論醫療設備的單一來源采購

史慧慧，王春云，成 剛，楊玉志

（南京大學醫學院附屬鼓樓醫院臨床醫學工程處，南京210008）

0 引言

《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》是醫療設備采購主要的法律依據，而公開招標是政府采購的主要方式。《政府采購非招標采購方式管理辦法》經2013 年10 月28 日財政部部務會議審議通過，規定了單一來源在內的非招標采購方式的適用范圍和實施方法。

公開招標又稱無限競爭性招標，是指招標人以招標公告的方式邀請不特定的法人或者其他組織投標，其目的在于為市場競爭提供良好的平臺和環境。理想情況下，公開招標可以為采購方節約成本，提高經濟效益，各投標方在中標利益的驅動下會不斷完善自身產品以提高其競爭力。同時，在健全的監管機制下，公開招標可以降低貪污腐敗發生的概率，促進市場的健康發展、維護社會公平正義。

單一來源采購又稱直接采購，是指采購方直接從某一供應商處采購所需產品，普遍存在于各國的政府采購法律中[1]，這是由其客觀性決定的。然而這種采購方式存在不可忽視的缺陷[2-3]，突出問題就是信息公開透明度低、專業人員選定無依據、采購適用條件規定不嚴謹等。基于多種主、客觀原因，采購者對單一來源采購方式刻意回避，甚至有“唯招標合規”的認識[4]。

沒有競爭[5]是對單一來源采購方式的普遍觀點，這在一定程度上屬于誤解。傳統市場結構包括完全壟斷市場、寡頭壟斷市場、壟斷競爭市場以及完全競爭市場4 種。20 世紀90 年代以后，出現第5 種市場結構，稱為競爭性壟斷市場[6-7]。在這種市場結構中，競爭和壟斷呈現出同時被強化的態勢。競爭性壟斷市場主要產生于互聯網行業，如第三方支付平臺等。在醫療設備行業，由技術創新帶來的單一來源采購方式，類似于競爭性壟斷市場的概念。本文擬深入探討醫療設備的單一來源采購方式，以指導醫療設備采購人員選擇合適的采購方式。

1 單一來源采購的適用情形

根據《中華人民共和國政府采購法》，單一來源采購方式的適用情形有3 種：（1）只能從唯一供應商處采購的；（2）發生了不可預見的緊急情況，不能從其他供應商處采購的；（3）必須保證原有采購項目的一致性或者滿足服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。本文僅針對第一種適用情形進行討論。

2 單一來源采購的性質分析

2.1 客觀性

在“只能從唯一供應商處采購的”適用情形下，選擇醫療設備時，功能是最主要的衡量指標，其次是性能、使用的便捷性等。若某生產企業以全新的原理、方法、工藝生產出某種高、精、尖的設備，在某一時期內具有絕對的先進性，沒有其他任何產品可以替代，那么這個項目就屬于單一來源。因此，單一來源項目是客觀存在的。

2.2 競爭性

“只能從唯一供應商處采購的”情形表明采購方合理的采購需求在別處無法滿足。那么單一來源的產品在采購活動實施之前便已經在競爭中脫穎而出，這是競爭的結果。雖然采購的談判現場不存在競爭的形式，但是產品中蘊含了競爭的本質。對于醫療設備而言，單一來源采購主要是技術或者服務意識上的創新帶來的結果。

單一來源采購不僅是競爭的結果，更是競爭的原因。它和競爭性壟斷市場的概念極其相似，競爭性壟斷市場是指某一市場主體即使取得了壟斷地位也無法消除競爭，且經營者必須通過取得市場壟斷地位才能獲得高額利潤[8]。在這種市場結構中，壟斷是暫時的，壟斷主體和潛在的競爭者之間可以不斷轉換角色，壟斷也在不斷建立和被打破。

2.3 單一來源采購和公開招標的關系

從采購的流程上來看，單一來源采購和公開招標都需要進行采購需求的公示。在采購需求充分合理的前提下，應標供應商的數量僅僅是一個結果，因此單一來源采購可以看作公開招標的一種特例。

從競爭的角度來看，兩者既對立又統一。單一來源采購不具有競爭的形式卻蘊含競爭的本質，因此兩者在形式上對立，而在本質上統一。

從產品發展的過程來看，從單一來源建立到單一來源被打破，然后新的單一來源建立，這是產品競爭演變的完整過程，而公開招標適用于單一來源被打破的階段。故單一來源采購和公開招標是完全并列的2 種采購方式，分別適用于產品競爭的不同狀態。

3 單一來源采購實施的困難

在實踐中，判斷單一來源采購方式是否適用，主要從2 個方面進行論證：采購需求的合理性和有無替代產品。

3.1 采購需求合理性評判標準的缺失

在醫療設備采購實踐中，采購需求往往由某一具體的產品觸發。在現代，科學技術和生產呈現出一體化的趨勢，兩者是互為條件、相互促進的共生關系。在醫療設備領域，制造商代表的是科學技術，醫療機構則代表生產。在這對共生關系中，科學技術的指導性表現得更為突出，因為科學技術往往走在臨床需求的前面，為臨床提供先進、高效的診療方法。因此，采購需求的制訂容易受到具體產品的影響。

