深入推進杭州市綜合執法改革的對策建議

楊逢銀 吳偉強

綜合執法改革是十八大以來黨中央全面深化改革和全面推進依法治國的重大決策部署。從2001年啟動“相對集中行政處罰權”的綜合行政執法試點改革，到今年提出全力推進具有杭州特色的“大綜合一體化”行政執法改革，杭州市綜合行政執法試點改革工作一直走在全國前列，法治政府和服務型政府建設卓有成效。

杭州市綜合執法改革的探索

確立整體性政府理念，頂層制度設計更科學。綜合行政執法改革易引發業務主管部門整體行政權與綜合行政執法機關部分行政執法權的二元配置，導致執法部門權責不清、多頭執法。為此，杭州市堅持以整體性政府和整體性治理理念為指導，積極統籌跨部門、跨層級、跨領域執法部門力量和資源，形成合力、共同執法，努力打造部門專業執法、聯合執法和綜合執法“三位一體”的整體性執法格局。

明確改革目標任務，分步有序推進落實。杭州市綜合執法改革堅持“總體設計、先易后難、分步實施、有序推進”的原則，改革總體目標設計明確，實施步驟清晰，確保改革平穩有序推進。如桐廬縣將綜合行政執法改革的總體目標拆分為三個子目標，即圍繞“一個整體政府”目標，重塑行政監管和行政執法制度;圍繞“一分鐘響應”目標，再造行政監管和行政執法流程;圍繞“一流隊伍”目標，創設行政監管和行政執法標準。

執法力量無縫銜接，執法隊伍一體化整合。杭州市積極梳理事權清單、理順職責邊界，推動專業執法部門事前審批、監管權力與綜合執法部門事后監管、行政處罰、司法移交等權力相互銜接，實現執法力量的無縫銜接，確保“一支隊伍管執法”。如長慶街道整合原有站、所、中隊執法力量，成立街道綜合行政執法隊，有效解決了過去基層行政多頭執法、重復執法的問題，提升了執法效能。

打破部門組織壁壘，強化執法協調聯動。建構跨部門協作機制有利于打破部門壁壘，提高各執法部門之間相互溝通與彼此合作的能力水平，從而在機制層面上為深化綜合行政執法改革清除障礙。如長慶街道依托“樓道建支部、網格建總支、社區建黨委”三級黨組織力量，打通過去“網格—社區—街道—執法”中間環節，實現“一線網格發現、一線執法處置”。

數字技術迭代革新，賦能執法精準高效。杭州市借力數字技術賦能搭建的統一指揮平臺，已成為各級執法機構高效運轉、精細化治理的有效工具。統一指揮平臺可實現全域執法監管信息和資源統籌到“一張網”上，通過這張“網”的大聯動布局，各類執法監管力量都可以通過平臺接受智慧調度，實現全流程網上辦案，用數據資源調配執法資源，高效處置各類執法事項。

推進杭州綜合執法改革的對策建議

在推進“大綜合一體化”行政執法改革實踐中，杭州改革先行地區成效顯著，但仍存在組織領導工作乏力、百姓獲得感低、跨部門聯動機制不健全、隊員全科執法能力薄弱、數字技術賦能執法效度有限等問題。為此，要從根本上破題，全面深入推進杭州綜合執法改革。

加強各級黨委和政府對綜合執法改革的組織領導工作，逐級建立黨政主要領導負責制，實施主要領導“黨政同責”。同時，要進一步厘清改革的牽頭責任、協助責任和共管責任，逐級建立綜合執法改革目標責任制;要完善監督機制，從過程維度對前端審批、監管和過程監督、行政處罰、司法移交等工作形成全過程閉環監督;要建立基于民意導向的科學規范的考評機制，將綜合執法工作納入地方發展綜合考評體系和領導干部政績考核體系;要嚴肅工作紀律，健全問責機制，對各種違法違規問題嚴肅查處、追究責任。

聚焦為民服務設定改革議題。人民群眾不是綜合執法改革的“看客”，而是綜合執法改革的“出卷者”“監考官”和“閱卷者”。為此，綜合執法改革必須要堅持民意導向，要緊緊圍繞群眾急難愁盼的民生熱點問題，精心設計執法改革應用場景，加快形成一批特色鮮明、辨識度高的綜合執法改革“硬核”成果，不斷提高百姓獲得感、幸福感;必須要堅持問題導向，圍繞突出問題，加快推進重點領域、關鍵環節執法管理體制機制改革;必須要堅持目標導向，以數字化改革為牽引，以整體政府理念統籌行政執法為重點，全面推進城鄉統籌的跨部門、跨領域綜合行政執法。

加快健全包括投訴舉報統一受理轉辦機制、聯合執法協調指揮機制、職責分工爭議協調機制、全方位執法監督機制、行政執法與司法銜接機制在內的多跨聯動機制。將積極爭創綜合執法應用場景創新試點立項、經驗復制推廣，納入部門和領導政績考核指標體系，并采用以獎代補的方式給予一定的財政補助，進一步激勵綜合執法部門間的協同配合;對改革中出現的難以避免的“試錯”工作采取包容態度，以減少部門之間主動補臺、擔當作為的顧慮，激發改革的積極性。

進一步充實基層執法力量，綜合考慮基層現有執法力量、執法任務要求、監管服務需求等實際因素，確定區縣、街鎮執法力量的調配，重點向郊區縣特別是向城鄉接合部街鎮傾斜。提高執法隊伍的進入門檻和整體能力素養，實行執法資格管理制度;加強執法人員執法能力培訓，探索建立市域統一業務培訓平臺，開展執法隊伍大練兵，提升隊伍實戰化水平。加快推進執法辦公場所建設，充分保障工作經費、能力建設經費和薪資待遇支出，確保執法隊伍的穩定。

此外，要理性看待數字技術賦能的雙重效應，堅決破除“數字賦能萬能”的迷信。要警惕數字技術應用創新引發的“數字鴻溝”“內卷比拼”和“指尖上的形式主義”等問題，防止“唯技術論”和“數據迷信”傾向。大力提升執法隊員數字化能力素養，將技術優勢轉化為執法效能。除提升現有執法人員的技術運用能力之外，要創新編制管理，采用人才公開招聘、掛職研修、定向培養等方式拓寬引才渠道。通過數字賦能拓展更多執法應用場景，重塑執法業務流程。要拓展、創新執法司法一體化多跨場景建設，加快實現行業監管部門、執法部門、復議機關、審判機關等業務高效協同、數據互認共享，實現“審批—監管—處罰—監督—評價”的監管執法全流程閉環管理。

作者單位：浙江工業大學政治與公共管理學院