加快建立農村環境共治機制，建設美麗鄉村

李佐軍，張少輝

(1.國務院發展研究中心 資源與環境政策研究所， 北京 100010；2.北京郵電大學 經濟管理學院， 北京 100876)

農村環境共治是指黨組織、政府、企業、集體經濟組織、合作組織、社會組織、公眾等主體共同參與環境治理，是推進農村生態文明建設、美麗鄉村建設的關鍵性、基礎性工作。近年來，黨中央、國務院高度重視城鄉環境治理和美麗鄉村建設工作。2017年，黨的十九大報告提出要“構建政府為主導，企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》進一步提出：“以堅持黨的集中統一領導為統領，以強化政府主導作用為關鍵，以深化企業主體作用為根本，以更好動員社會組織和公眾共同參與為支撐，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動，完善體制機制，強化源頭治理，形成工作合力?！?020年10月，中國共產黨十九屆五中全會提出，要“深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制，構建生態文明體系，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”。其中的“完善生態文明領域統籌協調機制”就包含了建立和完善農村環境共治機制。2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和?！边@一重要宣示為我國應對氣候變化、綠色低碳發展提供了方向指引、擘畫了宏偉藍圖。要實現碳達峰、碳中和的目標，離不開農村環境治理，尤其是通過增加碳匯來中和碳源更是離不開農村環境治理。

建設美麗中國的重點在建設美麗鄉村，推進我國環境治理的難點在農村環境治理，農村環境治理的關鍵在環境共治機制的建立，建立農村環境共治機制需要明確農村各環境治理主體之間的權責利關系以及共治的規則。黨的十八大以來，我國在農村環境共治方面進行了多方面的積極探索，取得了明顯的進展和成效。但總的來看，農村環境共治尚處于起步階段，還存在許多有待解決的問題。在進入新發展階段后，迫切需要按照貫徹新發展理念、構建新發展格局的要求，盡快建立農村環境共治機制，以加快建設美麗鄉村的進程，并為實現碳達峰、碳中和的目標作出貢獻。

一、建立農村環境共治機制勢在必行

(一)農村環境污染形勢依然嚴峻，需要加快治理

雖然黨的十八大以來我國農村環境污染治理取得了明顯進展，但農村環境污染形勢依然比較嚴峻：一是農村環境污染種類較多。農村環境污染主要包括農業污染、工業污染及生活污染，也可分為農藥、化肥、薄膜殘留、工業廢渣等土壤污染，秸稈焚燒、工業廢氣等大氣污染，生活污水、企業廢水等水污染。二是農村環境污染程度較重。據《中國農業綠色發展報告2019》，在農業生產過程中仍有近60%的農藥與化肥殘留，農業污染嚴重(1)數據來源：中國農業綠色發展研究會、中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所：《中國農業綠色發展報告2019》。；京津冀及周邊地區的國土面積僅占全國7.2%，卻消耗了全國33%的煤炭，生產了全國43%的鋼鐵、40%的農藥，加之高污染工業企業頻繁遷居農村，農村工業污染嚴重；2019年全國仍有15%以上的行政村沒有農村生活垃圾收運處理體系，30%以上的行政村衛生廁所沒有普及(2)數據來源：中華人民共和國農業農村部發布新聞。，部分農村生活垃圾泛濫，生活污染嚴重。三是農村環境污染范圍廣。根據世界銀行數據，中國耕地面積約為1.19億公頃，由于農藥、化肥等面源污染物隨著雨水、灌溉水流到江河湖海之中，造成了更大面積的污染。由于糧食、蔬菜、水果等農作物的高流通性，被污染的農作物銷往全國各地，造成污染的受眾范圍進一步擴大。所有這些都要求我們加快農村環境治理。

(二)農村環境具有特殊性，需要建立共治機制

農村環境具有多樣性、分散性等特點，因而農村環境治理不能照搬城市環境治理模式，需要更多地采取共治的方式，需要有共治的機制。農村自然環境具有多樣性，有山有水，有溝有坡，有坪有坎，有植物有動物，難以統一治理。農村產業有第一產業、第二產業、第三產業，第一產業內部還有農、林、牧、副、漁，而且不同產業有不同的污染形式和自凈能力，也需要采取多主體共治的方式。另外，農村各農業、各工業區域地理位置較為分散，農村的環境污染呈現污染源小、數量多、污染面廣、分布散等特點，單一主體治理成本高、收益少，需通過多主體共治，才能達到降低成本、提高效益、形成規模經濟等效果。