采購需求的合理性是主、客觀因素的混合體，體現了不同的采購層面在業務（戰略）目標、設備功能以及設備具體技術參數上的整體訴求。在實踐中，采購需求是既根植于具體的產品之中又凌駕于具體的產品之上的屬性，這使得對采購需求的合理性評判具有很高的專業性，導致相關標準的缺失。

3.2 替代產品有無舉證困難

在采購需求確定的情況下，替代產品的有無是一個純粹客觀的判斷，盡管如此，在具體實施的過程中依然存在舉證困難的現象。

面對一個無限的市場，試圖精確證明有無替代產品的可能性微乎其微。公示是目前實踐中采用的方法之一，可通過延長公示期來提高精確性。其次為調研人主動獲取相關信息，通過網絡或者人際交流主動查找類似產品，論證其可作為替代產品的可能性，但這種方式的實施需要耗費大量的時間和資源。此外，通過產品自身特點進行判斷。然而擁有專利亦非單一來源采購的充分條件[9]，因為盡管醫療設備的原理或者采用的技術不同，但均能實現同樣的功能。

4 醫療設備采購的難度與風險

（1）專業性強。隨著醫學事業的發展，對于醫療設備的需求不僅在量上迅速擴張，還逐漸朝著高、精、尖的方向發展。同時，研發者和生產者在醫療設備行業中占據主導地位，信息的不對稱性使得醫療設備固有的性能難以評估。采購調研者只能通過醫療設備的外圍信息進行考量，如市場占有率和臨床使用者的反饋等。

（2）主觀影響大。判斷醫療設備是否適用，使用者主觀因素占很大成分。要客觀地衡量醫療設備的適用性比較困難，臨床使用者的專業知識、文化程度、技術素質、操作習慣等都會影響醫療設備是否適用的判斷。因此，只根據臨床使用者的反饋意見很難對醫療設備的適用性作出客觀評價。

（3）多重復雜關系。醫療設備的采購存在五大關系的博弈[10]——國產與進口的關系、量與價的關系、設備與耗材的關系、采購與售后維護保養的關系、裸機與相關配置及軟件的關系，因此需要綜合考慮多方面因素以找到合適的平衡點。

醫療設備采購本身所具有的難度使得采購調研者更容易決策失誤而陷于風險之中，這亦是單一來源采購方式被回避的關鍵因素，因為在單一來源采購方式中，采購調研者有著比公開招標更大的參與度。

5 討論

人們對于采購方式認識和理解的局限、醫療設備采購的難度和風險、單一來源判定的困難是造成采購者刻意規避單一來源采購方式、盲目推崇公開招標的主要原因。現階段各種客觀困難使得采購者傾向于選擇一種更加完善的形式進行自我保護，從這一角度來看，公開招標在形式上的優越性已經超過了其在本質上的優越性。然而扭曲的采購方式選擇觀念不僅會造成社會資源的浪費和采購效率的降低，還容易產生新的腐敗，不利于市場健康發展以及維護社會公平正義。

基于以上問題，采購者首先應該從認識層面上加深對各種采購方式的理解：單一來源采購和公開招標代表的是事物發展的2 個階段，即創新的建立和被打破。采購者應當尊重客觀規律，深刻體會“政府采購制度的核心價值就是以競爭追求采購效益的最大化”[11]的含義，并合情、合理、合規地加以應用[12]。

針對單一來源判定困難的問題，結合筆者的工作實踐和思考，可以考慮將無限的市場有限化，即建立全國醫療設備信息查詢系統。雖然目前尚不具備相關系統，但有限化醫療設備調研范圍是可行的。我國醫療設備實行注冊管理制度，因此建立一個醫療設備調研數據庫，可使繁雜的醫療設備信息規范統一具備前提條件。如此，不僅單一來源的判定困難得以解決，更重要的意義在于展示一幅醫療設備品牌的全景圖，可大大增加調研的全面性和嚴謹性。另外，該方法相當于把全國范圍內調研人員的部分工作提前、集中完成，可提高醫療設備采購調研效率。

6 結語

公開招標當推崇，而不應盲從；單一來源采購當慎用，而不應回避。對于醫療設備采購方式的選擇，實事求是應作為基本原則。實事求是的單一來源采購要比喪失了競爭本質的公開招標更能體現采購的公平正義。基于單一來源采購客觀性以及競爭性的分析表明，單一來源采購無法回避亦不應該被回避，因此，應當針對疑似單一來源項目制訂科學合理、具體可行的實施步驟，健全醫療設備調研工具，本著實事求是的原則使競爭力度最大化。