農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》解讀

（陜西開放大學(xué)，陜西 西安 710000）

1 發(fā)布目的

耕地作為我國(guó)糧食安全的資源保障，一直都是我黨時(shí)刻關(guān)注的民生問題，劃定永久基本農(nóng)田是我黨為了更好的保護(hù)我國(guó)耕地資源而提出的農(nóng)田保護(hù)政策，體現(xiàn)了我黨堅(jiān)決落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)的決心。目前各省市也基本上完成了對(duì)永久基本農(nóng)田劃定的工作落實(shí)，形成了初具規(guī)模的保護(hù)格局。但同時(shí)也暴露出一些新的問題，如：觸碰耕地紅線，造成耕地面積的縮減，嚴(yán)重影響基本的糧食供應(yīng)；規(guī)劃不實(shí)、亂占亂用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；執(zhí)法強(qiáng)度不夠，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田保護(hù)流于形式。《通知》的發(fā)布是習(xí)近平主席基于當(dāng)前永久基本農(nóng)田保護(hù)工作落實(shí)不夠全面的現(xiàn)狀而提出的強(qiáng)制措施，是為更全面的保障我國(guó)耕地資源而作出的重要指示。只有堅(jiān)定不移的貫徹落實(shí)《通知》的各項(xiàng)要求，才能更好的確保我國(guó)糧食生產(chǎn)安全，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的重要內(nèi)容。

2 保護(hù)原則

保護(hù)我國(guó)有限耕地是當(dāng)前解決我國(guó)糧食供應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題，黨和政府提出的永久基本農(nóng)田劃定政策是堅(jiān)決維護(hù)我國(guó)耕地面積的有力保障，做好永久基本農(nóng)田的保護(hù)工作是時(shí)代發(fā)展的需求，是國(guó)家意志的集中體現(xiàn)。通過開展永久基本農(nóng)田的保護(hù)工作可以充分解決當(dāng)前我國(guó)人均耕地面積過少、糧食供應(yīng)不足的現(xiàn)狀，為我國(guó)早日實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興提供有力保障。

因此在具體落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的過程中，要嚴(yán)格按照以下四項(xiàng)原則一一落實(shí)。

第一個(gè)原則：堅(jiān)持從嚴(yán)保護(hù)。土地資源作為我國(guó)珍貴自然資源，做好相關(guān)保護(hù)工作勢(shì)在必行，既要學(xué)會(huì)珍惜，也要合理利用，樹立生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的發(fā)展理念，在深入理解永久基本農(nóng)田保護(hù)意義的基礎(chǔ)上，重視永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的落實(shí)情況，合理布局、合理劃定、嚴(yán)禁非法占用永久基本農(nóng)田行為，嚴(yán)厲打擊非法占用行為。第二個(gè)原則：堅(jiān)持底線思維。具體包含四條底線：一是土地公有制性質(zhì)不改變，即土地屬于國(guó)家資源，任何人不能以任何借口私自占用；二是耕地紅線不突破，即永久基本農(nóng)田的劃定是用來保障國(guó)家糧食生產(chǎn)安全，不能開展除糧食生產(chǎn)以外的其他種植活動(dòng)；三是糧食生產(chǎn)能力不降低，即劃定的永久基本農(nóng)田糧食產(chǎn)量，政府是有相應(yīng)定量要求的，務(wù)必保證能夠按期按量進(jìn)行糧食作業(yè)生產(chǎn)；四是農(nóng)民利益不受損，即優(yōu)先保障農(nóng)民個(gè)人利益是落實(shí)政府各項(xiàng)工作的前提條件，只有真正將老百姓的利益放在首位，才能獲得老百姓的支持和認(rèn)可，所以一定要做好農(nóng)民利益的保障工作；第三個(gè)原則：堅(jiān)持問題導(dǎo)向，具體是指在全面落實(shí)永久基本農(nóng)田劃定工作的過程中，針對(duì)任何劃定不實(shí)、非法占用、涉及底線等不合規(guī)行為，一定要詳細(xì)核查，查找問題原因，將問題進(jìn)行分類整理，并提出相應(yīng)整改方案，進(jìn)一步監(jiān)督落實(shí)整改進(jìn)度，追查相關(guān)責(zé)任，最終保障永久基本農(nóng)田的面積不縮減、工作質(zhì)量不下降、保護(hù)工作落實(shí)的到位。第四個(gè)原則：堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致。主要側(cè)重政府的主導(dǎo)職責(zé)，既要做好保護(hù)工作的落實(shí)工作，也要發(fā)揮好相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。發(fā)揮政府帶頭作用，建立健全保護(hù)機(jī)制，制定獎(jiǎng)懲機(jī)制和考核機(jī)制，使永久基本農(nóng)田保護(hù)工作時(shí)刻處在政府的監(jiān)督和考核之中，只有全面狠抓保護(hù)工作，才能確保保護(hù)工作的順利完成。

