作為公法上單方允諾的信用承諾制度

王青斌，付小彥

(1.中國政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088；2.中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

信用承諾制度是我國社會信用體系建設(shè)的重要組成部分。國務(wù)院辦公廳明確提出，要建立健全信用承諾制度，加快梳理可開展信用承諾的行政許可事項(xiàng)，鼓勵(lì)市場主體主動向社會做出信用承諾，支持行業(yè)協(xié)會商會建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度(1)參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系 建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2019]35號)。。從廣義上理解，信用承諾的主體為自然人、法人等市場主體，而承諾對象卻包括行政主體、社會公眾、特定主體等。作為本文研究對象的信用承諾，特指行政相對人向行政主體所做出的承諾，即“行政性信用承諾”。具體是指在行政執(zhí)法活動中，行政相對人向行政主體提交規(guī)定格式的信用承諾書，就自身所滿足的條件、標(biāo)準(zhǔn)，所提交材料的真實(shí)性、有效性以及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任等做出承諾，行政主體據(jù)此做出特定的行政決定或者采取一定的監(jiān)管措施。

信用承諾制度最早見于行政許可領(lǐng)域中推行的告知承諾制，其在提高許可效率、降低許可成本、優(yōu)化營商環(huán)境方面發(fā)揮了良好作用，進(jìn)而被廣泛應(yīng)用于其他行政執(zhí)法領(lǐng)域。然而，對于信用承諾在當(dāng)前的行政執(zhí)法體系中應(yīng)當(dāng)如何定性、具有什么樣的法律效力等問題，理論上不無爭議。本文擬從信用承諾制度的實(shí)踐應(yīng)用入手，分析其面臨的合法性困境，并嘗試對上述問題做出回應(yīng)，進(jìn)而結(jié)合加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的背景提出信用承諾制度的完善路徑。

一、信用承諾制度適用的現(xiàn)實(shí)圖景

對信用承諾制度的適用情況進(jìn)行梳理并描摹其特征，既是正確認(rèn)識信用承諾制度的需要，也是進(jìn)一步研究其合法性困境與性質(zhì)、效力的前提基礎(chǔ)。

(一)信用承諾制度的實(shí)踐探索

1.信用承諾制度的立法實(shí)踐

2014年，國務(wù)院頒布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》提出逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，開展各行業(yè)企業(yè)誠信承諾活動，這是最早使用“信用承諾”一詞的權(quán)威性政策文件[1]。隨后，從中央到地方，有關(guān)建立信用承諾制度的立法如雨后春筍一般涌現(xiàn)出來。然而，信用承諾制度的立法位階整體偏低，中央層面對信用承諾的規(guī)定主要出現(xiàn)在國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件中；在地方層面，各級地方政府及其職能部門也主要通過規(guī)范性文件推行信用承諾制度，偶見地方政府規(guī)章(2)筆者通過北大法寶檢索信用承諾制度的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)目前僅有《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號)在法律位階上為地方政府規(guī)章。。在立法形式方面，雖有地方政府頒發(fā)的整體性信用承諾規(guī)范(3)譬如《石家莊市人民政府辦公室印發(fā)〈關(guān)于在行政管理服務(wù)事項(xiàng)中全面實(shí)施信用承諾和信用核查的實(shí)施方案〉的通知》(石政辦發(fā)[2020]3號)。，但更多的是國務(wù)院部門及地方政府部門在本領(lǐng)域頒布的信用承諾規(guī)范(4)譬如《北京市企業(yè)技術(shù)中心建設(shè)管理告知承諾制實(shí)施細(xì)則(試行)》(京經(jīng)信發(fā)[2018]8號)。。在立法領(lǐng)域方面，中央層面關(guān)于信用承諾的立法探索主要集中于行政審批和行政證明兩個(gè)領(lǐng)域；地方層面除了制定以上兩個(gè)領(lǐng)域的信用承諾規(guī)范外，還將信用承諾運(yùn)用于行政處罰、行政登記、行政確認(rèn)、行政補(bǔ)貼、城市管理等領(lǐng)域并發(fā)布了相關(guān)規(guī)范(5)相關(guān)規(guī)范有《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見》(浙市監(jiān)法[2019]24號)、《北京市市場主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(試行)》(京市監(jiān)發(fā)[2020]50號)、《關(guān)于做好受疫情影響企業(yè)職工線上職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼工作的通知》(滬人社職[2020]49號)、《關(guān)于做好稅收政策支持的疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)名單管理有關(guān)辦法的通知》(滬發(fā)改財(cái)金[2020]14號)等。。

