農村宅基地改革中正式制度與非正式制度的沖突與調適

（中南財經政法大學，湖北 武漢 430070）

自2015年原國土資源部在33個地區開展宅基地試點改革以來，經過幾年的初步探索，這些試點地區在宅基地確權、流轉、退出等方面取得了有益經驗。鑒于此，中共中央加強統籌規劃，不斷擴大試點范圍以及延長試點改革時間。2020年4月和7月分別通過的《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《深化農村宅基地制度改革試點方案》，意味著將在全國更大范圍進行宅基地制度改革的試點實驗。一系列政策方案體現出國家對農村宅基地制度改革的重視以及宅基地制度改革的復雜性。

諸多學者對宅基地制度改革進行了研究，一些學者對宅基地制度本身存在的問題進行研究，發現試點地區的改革并沒有有效地與農戶需求相對接，造成制度空轉問題嚴重[1]。張夢琳通過對農村宅基地不同流轉模式的比較，發現市場主導更加滿足農民需求[2]。而李文杰認為政府是推行宅基地制度改革的主體，同時能夠統籌鄉村規劃、農村土地征收等制度[3]。在對宅基地改革的研究中，往往側重于自上而下的正式制度的作用，而忽略了鄉村場域中的人情邏輯、村規民約等非正式制度的作用以及兩者如何有效銜接。因而越來越多的學者開始重視鄉村非正式制度的作用。萬晶晶在農戶農地轉包的研究中發現在鄉村熟人社會中人情、倫理道德能夠通過增強產權交易中的信任機制和聲譽約束村民行為[4]。然而非正式制度由于其口頭交易、缺乏規范等特點在農村治理中亦會造成對正式制度的侵害。

綜上所述，在宅基地的相關研究中，大都探討了宅基地正式制度存在的問題以及改革遇到的難點，而這些問題僅僅依靠宅基地正式制度難以真正解決；在農村非正式制度的研究中鮮有人涉及宅基地制度改革。宅基地正式制度與非正式制度之間能夠共同作用于宅基地制度改革。但每種制度因其產生環境、目標不同，在政策實施的過程中難免存在相互脫節、無法有效銜接，甚至相互沖突的現象，本文旨在通過探討宅基地正式制度與非正式制度如何調節沖突，如何實現兩者的有效銜接，來減少宅基地改革中遇到的阻力，以及使改革更加符合農民需求。

1 相關概念

1.1 正式制度

正式制度是具有公共權力的機構為實現特定目標有計劃、有意識進行的制度安排，以法律法規、政策的形式實施推行，既不僅有權威機構保障實施，還伴有相應的強制手段約束成員的行為，使之符合政策目標[5]。其包括以下幾種形式，在宅基地改革中，正式制度表現為由國家層面頒布的法律法規，包括農業農村部門的行政法規、國務院的相關政策、憲法法律等，如《土地管理法》規定一戶農民只能擁有一處宅基地，不得超面積建設，并對宅基地的確權、流轉、退出以及資格進行了嚴格規定。《中華人民共和國物權法》、農業農村部和自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》中完善了農民閑置了宅基地的政策。同時也包括地方層面的法規、宅基地相關政策。此外也包括利用村莊自治制度，由村兩委制定的制度規范、規程等。

1.2 非正式制度

非正式制度是由生活在一定區域內的人們經過長期的生活積累所形成的非正式行為準則，它并不依靠權力機構而是依靠人們的互動所形成的共識，對人們的行為產生約束力[6]。在農村宅基地改革中，非正式制度主要包括熟人社會、人情邏輯、平均主義、村規民約等。我國農村社會植根于鄉村文明，并且以血緣為紐帶建立起社會結構，因此人情邏輯在我國鄉村社會十分盛行，在人際互動中講究人情、面子、關系，這也是中國鄉村社會的獨特之處。各個村莊依據自身的傳統文化、民間習俗、實際情況形成村規民約，全體村民都要遵守，是鄉村內生的非正式制度；并且平均思想歷史久遠，是小農經濟長期影響下的產物，重要觀點在于調整有限的資源，實施平均分配原則，這種價值共識的形成指導著人們的行為，并且會影響正式制度的內容。

2 宅基地改革中正式制度與非正式制度的相互作用

2.1 宅基地正式制度與非正式制度的劣勢

根據對湖北省宜城宅改的調查研究，發現現有宅基地改革中存在以下問題：

2.1.1 正式制度的劣勢

一是宅基地正式制度具有模糊性。首先表現在農村土地制度的模糊性，因各地區實際情況，為保障自上而下的政策能夠得以順利實施，中央則會留出一定的制度運行空間，使得各地能夠因地制宜。如在《土地管理法》中，對土地所有權的主體、轉讓權界定模糊，使得農民不能有效區分自身與集體的財產權利。其次，表現在農村宅基地制度的模糊性。湖北省宜城出臺的各項宅基地法律、政策、規范之中，存在大量的原則性要求，如堅持土地公有制、三條底線等，對宅基地的收費、流轉范圍等都未做出明確規定。

