不同側面。制度為行動提供手段和目標，而行動是在制度選擇的基礎上進行的，雙方是一種互構的關系。由制度到行動的關系結構中，自上而下的統領式的制度系統理論架構包含三個層次：第一層次為價值系統；第二層次為權威原理、功能分工原理和權利與義務等中層原理；第三層次為具體的慣習、規范[17]。因此，在制度與行動互構關系的機理下，制度轉化為行動的過程需要經歷四個轉換：第一個轉換為制度價值對行動的引領作用；第二個轉換為制度的權威、功能分工、責任原理對行動主體的制約與指導作用；第三個轉換為行動者的選擇對制度治理的建構和優化，是制度形成行動慣習的前提和基礎；第四個轉換為制度規范成為行動者的有效行動慣習。

(一)制度的“福利性”價值導向引領行動空間

政府轉變職能，通過購買服務的方式輸出公共服務產品，呈現了治理體系現代化的一種制度優勢，公共性是政府購買居家養老服務政策的最高價值追求[4]，明確了購買服務政策公共性、普惠性和福利性的價值取向。價值體系作為制度系統的最高層次，對整個制度系統的運作具有引領作用。“福利性”的價值導向是政府購買居家養老服務政策的指導思想，指引著整個政策執行的全部流程。首先在購買服務政策具體轉化為契約治理的第一個環節就應當明確服務的目標定位。信息化助老服務項目定位的最終目標應是普遍、高效提升老年人的居家養老生活和生命質量，而推動“互聯網+養老”服務，打造多方參與、協同助老的創新型居家養老服務模式只是實現目標的手段。其次，在福利性價值目標導向的引領下，進一步明確服務購買方、使用方和承接方的行動方向。服務購買方的行動方向在于為信息化助老服務提供政策上的指導和支持，轉變績效制的行動取向；服務使用方(社區方)的行動方向在于為落地社區的信息化助老項目提供助力和合作空間，轉變任務制和功利性的行動取向；服務承接方的行動方向在于提升信息化助老的服務質量，優化普惠且高效的服務技術，轉變商業化和趨利性的行動取向。最后，在契約治理落地社區空間時，制度的“福利性”價值內化是第一步，對行動者(直接、間接服務群體)進行價值倡導，改變行動者被動選擇的地位，轉變為自主接納并逐步信任的行動取向。

(二)明確行動主體權責保障契約式的制度原理

制度的中層原理包括權威原理、功能分工原理和責任原理，這些原理是指導制度落地并執行的行動原則。行動的主體包括制度的制定者、執行者和合作者，三者以契約的方式協作，契約協作中三者的權責明確是制度原理的重要保障。其一，政府購買居家養老服務政策，政策的制定者為各級政府，政府制定的政策符合傳統制度設計的權威原理，具有一定的公信力和權威性。但政府作為制定者的權威性不僅僅體現在制定者的身份上，更重要的是在制度執行的過程中，發揮權威者的角色功能。政府的權威主體功能和責任包括契約治理的目標價值貫徹、公共服務需求指引、服務流程管理規范化、服務市場把控有序化、服務過程參與式指導、服務成效系統化監測并提供穩定的資金和人才保障。其二，購買服務的承接者是契約治理的執行者，執行者與制定者應建立協同的關系，有效發揮契約治理的功能。作為制度執行者，其主要功能和責任包括服務需求的系統評估、可行性方案的設計與執行、細化可操作的服務流程、信息化平臺的搭建與技術產品輸出、信息化技術的適用性和有效性保障、執行團隊的專業與技能培訓、多方治理資源的挖掘和整合、服務成效質和量的有機結合、服務的反思和改進。其三，服務的使用方(服務落地社區行政主體)是契約治理的合作者，應與制定者建立協助關系，與執行者建立有效合作關系，以保障契約治理的功能正常發揮。作為制度合作者，其主要功能和責任包括服務政策的責任落實、服務需求的提供、服務執行的支持、服務過程的參與協作、服務資源的聯動、服務程序和質量的監管、服務目標的融合與促進。綜上，實現三方行動主體的有效協同、協助、協作，明確角色分工、功能定位和主體責任，保障契約式制度原理能夠成為指導信息化助老服務行動的準則。