第五，分發(fā)攻擊。這種類型的攻擊發(fā)生時(shí)間一般是在計(jì)算機(jī)軟件和其硬件的開發(fā)、生產(chǎn)過程當(dāng)中進(jìn)行的，還有可能在安裝的過程中安全虛假軟件所致。攻擊者對原有的計(jì)算機(jī)配置進(jìn)行破壞，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)無法正常使用。財(cái)政資金相關(guān)數(shù)據(jù)是財(cái)政部門的關(guān)鍵信息，財(cái)政部門為了有效地減少計(jì)算機(jī)人為威脅的因素，保證財(cái)政資金的安全，在構(gòu)建計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及維保方面，要選擇有較多經(jīng)驗(yàn)和較高的信譽(yù)公司進(jìn)行合作。相關(guān)公司能夠提供全面的外包服務(wù)的能力，在購買之后有駐廠專業(yè)技術(shù)人員對其進(jìn)行日常維保和檢查，最大限度地減少問題的發(fā)生率。

2.信用承諾制度的執(zhí)法實(shí)踐

在相關(guān)立法的指引下，各部門紛紛在執(zhí)法實(shí)踐中推行信用承諾制度。關(guān)于信用承諾與傳統(tǒng)執(zhí)法方式的關(guān)系，有的部門將其理解為替代關(guān)系，即相對人必須通過做出信用承諾來辦理相關(guān)行政事項(xiàng)，沒有是否做出信用承諾的選擇自由(6)譬如根據(jù)《開封市民政局關(guān)于在我市2019年度市級社會組織年度檢查工作中試行承諾制的通知》，社會組織必須采用信用承諾的方式辦理年檢，不再采用以往的社會組織提交年檢材料、登記管理機(jī)關(guān)審查年檢材料的模式。。而有的部門則給予相對人選擇權(quán)，相對人不選擇信用承諾方式辦理行政事項(xiàng)的，行政主體按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理(7)參見《深圳市人力資源和社會保障局政務(wù)服務(wù)信用承諾管理辦法》(深人社規(guī)[2020]14號)第3條：“申請人不選擇信用承諾方式申報(bào)的，市、區(qū)人力資源部門應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定實(shí)施政務(wù)服務(wù)。”。在執(zhí)法實(shí)踐中，以運(yùn)用目的為維度，信用承諾總體上可以分為兩類。一類是以提高行政執(zhí)法效益、便利相對人為主要目的的信用承諾，即相對人做出信用承諾后行政主體會快速做出相應(yīng)的行政決定，如深圳市人力資源和社會保障局的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)會根據(jù)申請人的信用承諾自動進(jìn)行審批(秒批)(8)參見《深圳市人力資源和社會保障局政務(wù)服務(wù)信用承諾管理辦法》(深人社規(guī)[2020]14號)第9條。。另一類是以加強(qiáng)監(jiān)管、提高誠信水平為目的的信用承諾，即在相對人簽署信用承諾書后行政主體并不會做出一定的行政決定，信用承諾僅僅是行政主體加強(qiáng)監(jiān)管的手段。如宿遷市城市管理局在城市管理中推行信用承諾制，通過商鋪簽署《市區(qū)沿街商鋪信用承諾書》來實(shí)現(xiàn)商戶自管、社會共管，商戶違反承諾將會被扣除一定的信用分(9)參見《“信用承諾+契約管理”潔凈一座城》，信用中國網(wǎng)，https：//www.creditchina.gov.cn/chengxinzhuti/lianhechengfa/shouxinanli/201807/t20180730_121972.html.(最后訪問時(shí)間：2020年9月20日)。。