二是正式制度彈性不足，與非正式制度沖突導致正式制度失靈。國家出臺的各項政策難以全面考慮各項因素，難以完全適應各地實際情況，會與當地的非正式制度發生沖突。一方面兩者的沖突導致正式制度形式化，即正式制度的不適宜性使得非正式制度在農村宅基地改革中發揮主要作用，出現“上有政策，下有對策”的情況。另一方面會導致正式制度與非正式制度相互妥協，即在正式制度收到非正式制度的阻礙時，可以將非正式制度的合理要求進行吸納融合，在非正式制度不符合正式制度的要求時，被迫做出妥協與讓步。

三是村民自治制度不完善。村民委員會作為村民自治組織是宅基地制度改革的實施主體，利用與農民的密切聯系來傳達貫徹宅基地的各項政策。以湖北宜城為例，由于村干部素質及知識文化水平較低、村民自治制度建設不到位、現有的村規民約與法律法規的銜接不流暢等問題，造成宅基地很難通過民主管理來實施。當前宅基地面臨的各種問題也是村集體土地管理能力低下的表現。

2.1.2 非正式制度的劣勢

一是農民傳統認知影響執行成本。一方面，宅基地多是由農戶繼承而來，具有很深的情感意義，也體現了其具有集體成員的資格；另一方面，進城務工人員也存在經濟不穩定，而宅基地則成了他們的保障，因而即使在有償退出宅基地的政策下，多數農民的退出意愿也較低。在對農民對宅基地認知的調查中了解到，在對480戶農民的調查中，認為宅基地僅用來居住的農戶約占73%，認為宅基地是用來繼承的農戶約占20%，而愿意宅基地進行流轉或抵押的僅有7%，說明農民還局限于傳統觀念，未認識到宅基地的多重價值。二是農戶受經濟利益驅動，違法現象頻發。由于宅基地長期無償占有的歷史慣性，使得農戶持有“多占多得”的不良觀念，造成了新的集體成員申請宅基地時無地分配的情況。

二是人情邏輯制約政策執行效率。村干部具有自利性特點、素質低。在實際工作中，村干部本身就是“一戶多宅、違法建設”的代表者，出于其自利性，村干部并未做出有效整改，因而也就很難監督其他村民的違法行為。此外，在鄉村文明基礎上所形成的人情邏輯則更加講究人情、面子，通過信任和聲譽約束成員的思想和行為，在“一戶多宅”的情況下，農戶可通過賄賂、作假的方式來應對檢查，因而對宅基地政策執行起到阻礙作用。

2.2 宅基地正式制度與非正式制度的協同之處

2.2.1 正式制度對非正式制度的作用

一是正式制度合理嵌入非正式制度。宅基地制度改革是建立在城鄉統籌發展與鄉村振興戰略的基礎之上，是這一時期鄉村社會經濟發展、促進要素流動、增加農民利益的重要舉措。宅基地制度改革就是通過產權歸屬、放活宅基地使用權來發展集體經濟、提高宅基地資源的利用率。而這與鄉村場域內的經濟、持續發展目標相一致，即是對非正式制度的有益補充。

二是正式制度以強制力為保障，提高改革效率。針對村民自治管理能力較低、宅基地私下流轉嚴重、流轉不規范，非正式制度缺乏強制力，在面臨社會主體侵害集體財產、農戶違法違建情況時僅僅依靠非正式制度難以有效規范，因而為確保有限的宅基地資源合理利用，正式制度的合理嵌入可以通過明文規范、強制力來約束農戶行為。

2.2.2 非正式制度對正式制度的作用

一是非正式制度約束范圍更加廣泛。正式制度依靠法律法規具有較強的約束力，但作為本土之外的嵌入制度，不可能涉及到宅基地的方方面面，更不能涉及到人情、道德等方面。而非正式制度因長期積累完善則遍布于鄉村的各個方面，具有較大的約束范圍，因而能夠對正式制度沒有涉及的地方進行補充。

二是增強農民對政策的認同感。宅基地制度改革是國家立足于可持續發展規劃、長遠發展進行的宏觀管理，而農民受傳統小農經濟影響，更多關注的是短期利益[9]。因此當正式制度的改革內容符合農民利益時，農民則會積極配合政策執行；反之，農民則會變相抵制政策執行，如宅基地有償使用，因而需要非正式制度如通過宗族勢力、能人代表做出表率引導農民的行為，也就是非正式制度能夠為正式制度進入鄉村社會開辟渠道。