(三)僅靠政府的力量不夠，必須調動多方力量共治才行

過去我國農村環境治理主要依靠政府，這種模式存在如下兩個方面的明顯缺陷：一方面，政府在農村環境治理的力量明顯不夠。由于鄉鎮村人口較少、無完整的獨立財權，與其他鄉鎮級管理機構一樣，我國農村的生態環境管理機構比較薄弱，除了職能不完整、財力有限外，人手也不夠，信息化手段相對落后，遠不能滿足農村環境治理的需要。另一方面，農村現有環境治理力量沒有充分調動起來?？蓞⑴c農村環境治理的主體很多，如農村基層黨組織、村委會、村集體經濟組織、合作社、企業、社會組織、村民等，但這些主體大多還沒有在農村環境治理中發揮出應有的作用，主要原因是農村環境共治的激勵機制還未真正建立起來。

二、目前農村環境共治有待解決的主要問題

雖然近年來我國在農村環境共治方面進行了很多嘗試，也取得了明顯進展和成效，但還有如下問題有待解決。

(一)共治主體不全面

黨的十九大報告提到，環境共治有四類主體：政府、企業、社會組織和公眾。農村的主體更加多樣，還有村委會、村集體經濟組織、合作社等。目前，在農村積極參與環境治理的主體不是很全面。農村污染企業還比較多，根據生態環境部數據，2019年第一季度共有115家企業污染物排放嚴重超標，第二季度仍有40家企業污染物排放嚴重超標(3)數據來源：中華人民共和國生態環境部公布2019年第一季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處理處罰整改情況、2019年第二季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處理處罰整改情況。。據《中國環保產業分析報告(2019)》分析，農村環保企業的數量還不能滿足農村環境治理的需求。參與農村環境治理的社會組織數量較少，據《2017社會服務發展統計公報》統計，我國生態環境類社會團體只有0.6萬個，民辦非企業單位501個，農村環保社會組織很少(4)數據來源：中華人民共和國民政部：《2017社會服務發展統計公報》。。而且，我國農村居民受教育程度普遍較低，也在一定程度上影響了各主體參與環境治理的意識和能力。根據《中國農村統計年鑒2020》顯示，2019年我國農村居民家庭戶主文化程度小學及以下占比36.1%，初中程度占比50.8%，高中程度占比11.2%，大學?？埔约按髮W本科以上占2%，即高中及以上學歷僅占13.2%，農村居民環保意識以及環保能力仍有待加強(5)數據來源：國家統計局：《中國農村統計年鑒2020》。。

(二)共治對象不明確

農村環境治理的對象本來是很明確的，即按污染領域分類的大氣污染、水污染、土壤污染、各種新型污染等，或按人類活動分類的農業污染、工業污染、旅游污染、生活污染等。但一旦考慮到農村環境共治，則共治對象就常常不甚明確了。在實際治理過程中，哪些對象是各主體各自的治理責任范圍，哪些對象是各主體共同治理的范圍，常常不是很清晰。以共治農村垃圾污染為例，鄉鎮政府、村委會、企業、農村居民等都有各自責任范圍，對自家產生的垃圾負責處理，這容易理解。但垃圾是可以流動或轉移的，且存在著公共場所的垃圾、院墻外的垃圾、移動交通工具帶來的沿途垃圾、散養畜禽帶來的垃圾等。這些垃圾的收集和處理僅靠農村環衛工人是不夠的，還需要作為共治對象予以明確，但在農村環境污染治理中，共治對象不是很明確的，由此帶來了很多垃圾污染治理的“盲區”。