3.信用承諾制度的司法實(shí)踐

在司法實(shí)踐中，信用承諾引起的有關(guān)爭議主要集中在以下三點(diǎn)。一是行政主體根據(jù)相對人的虛假承諾做出的行政決定是否會損害第三人的利益。在誠達(dá)永華律師事務(wù)所案中，原告訴稱徐某向上海市司法局做虛假承諾騙取了相關(guān)行政許可，導(dǎo)致原告被稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令整改，上海市司法局的這一行為已對原告造成嚴(yán)重的實(shí)際損害(10)北京市第三中級人民法院[2016]京03行初25號行政判決書。。二是相對人簽署信用承諾書后，行政主體是否還應(yīng)當(dāng)對申請材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，簽署承諾書能否免除行政主體的審核義務(wù)。在白小燕案中，原告訴稱被告在辦理變更登記時(shí)，未盡到審查義務(wù)，根據(jù)虛假材料辦理變更登記。法院也支持了原告的主張，認(rèn)為被告未對材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，依法撤銷變更登記(11)山西省太原市杏花嶺區(qū)人民法院[2019]晉0107行初63號行政判決書。。在洪婷玉案中，上訴人訴稱審核申請人是否符合參拍條件系行政主體的職責(zé)，不能通過申請人自我承諾的方式代替行政主體的審核，而法院對此未做出回應(yīng)(12)上海市第三中級人民法院[2017]滬03行終781號行政判決書。。三是行政主體可否將簽署信用承諾書作為行政行為做出的前置條件。在鄧麗星案中，原告認(rèn)為被告要求其簽署承諾書后方可提出額度拍賣申請嚴(yán)重侵犯了其申請權(quán)，而法院則沒有對此做出回應(yīng)(13)上海市浦東新區(qū)人民法院[2017]滬0115行初260號行政判決書。。

對于f2的分析如下，每個(gè)電子都受到垂直于導(dǎo)線的分力f2，而導(dǎo)體棒受到向左的力F總則是這些分力f2的合力。我們可以先假設(shè)該導(dǎo)體棒的長度為L，其橫截面積為S，在單位體積內(nèi)的電荷數(shù)為n，且做定向運(yùn)動的自由電子的電量為e。

本研究利用手機(jī)答題方式回收小測驗(yàn)試卷125份，其中對照組回收63份試卷，試驗(yàn)組回收62份，未出現(xiàn)無效試卷。總體試卷回收率為100%。學(xué)生小測驗(yàn)平均分為（70.88±16.22）分，對照組為（63.06±15.95）分，試驗(yàn)組為（78.57±12.42）分，試驗(yàn)組得分更高，兩組比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）。對照組平均耗時(shí)為352.00（243.00，437.00）s，試驗(yàn)組平均耗時(shí)為254.00（216.75，349.50）s，實(shí)驗(yàn)組耗時(shí)較少，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05），見表2。

(二)信用承諾制度的特征

就我國當(dāng)前的信用承諾制度而言，其適用呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征：

1.適用方式多樣

實(shí)踐中，信用承諾的適用方式可以分為兩類：強(qiáng)制性信用承諾與自愿性信用承諾。強(qiáng)制性信用承諾是指法律明確規(guī)定相對人應(yīng)當(dāng)做出信用承諾，做出信用承諾由此成為相對人的一項(xiàng)法定義務(wù)。典型的是審計(jì)承諾，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位提供資料的真實(shí)性和完整性做出書面承諾(14)參見《審計(jì)法實(shí)施條例》第28條。。如果相對人違反這一義務(wù)做出虛假承諾，將被處以警告乃至罰款的行政處罰。此外，信用修復(fù)承諾也屬于強(qiáng)制性信用承諾(15)《廣州市建筑市場信用管理辦法》第19條第2款規(guī)定：“信息主體在提出信用修復(fù)申請時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開做出信用修復(fù)承諾并提供相關(guān)證明材料。”。與此相反，自愿性信用承諾是指承諾做出與否由相對人自行決定，法律并不會對此加以干涉。如湖北省在政府采購領(lǐng)域建立了信用承諾制，但參與政府采購的供應(yīng)商是否簽署信用承諾書實(shí)行自愿原則(16)參見《湖北省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施政府采購信用承諾制度的通知》(鄂財(cái)采發(fā)[2018]9號)。，《采購法》與《采購法實(shí)施條例》也并未強(qiáng)制要求供應(yīng)商做出信用承諾。

兵馬俑是中國古代雕塑藝術(shù)史上的一顆明珠。走近兵馬俑，使我們看清幾千年前軍事裝備與戰(zhàn)爭的概貌；半坡村遺址是一個(gè)比較完整的村落遺址，走近半坡村，讓我們看到古時(shí)中國一個(gè)鄉(xiāng)村的農(nóng)耕生活圖景；而銅綠山古銅礦遺址，讓我們看到先民是怎樣從事采礦與冶煉的工業(yè)生產(chǎn)場面。