(三)通過行動者的選擇優化制度的治理優勢

信息化助老服務項目是政府通過購買服務輸出公共服務產品發揮制度治理優勢的有效路徑。在以政策實現公共治理的過程中，強調政府對民眾訴求的“自主性回應”，如果僅僅表現為“被動性反應”，容易導致公共政策的失敗，政策對需求的回應必須是自主性的、有選擇的[18]。制度的功能能夠長期有效地發揮應建立在行動者的主動參與和自主選擇的基礎上，通過行動者的選擇不斷建構和優化制度的治理優勢。行動是在制度“主動性回應”選擇的基礎上建構的，主動回應行動者的選擇是制度轉化為行動的關鍵。第一，政策以契約治理的方式落地時，政策制定者和合作者(社區方)需進行制度使用空間的系統需求評估，在契約中主動回應需求，提供主動性選擇的機會。第二，契約治理的執行方在落地執行服務前，應聯動各方力量進行全面調研，尊重行動者表達需求和選擇意愿的權利，在充分互動交流中宣揚制度的價值，同時建立既符合契約要求，又滿足行動者需求的合理行動策略。第三，契約治理并不是一成不變的刻板化執行機制，在治理深入過程中，執行者、合作者在充分了解行動者需求的基礎上，動態地調整治理的內容和方式，通過行動者的選擇不斷優化契約治理的有效性，進而影響制定者，不斷建構合法、合理且有效的制度體系。

(四)制度有效性與行動慣習的耦合機制

制度的行動結果需同時重視合法性和有效性兩個因素，制度的有效性不在于直接將價值內化給行動者，而是在不同行動主體與行動者的互動過程中不斷滲透和影響。這種交互影響的過程，被行動者逐步內化，變成行為的慣習。制度系統的三個層次包括價值、中層原理和具體的慣習與規范，在三個層次中與行動者最緊密關聯的是具體的慣習與規范。制度是通過行動者的選擇而建立的，脫離了行動者的習慣、得不到行動者認可的制度很難有效存續[17]。兩者的耦合機制主要表現為三個層面：第一層面是制度行動結果的有效性需建立合理的評價體系，改變當前契約治理中過于量化、任務導向的自上而下的績效考核方式。評價體系應以需求為導向，以行動者的選擇為依據，在遵從契約規范性的同時也要建立彈性及多維度的評價機制。第二層面是重視制度行動過程的有效性。結果導向固然合理，但契約治理過程的多方支持、協作、監督也十分重要，尊重行動者的選擇，引入適當的競爭機制，優化服務產品的輸出。第三層面是制度的有效性需要注重質和量的有機結合，契約治理需在改變行動者原有行動習慣的基礎上設計可行的服務方案，輸出適切的服務技術產品，逐步代替原有的慣習，培養行動者新的行動習慣。制度有效性與行動慣習的耦合機制為實現信息化養老服務提供了有效途徑[19]。

五、結論與討論

通過X市三個街鎮信息化助老服務項目的案例研究，采用多元的證據收集法得到的一系列證據鏈表明，信息化養老服務技術進入社區空間時帶著“侵入”特質，引發了一系列的“植入”挑戰，主要表現為價值信任挑戰、需求選擇挑戰和行動結果挑戰。已有的研究發現大數據、信息化帶來的風險主要是從信息技術單方面的原因進行解釋。進一步深入探索分析發現，在購買服務的制度安排下，信息化服務技術以契約治理的合法身份單向植入，從根源上割裂了制度和行動的互構關系，制度無法合理轉化為行動，制度的合法性和有效性無法契合，難以發揮契約治理的制度優勢。因此，在制度與行動關系理論的指導下，重構制度與行為的互動關系，探尋信息化養老服務技術進入社區的制度行動空間，探索制度轉化為行動的可行路徑。制度行動空間的研究從邏輯上具備降低信息化養老服務技術單向“植入”社區帶來的挑戰與風險。在福利性制度價值的引領下，明確行動主體的功能分工，強化其責任意識，以保障制度原理的指導作用。尊重行動者的選擇，優化制度治理的優勢，充分發揮制度的合法性和有效性，建立行動者新的行為慣習。