(三)共治平臺不完善

農村環境共治需要有平臺作為治理主體協作的舞臺。共治平臺有信息平臺、參與決策平臺、監測監管平臺等。其中，信息平臺包括環保部門網站、APP、公眾號等。這些信息平臺雖能在發布信息、收集信息等方面起到較好的作用，但往往缺少對這些信息的及時處理和反饋。參與決策平臺包括聽證會、論證會、協商會、座談會等。這些參與決策平臺雖然在很多農村環境治理中也有，但在主題確定、人員組織、流程規范、會后總結等方面是很不完善的，有的只是形式主義，發揮實質作用的少[1]。監測監管平臺包括農村環境監測網絡、監管機構等。目前農村環境監測網絡在逐步建立中，部分農村已比較健全，但多數農村監測網絡還不健全，而監管機構大多只延伸到縣城或鄉鎮，農村基層的監管機構還有待建立[2]。

(四)共治規則不健全

共治規則是指各主體共同治理農村環境須遵守的規則或契約，包括法定規則(如《環境保護法》等)、非法定規則(如“村規民約”等)。目前，針對農村環境共治，我國的法律法規還有待進一步完善。《環境保護法》只對農村環境治理進行了粗略的規定，《固體廢物污染環境防治法》在第四十九條提出“農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法，由地方性法規規定”。但實際上很多地方受條件限制，或思想上不重視，至今尚未制定農村生活垃圾污染環境防治方面的地方性法規。而且，許多地方制定的環境保護法規，一方面參差不齊，另一方面也缺乏農村環境共治的操作細則。如《陜西環境保護條例》第五十六條即生活垃圾處理條例規定，“縣、鄉(鎮)人民政府應當統籌建設農村生活垃圾收集、運輸、處置設施，建立和完善農村生活垃圾污染防治體系，提高農村垃圾無害化處理水平”，其中就沒有明確各主體的具體職責和操作細則。同時，非法定規則制定也需進一步規范化?！洞迕裎瘑T會組織法》規定了村規民約要報鄉、鎮的人民政府備案，不得違反上位法和政策，不得侵權合法權益，但實際上村規民約只上報、不審查的狀況仍比較普遍[3-4]。

(五)共治權責利不匹配

農村環境共治涉及到多個主體，要形成各主體的合力，需要實現權責利關系的匹配。目前我國尚處于農村環境共治的探索階段，各主體的權責利關系還未實現匹配，主要表現為權力大責任小或權力小責任大、權責大小與利益不對稱等。如縣級政府權力大責任小、鄉鎮政府和村委會責任大權力小，抑制了基層政府推進農村環境共治的積極性和創造性。農村環境共治的激勵機制還有待建立，由此導致環境共治效果好而不能得到應有回報、環境共治效果差而不能得到應有懲罰等問題。由于企業的權責利關系不匹配，承擔治理責任的企業難以得到應有的回報，甚至要為其他企業或個人的成本買單，導致部分企業采取降低廢氣廢水廢渣處理標準、甚至采取偽造監測數據或報告的辦法，來降低環境治理成本。由于各主體之間的權責利不匹配，還導致了“權力尋租”問題，如廣西龍江鎘污染事件兩名環境監察官員收受賄賂，對高污染企業網開一面，結果導致了周邊水域的嚴重污染，教訓深刻[5]。

(六)共治能力不夠

農村環境共治需要共治能力的支撐，農村環?；A設施、環境共治技術和知識、共治人才和辦事效率等都是共治能力的表現。總的來看，我國目前的農村環境共治能力還不夠。我國農村環境基礎設施還不完善。如有高速公路出入口的鄉鎮僅占21.5%，村內公路水泥路面只占80.9%，道路設施還不完善(6)數據來源：國家統計局：《第三次全國農業普查主要數據公報(第三號)》。。到2019年為止，對生活污水進行處理的鄉總數為3 156個，占全部鄉村的33.3%，污水處理廠個數為1 830個，污水處理能力為80.11萬立方米/日。而城市污水處理廠為2 471個，污水處理能力為17 863萬立方米/日，污水處理率達96.81%(7)數據來源：中華人民共和國住房和城鄉建設部：《2019年城縣建設統計年鑒》。。相對于城市，農村環?；A設施的差距很大。農村環境共治技術的研發剛剛起步，環境共治意識和知識還在培育之中。僅就全國總體而言，2015年全國開展的社會環境宣傳教育活動為12 175次, 涉及人數達3 035.5萬人, 累計建立環境教育基地2 345個，其中農村的占比較低(8)數據來源：中華人民共和國生態環境部：《2015環境統計年報》。。相對于我國6.034 6億農村人口(9)數據來源：國家統計局：《2019中國統計年鑒》.2015年鄉村人口數為60 346萬人。，農村環保教育宣傳教育力度還遠遠不夠[6]。我國農村基層政府的辦事效率尚有待提高。部分農村基層政府的電子政務系統還未建立起來，且一些政府部門之間存在信息壁壘，部分審批事項互為前置條件，大大降低了農村環境共治的效率。