1.信用承諾對行政相對人的拘束力

信用承諾對相對人產(chǎn)生拘束力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于誠實(shí)信用原則。最初誠實(shí)信用被作為一種道德準(zhǔn)則，主要依靠人們內(nèi)心的道德自律來發(fā)揮作用；后來，這種道德規(guī)范被法律規(guī)范吸收，并成為民法中的“帝王條款”；及至現(xiàn)在，誠實(shí)信用原則已發(fā)展成為一般法律原則，擴(kuò)大適用于商法、知識產(chǎn)權(quán)法、行政法等部門法[21]。“絕對命令是不以主體的決定為條件的命令。誠實(shí)就是這樣一個(gè)絕對命令，人們不管利益和愛好如何，都必須誠實(shí)。”[22]而信用即指信守承諾，尤其是在社會信用體系建設(shè)的背景下，是否信守承諾深刻影響著公民、法人等主體的信用評價(jià)及行為便利。有學(xué)者主張誠信原則應(yīng)當(dāng)是“行政法之最高形式原則”，“行政相對人也應(yīng)言而有信，不得反復(fù)無常或任意反悔，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”[23]。因此，相對人一旦做出承諾，就應(yīng)當(dāng)基于誠實(shí)信用原則的要求而去履行承諾，誠實(shí)信用原則是信用承諾產(chǎn)生拘束力的基礎(chǔ)。

3.簡化行政程序

信用承諾的適用程序通常為“告知—承諾—做出行政決定—監(jiān)督檢查”。與傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式相比較，信用承諾制度改變了行政決定做出的程序與基礎(chǔ)，并在一定程度上簡化了行政程序。依據(jù)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式，行政主體在做出行政決定前應(yīng)當(dāng)依法履行審慎的審查義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)調(diào)查清楚賴以做出行政決定的事實(shí)根據(jù)。而根據(jù)信用承諾制度，行政主體做出決定前不需要實(shí)質(zhì)審查相對人是否滿足法定條件，而是先由相對人做出信用承諾，行政主體形式審查后根據(jù)承諾直接做出行政決定，事后再通過檢查判斷相對人的承諾是否屬實(shí)。如《北京市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾審批管理辦法》規(guī)定，有關(guān)政府部門受理申請人簽署的告知承諾書以及告知承諾書約定的材料后，直接做出同意的決定，在決定做出后三個(gè)月內(nèi)對申請人履諾情況開展抽查(19)參見《北京市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾審批管理辦法》(京審改辦發(fā)[2020]1號)第11、12條。。

二、信用承諾制度適用的合法性困境

信用承諾制度當(dāng)前仍處于探索階段，從制度內(nèi)涵到適用特征都與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式大相徑庭，在實(shí)踐中也遭遇到合法性的質(zhì)疑。因此，在探討信用承諾制度的完善路徑之前，應(yīng)當(dāng)首先明晰其面臨的合法性困境。

(一)信用承諾沖擊了職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則是指任何行政職權(quán)的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究、承擔(dān)法律責(zé)任[2]143。這一原則包含三層含義：一是行政職權(quán)來源于法；二是行政職權(quán)受制于法；三是越權(quán)無效，并應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。信用承諾對職權(quán)法定原則的沖擊體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，對強(qiáng)制性信用承諾而言，行政主體通過相對人的承諾獲得了對違背承諾者的行政處罰權(quán)。例如《湖北省司法廳辦公室關(guān)于建立公共法律服務(wù)領(lǐng)域信用承諾制度的通知》規(guī)定：“若違背承諾約定，經(jīng)查實(shí)，愿意接受行業(yè)主管部門和信用管理部門相應(yīng)的規(guī)定處罰。”這就意味著，如果相對人違背了承諾，即使沒有法律法規(guī)依據(jù)，行政主體也可以對其進(jìn)行處罰，這一處罰權(quán)不是來源于法律、法規(guī)的設(shè)定，而是來源于相對人的承諾。其次，行政主體通過相對人的承諾延緩了部分行政職責(zé)的履行。行政職權(quán)的行使必須具有明確的法定依據(jù)，受到法的全面、全程和實(shí)際的制約，這是職權(quán)法定原則的核心要求[2]144。《行政許可法》規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”(20)《行政許可法》第34條第3款。這一規(guī)定要求，在法定情形下，行政主體做出行政許可決定前應(yīng)當(dāng)對相對人是否符合許可條件履行實(shí)質(zhì)性的審查職責(zé)。而依據(jù)告知承諾制，如果申請人簽署信用承諾書，則行政主體只對申請材料進(jìn)行形式審查即可當(dāng)場做出許可決定，事后再對承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行檢查。這意味著，行政主體將本應(yīng)于做出許可決定前履行的實(shí)質(zhì)性審查職責(zé)延緩到做出許可決定后再履行。最后，行政主體通過相對人的承諾免除了部分行政職責(zé)的履行。實(shí)踐中的典型例子是輕微違法行為告知承諾制，相對人首次違法且情節(jié)輕微、無主觀故意的，簽署承諾書后即可免于行政處罰(21)參見《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見》(浙市監(jiān)法[2019]24號)。。行政處罰權(quán)是法律賦予行政主體的職權(quán)，權(quán)力本身即是責(zé)任，行政主體不能任意處置和放棄。處罰法定原則不僅要求處罰權(quán)的啟動需要有法律的明文規(guī)定，不予處罰的判決也應(yīng)當(dāng)依法而為[3]。行政主體基于相對人的信用承諾就放棄履行行政處罰職責(zé)，違反了職權(quán)法定原則。