3 主要內(nèi)容

《通知》的內(nèi)容緊緊圍繞習(xí)近平新時(shí)代思想為行動(dòng)綱領(lǐng)，具體從五方面詳細(xì)規(guī)劃了如何進(jìn)一步有效落實(shí)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的內(nèi)容。

3.1 鞏固永久基本農(nóng)田劃定成果

第一，由各省市區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)部門對(duì)劃定成果進(jìn)行再次核驗(yàn)，全面清查管轄范圍內(nèi)的不實(shí)問題，具體由縣為單位，依據(jù)不同問題類型出具相應(yīng)整改方案，并監(jiān)督其嚴(yán)格落實(shí)；第二，對(duì)劃定不實(shí)的永久基本農(nóng)田部分進(jìn)行重新梳理，按照相關(guān)土地法規(guī)進(jìn)行區(qū)域的重新分配。劃定不實(shí)換句話說是指部分土地資源的劃定其實(shí)并不滿足永久基本農(nóng)田需求，針對(duì)不滿足要求部分將其踢逐出永久基本農(nóng)田區(qū)域；第三，依法處置非法占用永久基本農(nóng)田的行為，情節(jié)較輕者給予適當(dāng)處罰，并限期進(jìn)行有效整改，對(duì)造成嚴(yán)重后果，導(dǎo)致永久基本農(nóng)田無法正常使用的，依法追究其相關(guān)刑事責(zé)任；第四，明確永久基本農(nóng)田區(qū)域的種植活動(dòng)，不能種植與農(nóng)田活動(dòng)無關(guān)的其他作物，切實(shí)保證基本農(nóng)田的基本功能，保證國(guó)家糧食供應(yīng)。

3.2 嚴(yán)控建設(shè)占用永久基本農(nóng)田

該內(nèi)容主要針對(duì)不同建設(shè)項(xiàng)目的不同類型，按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)給予相應(yīng)處置措施。一般項(xiàng)目不能占用基本農(nóng)田；重大項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行占用審批，獲得占用資格才準(zhǔn)予占用，并由相關(guān)部門對(duì)占用資源進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)充，以切實(shí)保障基本農(nóng)田面積不受損失；臨時(shí)用地在取得相關(guān)部門批準(zhǔn)以后才可以準(zhǔn)許使用，使用完成以后必須對(duì)所占耕地進(jìn)行維護(hù)修復(fù)，相關(guān)驗(yàn)收部門要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行復(fù)墾驗(yàn)收。除此以外，同時(shí)也要做好涉及永久基本農(nóng)田的礦業(yè)權(quán)的相關(guān)處置工作，該劃分為永久基本農(nóng)田的要做好相關(guān)保護(hù)工作，對(duì)依法占用永久基本農(nóng)田的礦業(yè)權(quán)處置，也要監(jiān)督好其復(fù)墾工作。

3.3 統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)和永久基本農(nóng)田保護(hù)

統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，主要針對(duì)的是國(guó)家級(jí)的重大生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目過程，確實(shí)需要占用永久基本農(nóng)田區(qū)域，無法避讓的，省級(jí)相關(guān)管理單位要相應(yīng)做好協(xié)調(diào)補(bǔ)給工作。生態(tài)退耕的相關(guān)工作，進(jìn)一步明確了如涉及嚴(yán)重缺水、耕地污染、沙化現(xiàn)象嚴(yán)重的情節(jié)，必須強(qiáng)制退出永久基本農(nóng)田劃分，并相應(yīng)調(diào)整對(duì)應(yīng)省區(qū)原有應(yīng)承擔(dān)的永久基本農(nóng)田劃分面積。

3.4 加強(qiáng)永久基本農(nóng)田建設(shè)

該部分內(nèi)容分為三大塊，首先強(qiáng)調(diào)重視質(zhì)量建設(shè)，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求永久基本農(nóng)田的建設(shè)工作。其次，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)制度建設(shè)，通過定期開展質(zhì)量監(jiān)督，確保永久基本農(nóng)田的土地質(zhì)量，切實(shí)保證農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力。最后，明確提出構(gòu)建農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，明確指出今后的重大項(xiàng)目建設(shè)只能占用農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，儲(chǔ)備區(qū)規(guī)劃未能完成落實(shí)，重大項(xiàng)目建設(shè)的永久農(nóng)田占用一律不準(zhǔn)許占用。

3.5 健全永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管機(jī)制

該部分內(nèi)容從四個(gè)方面出發(fā)，圍繞健全監(jiān)管機(jī)制作了詳細(xì)部署，首先，提出構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系，進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，不斷完善數(shù)據(jù)庫(kù)信息，學(xué)會(huì)利用現(xiàn)代化技術(shù)開展全面的系統(tǒng)檢測(cè)，其次，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)督檢查，督促各級(jí)主管部門要發(fā)揮監(jiān)管的主導(dǎo)作用，依法對(duì)各種違規(guī)行為給予嚴(yán)厲打擊，再次，強(qiáng)化考核機(jī)制，發(fā)揮政府主管的職能機(jī)制，定期對(duì)管轄范圍的永久基本農(nóng)田工作進(jìn)行考核，考核不過關(guān)的監(jiān)督其進(jìn)行定期整改，最后，完善激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建相應(yīng)耕地保護(hù)基金，對(duì)作出積極貢獻(xiàn)的給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