三、加快建立農村環境共治機制的對策建議

鑒于前述建立農村環境共治機制的重要性和緊迫性，針對目前農村環境共治存在的主要問題，建議采取如下針對性措施，加快建立我國的農村環境共治機制，推進美麗鄉村建設。

(一)壯大共治主體

一是發揮農村基層黨組織在環境共治中的戰斗堡壘作用。通過在農村黨支部設立“生態文明委員”，組織黨建、黨日等活動，由黨員帶頭，帶動村民爭當農村環保“政策宣傳員”“監督巡查員”“環境保潔員”“群眾聯絡員”等，進行農村環境共治。二是加強鄉鎮和村委會的生態環境保護職能。在鄉鎮政府健全生態環境管理機構，在村委會設立“環境保護委員”。三是調動企業、村集體經濟組織、公眾等參與農村環境共治的積極性。通過財稅、金融、環保信用積分等政策，激勵這些主體積極主動參與到農村環境共治中來。四是引導合作組織和社會組織積極參與農村環境共治。借鑒日本農協建立由基層農協、縣經濟聯合會和中央聯合會三級農協構建的完備服務網絡的經驗，引導農村各種合作社積極參與農村環境共治[6]。降低社會組織參與農村環境共治的準入門檻。為此建議完善環保公益訴訟制度，允許更多的農村社會組織參與環境公益訴訟。五是發揮農村能人的獨特作用。充分挖掘、利用農村現有的能人資源，發揮其應有的作用，使其帶領更多的農村居民進行環境共治。同時，鼓勵在外打工的農村能人回鄉創業，利用國家的環境治理支持政策，在家鄉參與環境共治。

(二)明確共治對象

首先，結合各地農村實際，認真梳理本地需要進行生態環境共治的對象范圍，如大氣污染源、水污染源、土壤污染源、各種新型污染源，或點源污染、面源污染、線源污染，或農業污染源、工業污染源、旅游污染源、生活污染源等。其次，明確各主體的污染治理對象，告知和監督責任主體履行自己的責任。再次，將那些主體責任不明確的治理對象，如公共場所的垃圾、院墻外的垃圾、移動交通工具帶來的沿途垃圾、散養畜禽帶來的垃圾等，作為環境共治的對象。最后，將這些共治對象的治理責任分別明確到各共治主體上。

(三)建立共治平臺

一是構建農村環境共治信息平臺。特別是針對信息反饋薄弱的問題，建立健全農村環境共治信息反饋機制，對受理環保舉報的平臺須強制要求反饋受理狀況、處理進程及結果，不予受理也要說明理由。另外平臺要為用戶提供信息服務，在用戶無法處理的情況下，為用戶提供幫助。二是規范和完善已有的參與決策平臺。盡可能讓所有人有參加聽證會、論證會、協商會、座談會等參與決策平臺的機會。規范這些會議的流程，為參與者提供會議信息和充分交流、辯論的機會，對所有發言進行記錄[7-8]。三是建立完善農村環境共治監測監督平臺。加快建立完善農村環境監測體系，補齊短板。將生態環保機構延伸到鄉鎮，設鄉鎮生態環境局(或工作站)，逐步構建起中央—省—市—縣—鄉鎮五級生態環境機構體系，并明確鄉鎮環保機構的職責。同時，建立完善鄉鎮和村級環境共治監督機構。依據《村民委員會組織法》規定，在農村內部選舉村務監督委員會，在鄉鎮和村級鎮生態環境機構中設置專門的監督小組，發揮好農村環境共治的監督作用。