蘇楠心頭一顫，阿姨，您是說李碧汝？蘇楠真切感受到了，楊小水果然像李嶠汝說的那樣，過于關(guān)心李碧汝，而不是自己的親生女兒。這種時(shí)候，這種場合，什么樣的親情能勝過母女之情？來之前，蘇楠其實(shí)已經(jīng)做好了寬慰楊小水的準(zhǔn)備，告訴她瞿醫(yī)生是誰，告訴她姥姥和父母的悔意，還有自己對楊小水撫育將近四年的感激……而且，她還準(zhǔn)備宣布一個(gè)沒有跟父母商量的決定，將來，她會和李嶠汝一起，把楊小水當(dāng)母親來孝敬。

(二)信用承諾可能加重相對人的義務(wù)與責(zé)任

法律義務(wù)是為保障權(quán)利和權(quán)力的有效運(yùn)行或?qū)崿F(xiàn)而由法律設(shè)定或當(dāng)事人約定并通過預(yù)設(shè)一定的法律責(zé)任來保障的、相關(guān)主體在一定條件下必須做或不能做的某種行為[4]。由此可知，義務(wù)既可來源于法律的設(shè)定，也可來源于當(dāng)事人的自我約定。如果沒有法律法規(guī)的依據(jù)，也沒有當(dāng)事人的自我約定，其他任何規(guī)范都無權(quán)為當(dāng)事人設(shè)定義務(wù)。信用承諾對相對人義務(wù)與責(zé)任的影響體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，強(qiáng)制性信用承諾與作為前置條件的信用承諾本身即加重了相對人的義務(wù)。無論是法律、法規(guī)規(guī)定相對人必須做出信用承諾，抑或是行政主體自行將信用承諾作為做出某一行政行為的前置條件，其本身都在于通過為相對人設(shè)定義務(wù)來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。其次，信用承諾的內(nèi)容加重了相對人的義務(wù)。信用承諾書通常為格式條款，不僅包括相對人應(yīng)當(dāng)遵循的法定義務(wù)，還規(guī)定了法定義務(wù)之外的責(zé)任。如行政許可中告知承諾的適用需要相對人承諾“自身能夠滿足行政審批機(jī)關(guān)告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求”，但相對人是否符合許可條件本應(yīng)由行政主體進(jìn)行審查，卻通過簽署承諾書的方式讓相對人自負(fù)其責(zé)。最后，違反信用承諾的后果加重了相對人的責(zé)任。如若相對人事后沒有履行承諾義務(wù)，不僅要承擔(dān)行政行為被撤銷的后果，還會面臨警告、罰款等行政處罰或者被列入黑名單的風(fēng)險(xiǎn)(22)《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號)第14條規(guī)定，對違反承諾的被審批人可以給予警告；對違反承諾且造成危害后果的，可處1萬元以上10萬元以下罰款；對違反承諾且造成嚴(yán)重危害后果的，可處10萬元以上30萬元以下罰款。《廈門市規(guī)劃管理過程中推行信用承諾制度的暫行辦法》(夏規(guī)[2018]197號)第8條規(guī)定，違背承諾約定的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門將其列入信用“黑名單”，同時(shí)將“黑名單”信息通過廈門市公共信用信息平臺及“信用廈門”網(wǎng)站推送給相關(guān)行業(yè)主管部門，并給予相應(yīng)的失信懲戒。。信用承諾對相對人責(zé)任與義務(wù)的加重，可能會削減相對人做出信用承諾的積極性，影響信用承諾的推廣與運(yùn)用。