4 保障措施

在詳細(xì)了解《通知》的落實(shí)原則和主要內(nèi)容基礎(chǔ)上，下一步就是探討如何更有效的保障保護(hù)工作的落實(shí)，具體可以從以下五個(gè)方面入手，為全面落實(shí)保護(hù)工作保駕護(hù)航。

4.1 明確各級(jí)政府相關(guān)責(zé)任

永久基本農(nóng)田的再次核驗(yàn)工作，需要緊密結(jié)合之前的三次劃定成果，在此基礎(chǔ)上開展全面核實(shí)工作，具體核實(shí)過程中，嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任制，由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)配相關(guān)資源。核驗(yàn)工作過程會(huì)發(fā)現(xiàn)以往工作中的諸多不合規(guī)行為，需要進(jìn)一步進(jìn)行方案整改，具體工作過程根據(jù)執(zhí)行部門的級(jí)別不同，嚴(yán)格按照以下工作責(zé)任制進(jìn)行改進(jìn)工作。

省級(jí)單位的主要責(zé)任是制定本省的永久基本農(nóng)田劃分方案，協(xié)調(diào)各區(qū)域資源，給予各區(qū)域相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)，并發(fā)揮監(jiān)督職能；制定詳細(xì)農(nóng)田儲(chǔ)備計(jì)劃，并下發(fā)至各市縣級(jí)單位，監(jiān)督其工作完成情況；任務(wù)完成以后的省級(jí)驗(yàn)收工作，并進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息更新；

市級(jí)單位的主要責(zé)任是分配省級(jí)政府的劃分方案，建立相應(yīng)儲(chǔ)備及整改方案，監(jiān)督下級(jí)縣級(jí)單位工作的落實(shí)情況；統(tǒng)籌縣級(jí)以下單位的整體工作進(jìn)度，并將相應(yīng)工作進(jìn)程反饋至省級(jí)單位。

縣級(jí)單位的主要責(zé)任是落實(shí)上級(jí)各部門的劃分方案，是各項(xiàng)方案的具體執(zhí)行者，在執(zhí)行的過程中，務(wù)必做好耕地質(zhì)量的確認(rèn)、各類問題的綜合排查、出具問題整改方案。同時(shí)還要做好永久基本農(nóng)田環(huán)境的保護(hù)工作，嚴(yán)厲打擊非法破壞環(huán)境的行為，對(duì)已遭受破壞的部分要及時(shí)進(jìn)行環(huán)境修復(fù)，以保證永久基本農(nóng)田耕地不受影響。

4.2 做好農(nóng)田資源的保護(hù)銜接

主要針對(duì)各類在建工程項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)也分為多種情況，國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)，涉及需要占用永久基本農(nóng)田的，要嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法規(guī)制度來落實(shí)，臨時(shí)占用基本農(nóng)田的，要相應(yīng)做好后期的復(fù)墾工作，嚴(yán)防非法侵占行為，做好工程項(xiàng)目用地與永久基本農(nóng)田的良好銜接，把握不得占用基本農(nóng)田的原則。對(duì)于通過正規(guī)渠道獲得相應(yīng)永久基本農(nóng)田占用資格的，協(xié)調(diào)有關(guān)部門進(jìn)行耕地補(bǔ)給工作落實(shí)。

4.3 強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)

各級(jí)省、市、區(qū)土地資源管理部門要深入貫徹《通知》的會(huì)議精神，嚴(yán)格做好監(jiān)督工作，制定詳細(xì)的監(jiān)督檢查計(jì)劃，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、全程跟蹤、依法處置，尤其是針對(duì)非法占用、污染破壞基本農(nóng)田環(huán)境的行為，給予嚴(yán)厲打擊。工作落實(shí)不到位的，要監(jiān)督其進(jìn)行定期整改，并審查其整改方案，直至整改合格。

4.4 構(gòu)建良好輿論氛圍

通過設(shè)置明顯保護(hù)標(biāo)志和區(qū)域界樁，讓廣大群眾對(duì)永久基本農(nóng)田劃分有一個(gè)更為清晰的認(rèn)識(shí)，敢于向廣大群眾公示政府工作成果，虛心接受群眾監(jiān)督并賦予群眾相應(yīng)的知情權(quán)；加大永久基本農(nóng)田的宣傳推廣工作，做好政府宣傳講解，幫助廣大群眾對(duì)永久基本農(nóng)田保護(hù)有一個(gè)更全面清晰的認(rèn)識(shí)；大力宣揚(yáng)耕地保護(hù)政策，以良好的社會(huì)輿論導(dǎo)向助力永久基本農(nóng)田保護(hù)工作。