3 宅基地改革正式制度與非正式制度的沖突

3.1 重人情輕制度

非正式制度是成員在長期的互動中產生，使成員自發地約束自身行為、遵守鄉規民約。而正式制度的嵌入也使鄉村成員對宅基地政策對農民權益的保護以及宅基地資源的分配有了新的認識，當農民認可宅基地政策時則會產生制度信任。但宅基地這一土地資源具有特殊性，因而宅基地交易更多的是在熟人之間或者是村集體之間進行，而在在處理宅基地糾紛時一般是由熟人或村干部進行調節，很少訴諸于法律手段。考慮主體偏好的因素，農民、村集體、基層政府有著不同的利益訴求，基層政府旨在緩和沖突與維護穩定，村集體旨在保護集體財產與維護成員和諧，而農戶之間的宅基地糾紛則在于追求各自的利益，因而為達到各自的目標，降低處理成本以及提高處理效率，通過人情、熟人等非正式方式更加便利且符合各方目的。

3.2 政策目標與基層個體利益需求的沖突

宅基地制度改革的目標在于盤活閑置宅基地、促進土地資源要素的有效流通，但作為理性經濟人的農民，更多追求的是自身利益最大化。但宅基地改革中的有償使用、一戶一宅等內容顯然已經損害了農民的利益，即農民不僅需要持續付費，原本“一戶多宅”的現象也將受到損害，因而宅基地改革的政策目標與農民需求發生沖突。其次，宅基地政策中的創新舉措在于放活宅基地使用權，適當引入市場的力量來提高土地資源的配置效率，但是市場的逐利性使得社會組織的目標在于追求經濟利益，而在宅基地流轉制度、村民自治制度不完善的情況下，流轉范圍、流轉期限以及轉讓對象都具有很大的不確定性，宅基地交易缺乏制度保障，因此農民以出租、抵押、入股等方式進行宅基地交易存在很大的風險，甚至會損害村莊集體的利益。

3.3 正式制度強大推力與非正式制度變革緩慢的沖突

在最新通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》中提到宅基地的確權頒證工作截止到2020年基本完成，并且對宅基地“三權分置”政策做出了完善，即在堅持土地集體所有不變的情況下放活宅基地使用權，這涉及到宅基地治理結構、內容、體系等一系列的變化。宅基地正式制度是國家有目的、有計劃實施的制度安排，解決宅基地以及土地資源要素流動的問題，是一種自上而下推廣的、快速的變革。農村的非正式制度歷史悠久，農民在傳統文化、倫理、熟人社會的影響下，認為宅基地已不僅僅具有居住保障功能，更是政治、經濟、社會與文化多重意義的集合體，宅基地多是由農戶繼承而來，具有很深的情感意義，在鼓勵農民自愿退出宅基地時會存在很大的障礙。因此農村非正式制度變革的滯后性與正式制度的目標存在沖突。

4 宅基地改革中正式制度與非制式制度的調適

4.1 強化正式制度的權威性，合理吸納非正式制度

加強正式制度對非正式制度的吸納，一方面，基層政府與鄉村社會聯系密切，更加了解農村農民宅基地的需求，為此應不斷強化干部下鄉制度，增強宅基地政策的合理性以及農民對政策的認可，如我國不同地區宅基地因地形地貌、區域等因素的不同，在宅基地政策制定時應考慮不同地區宅基地的歷史分配習慣，不能搞一刀切。另一方面，正式制度在與非正式制度不沖突的情況下，應盡可能發揮其制度優勢，加強正式制度本身的權威性，依托公共權力機構將監督、執行機制落實到位，尤其針對人情關系制定完善的監督懲罰機制，使農民的利益得到公正對待。

4.2 合理約束非正式制度，變消極為積極

作為非正式制度的村規民約，大都以口號化、非正式的形式存在，其在實施中因人情、面子會經常侵害村民自治制度，為此應當加強村民自治制度對其的約束力。其次，鄉村場域中存在著基層官員、村干部、宗族、村民等不同的利益主體，有著不同的利益偏好，基于利益考量各主體之間存在著共謀行為，宅基地政策遭到“變通執行”或者“有名無實”，因而應當建立起對共謀行為的監督機制，并且對違法行為加大懲罰力度。

4.3 更新農民觀念，促進非正式制度變革進程

首先，加強道德、價值等層面的基層教育工作，隨著受教育程度的提高，會在很大程度上改變農民的傳統觀念以及提高明辨信息的能力，使得宅基地制度改革更易于獲得理解與支持。其次，豐富宅基地制度改革的宣傳方式，如采用視頻、圖畫，使農民更易于理解與接受相關的法律法規。此外，重點宣傳關于宅基地違法行為的懲罰方式與力度，并且對違法行為嚴厲打擊，打消隨波逐流的僥幸心理。

4.4 完善村民自治制度，對接農民需求

首先應不斷擴展農民的參與與表達機制，明確農民參與的權限、程序和方法，在村莊規劃、宅基地流轉、退出的標準、收益分配等方面由村民會議討論決定。此外需要建立宅基地的監督制度，一是加強對村干部的監督，防止村干部以權謀私，糾正村干部“一戶多宅”、“超標準建設”等問題；二是對宅基地制度改革的實施過程進行監督，宅基地的確權登記、流轉、退出等程序都要符合政策要求以及村規民約。