(三)信用承諾可能會影響行政目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)

行政法的基本目標(biāo)就是公共利益的最大化[5]。行政主體是公共利益的代表，根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定公平、公正地行使自己的職權(quán)，以在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的同時(shí)最大限度地維護(hù)公共利益。行政法所體現(xiàn)和調(diào)整的正是以公共利益為本位的利益關(guān)系，個(gè)人利益應(yīng)服從公共利益[6]。然而，信用承諾的運(yùn)用反而會對行政目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)造成影響。實(shí)踐當(dāng)中，行政主體基于相對人的信用承諾延緩或者免除履行部分職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上快速做出行政決定。這一機(jī)制雖然有助于提高行政效率、便利行政相對人，但在這種情況下，行政決定的做出其實(shí)是欠缺相應(yīng)的法定事實(shí)要件和證據(jù)要件的。并且，由于信用承諾是相對人的主觀意志表達(dá)，虛假承諾或事后違反承諾的情況難以完全避免。如此，行政主體必然面臨要經(jīng)常撤銷已經(jīng)做出的行政決定或者重新做出行政決定的風(fēng)險(xiǎn)，不僅會浪費(fèi)行政資源，也會破壞社會秩序的穩(wěn)定，行政目標(biāo)和公共利益必然受到損害。

三、信用承諾的性質(zhì)與效力

信用承諾性質(zhì)的厘清，有助于從內(nèi)在機(jī)理層面明確信用承諾是什么；信用承諾效力的構(gòu)建，有助于從外在效果層面明確信用承諾能夠產(chǎn)生什么影響。明確以上兩點(diǎn)，既是對信用承諾合法性困境的理論回應(yīng)，也是對信用承諾完善路徑的理論鋪墊。

為了能夠保持學(xué)生們的學(xué)習(xí)積極性，進(jìn)一步激勵(lì)學(xué)生通過參加大賽來提高自己，作為高校的管理層面應(yīng)該建立相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制。高校鼓勵(lì)機(jī)制的建立，能夠保證指導(dǎo)教師團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定發(fā)展，確保學(xué)生參賽的積極性和學(xué)生學(xué)習(xí)的勁頭。

(一)信用承諾的性質(zhì)

其次，信用承諾與民事單方允諾并不完全相同，它具有公法上的意義，本質(zhì)上為實(shí)施行政管理的一種方式，行政主體通過相對人的承諾來實(shí)現(xiàn)行政管理。其一，信用承諾的受允諾方為行政主體。對于作為民事法律行為的單方允諾而言，允諾方與受允諾方均為私主體。而行政執(zhí)法中運(yùn)用的信用承諾，其允諾方為公民、法人等私主體，受允諾方卻為享有公權(quán)力的行政主體。其二，信用承諾的目的在于更好地完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。行政主體之所以在行政執(zhí)法過程中引入信用承諾，其直接目的表現(xiàn)為讓相對人加強(qiáng)自我約束、自我管理，但其根本目的卻是通過相對人的自我承諾以低成本、高效率實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。其三，信用承諾的內(nèi)容體現(xiàn)了公共利益與私人利益之間的博弈平衡。從功利主義的角度來看，行政相對人做出信用承諾的動機(jī)是追求個(gè)人利益的最大化，其做出信用承諾是為了更加便利高效地獲得行政主體給予的某種利益，這種利益表現(xiàn)為給予許可、補(bǔ)貼或者免予處罰等。而行政主體在這一過程中所代表的是公共利益，其除了要盡可能地滿足相對人的個(gè)人利益訴求外，還要竭力維護(hù)公共利益，避免公共利益因之受到損失，以在個(gè)人利益與公共利益之間謀求一種平衡。其四，信用承諾的意思自治有所削弱。意思自治是處于核心地位的民法基本原則，是指民事主體可以自由地基于其意愿進(jìn)行民事活動[18]。根據(jù)意思自治原則，允諾人當(dāng)然可以按照自己的意愿為其設(shè)定義務(wù)，只要這種意愿的表達(dá)不違背法律的禁止性規(guī)定即可。然而，過分強(qiáng)調(diào)意思自治會伴生一系列社會問題，意思自治應(yīng)當(dāng)受到來自國家的干預(yù)[19]。行政主體在執(zhí)法過程中引導(dǎo)相對人做出信用承諾，其根本目的在于完成行政任務(wù)，允諾人并不能完全根據(jù)自己的意志為自身設(shè)定義務(wù)，信用承諾的內(nèi)容作為一種格式條款已事先被行政主體擬定好，允諾人只需按照格式條款做出承諾即可。