(四)健全共治規則

一方面，借鑒國際經驗，制定和健全農村環境共治規則。如美國在1970年頒布的《清潔空氣法》中規定了公民環境訴訟的規則，在1972年頒布的《清潔水法》中規定了公民參與政府水污染防治的方式，在2003年出臺的《公眾參與政策》中確定了公眾參與的基本步驟；日本在《公害對策法》中把農戶參與機制寫入法律中。我國可借鑒其經驗，盡快制定各主體參與農村環境共治的權力、責任、義務與參與規則。另一方面，重視村規民約等在農村環境共治中的獨特作用。鼓勵和支持各地農村在原有村規民約基礎上補充農村環境共治方面的內容，或者單獨制定農村環境共治方面的村規民約。組織各種學習交流活動，讓各地農村交流制定和實施農村環境共治村規民約的經驗。加強對環境共治村規民約制定和實施的監督管理，督促其發揮好應有的作用。

(五)強化共治激勵

第一，建立農村環境共治激勵制度。通過制定財稅、金融、人才、土地、福利等政策，給予積極參與并作出實際貢獻的農村環境共治主體以減免稅、補貼、發債、融資、土地指標、優先提拔、就業、福利保障等方面的激勵。第二，加強農村環境共治績效考核。通過五年規劃和年度計劃，明確農村環境共治的目標任務，制定合理的環境共治績效考核指標，加強對考核指標的評價、考核、獎懲，以形成推進農村環境共治的內在動力。將天津市、上海市、浙江省等省市推行的政府績效交叉考評機制借用到農村環境共治上來，建立以鄉村政府內部考核為主體，以第三方機構、公民參與考核為補充的農村環境共治交叉評價機制。第三，強化市場機制激勵。積極推進農村環境治理的產權制度改革，推進針對農村環境治理的綠色產品市場交易、排污權交易、碳排放權交易、碳匯交易、水權(水質)交易、林權交易、河權交易等，運用這些市場機制強化對農村環境共治的激勵[9]。如海安市積極探索“以河養河”機制，鼓勵群眾承包三、四級及以下不通航河道水面進行生態養魚，明確河道使用權，運用承包、聯合包干等形式，實現河道保潔與水產養殖雙贏。

(六)提高共治能力

一是加大農村環?；A設施投資。除了各級政府要加大對農村環保基礎設施投資外，還要通過PPP模式、政府基金等引導更多社會資本參與農村環?；A設施建設。二是提高政府和基層組織的辦事效率。進一步推進農村基層政府的放管服改革，精簡辦事手續，優化辦事流程，提高辦事效率。建立地方電子政務平臺，構建“互聯網+政務服務”政務體系，實行一網通辦、一事通辦政府服務模式。例如，銀川市建立了云上政務，通過“我的寧夏”“i銀川”軟件助力預約、申報、辦理查詢全過程網上運行，并建立1個政務大廳、N個鄉鎮街道服務大廳、N個村社區代辦點的1+N政務服務體系，實行前站受理、后站審批。這種做法就值得在中西部農村環境共治中借鑒。三是鼓勵企業進行農村環境共治技術創新。對那些在農村環境共治技術創新上作出貢獻的企業、個人給予財稅、金融、土地、榮譽等政策鼓勵和支持。四是培養農村環境共治人才。借鑒日本頒布《增進環保熱情及推進環境教育法》和美國頒布實施《環境教育法》《環境教育和培訓計劃》的經驗，在各級學校尤其是職業教育課程中增設環境共治方面的課程或內容。五是支持地方政府開展針對農村環境共治方面的專題培訓和宣傳教育活動。如浙江省利用“浙江生態日”“世界環境日”等開展環保巡演、環保創意大賽等活動就值得借鑒。生態環境、宣傳、文化和教育等部門應相互配合，以“六·五”世界環境日、地方生態日、環節保護日等重要紀念日為契機，設立統一的宣傳主題，開展創意新、影響大、形式多樣的農村環境共治宣傳教育活動，推出一批有利于推進農村環境共治的優秀劇目、優秀圖書、優秀影視片、優秀音樂作品以及環保公益廣告等。