1.作為民事法律行為的單方允諾

單方允諾，又稱單獨(dú)行為或者單方約束，其作為債的發(fā)生原因之一，很早被我國民法學(xué)者所注意到。張廣興教授認(rèn)為，單方允諾指表意人向相對人做出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對人取得某種權(quán)利的意思表示[7]。梁慧星教授將單方允諾闡釋為“當(dāng)事人可以以單方意思表示對不特定人做出給付的允諾”[8]。司法實(shí)踐也對單方允諾之債做出了肯定，“單方允諾之債是指表意人向相對人做出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對人取得某種權(quán)利的意思表示，它是表示人單方的意思表示，單方允諾的內(nèi)容是為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對人取得某種權(quán)利”(23)遼寧省沈陽市中級人民法院[2014]沈中民三終字第00265號民事判決書。。有學(xué)者認(rèn)為，我國《民法典》規(guī)定了單方允諾的債務(wù)承擔(dān)，第552條“第三人向債權(quán)人表示愿意加入債務(wù)，債權(quán)人未在合理期限內(nèi)明確拒絕”中的用語是“表示”而非合意，在表示之后并不需要債權(quán)人同意就產(chǎn)生出債務(wù)承擔(dān)的效力，這近似于一個(gè)單方允諾[9]。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，識字難的問題是能夠得到有效解決的。微課就是最好的解決工具之一，課堂教學(xué)的目的從來都不是填鴨式教育，將知識灌輸給學(xué)生的教學(xué)方法本身就存在問題。教師應(yīng)當(dāng)與學(xué)生積極互動，將學(xué)生學(xué)習(xí)興趣充分提高，使其有著強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)動機(jī)，主動去學(xué)習(xí)一些解決問題的方法或技巧。微課在小學(xué)教學(xué)中的應(yīng)用，能夠與教師課堂深度切入，找到學(xué)生最感興趣的一面，以此為契合點(diǎn)，提高學(xué)生對漢字的學(xué)習(xí)興趣。微課中可以設(shè)置一些較為新穎的簡單問題，以此來吸引學(xué)生，再利用圖文并茂的微視頻，全面提升學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

單方允諾具有如下特征。第一，單方允諾為單方法律行為，僅存在一個(gè)意思表示。單方允諾是依單方意思表示即可成立生效的單方法律行為[10]，其與合同最大的不同在于，合同的成立需要雙方意思表示，而單方允諾的成立只需要一方意思表示。第二，單方允諾的內(nèi)容是允諾人為自己設(shè)定某種義務(wù)。在雙務(wù)合同中，雙方當(dāng)事人之間互負(fù)義務(wù)也各享權(quán)利，不存在一方享有權(quán)利而另一方只承擔(dān)義務(wù)的情況。與之相反，允諾人做出允諾的目的就是使自己承擔(dān)某種義務(wù)，這種義務(wù)的設(shè)定只要不違背法律的強(qiáng)行性規(guī)定即可發(fā)生允諾人預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效果。第三，單方允諾既可以向特定人做出，也可以向不特定人做出。有觀點(diǎn)主張，單方允諾只能向不特定人做出，因?yàn)椤霸谄跫s原則的要求下，對特定人所為的以給付(或賞金)為內(nèi)容的允諾，本質(zhì)上仍是一種要約”[11]153。但該學(xué)者同時(shí)又認(rèn)可，在法律另有規(guī)定的情形下，以單方允諾成立的債務(wù)關(guān)系也包括對特定人的允諾[11]160。更有學(xué)者明確指出，“立法不應(yīng)被‘向不特定人允諾’這一嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)所掣肘”[12]，司法實(shí)踐中，向特定人做出的允諾也逐漸得到法院的認(rèn)可，因此沒有必要將單方允諾限定為僅可向不特定人做出。

2.信用承諾與民事單方允諾的區(qū)別

自從家里的房子沒了以后，溫衡一想起陶小西就覺得自己還不算孤苦無依，可是現(xiàn)在她連去找他，在他身邊待一會兒的勇氣都沒有了，她也從心里明白。

若要準(zhǔn)確界定信用承諾的法律性質(zhì)，需要先明晰其與民事單方允諾的區(qū)別。首先，二者所適用的法律關(guān)系不同。信用承諾適用于行政法律關(guān)系，所謂行政法律關(guān)系，實(shí)際上即指一種以行政法規(guī)整之權(quán)利義務(wù)關(guān)系[13]，行政法律關(guān)系的主體具有不對等性。民事單方允諾適用于平等的私主體之間圍繞民事權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的關(guān)系。其次，二者所依據(jù)的法律規(guī)范不同。信用承諾除應(yīng)遵守民事法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合行政法律規(guī)范的特別規(guī)定，以切實(shí)維護(hù)公共利益，而民事單方允諾僅需要遵守民事法律規(guī)范即可。再次，二者具有不同的工具性價(jià)值。法律具有工具性價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)共同善之制度性手段[14]。信用承諾的工具性價(jià)值體現(xiàn)為其作為一種柔性執(zhí)法機(jī)制，是對傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的替代。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式具有單方性、強(qiáng)制性的色彩，過于強(qiáng)調(diào)行政主體的公權(quán)屬性而忽視相對人的參與和合作。柔性執(zhí)法不依靠自上而下的行政強(qiáng)制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強(qiáng)制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對象的內(nèi)在潛力、主動性與創(chuàng)造性，以尋求社會對于政府治理的信任、配合和參與，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)[15]。有學(xué)者直接指出，承諾書、保證書的簽訂不是行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制手段，而是屬于較為嚴(yán)格的柔性執(zhí)法方式[16]。信用承諾作為一種柔性執(zhí)法機(jī)制，其核心在于相對人的自我約束、自我管理，充分體現(xiàn)了相對人的主體地位，有利于激發(fā)相對人對行政執(zhí)法的理解與配合。民事單方允諾的工具性價(jià)值體現(xiàn)為其是民事債權(quán)債務(wù)發(fā)生的手段，民事主體通過允諾的方式為自己設(shè)定義務(wù)、為相對人賦予權(quán)利。單方允諾作為債的發(fā)生手段的根據(jù)在于意思自治原則、權(quán)利處分原則和誠信原則[17]87。最后，二者具有不同的目的性價(jià)值。信用承諾的目的性價(jià)值在于實(shí)施國家行政管理任務(wù)，行政主體通過相對人的承諾更高效地達(dá)成行政目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)其所追求的公共利益。民事單方允諾的目的性價(jià)值在于調(diào)整平等民事主體之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并維護(hù)相對人的信賴?yán)妗?/p>

1.2.1 師資人員 選拔具備大專以上學(xué)歷，在社區(qū)一線工作，具有豐富的社區(qū)護(hù)理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中級職稱社區(qū)護(hù)理人員。共選撥總帶教老師1名，帶教老師6名。

3.信用承諾是具有公法意義的單方允諾

首先，信用承諾是行政相對人向行政主體做出的單方允諾。判斷信用承諾是否為單方允諾，需要把握兩個(gè)核心要素：一是信用承諾的做出過程中是否只存在一個(gè)意思表示；二是信用承諾的內(nèi)容是否體現(xiàn)為為允諾人設(shè)定義務(wù)。第一，信用承諾的做出過程中只存在一個(gè)意思表示。在行政相對人做出信用承諾前，通常會存在行政主體的“告知”行為(24)“告知”行為是指，行政主體通過現(xiàn)場提供或者網(wǎng)絡(luò)下載的方式，使相對人知曉信用承諾的內(nèi)容并獲得承諾書的格式文本。如《十堰市信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》中規(guī)定，行業(yè)主管部門、行業(yè)組織、公共服務(wù)單位要采取網(wǎng)上下載、現(xiàn)場提供等多種方式，確保承諾對象以快捷高效的方式取得規(guī)范的《信用承諾書》；各級行政審批部門要在審批服務(wù)窗口提供紙質(zhì)《信用承諾書》文本。。“告知”的直接目的在于使相對人明了承諾書的內(nèi)容，而非意欲引起權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變動。因此，“告知”行為并不是意思表示，其應(yīng)當(dāng)被定性為行政公開，是一種事實(shí)行為。相對人在了解承諾書的內(nèi)容后做出“承諾”行為，實(shí)質(zhì)上是將內(nèi)心所欲受到約束的效果意思表示于外的過程，在性質(zhì)上屬于意思表示。第二，相對人做出信用承諾的內(nèi)容在于為自己設(shè)定義務(wù)。通過梳理行政執(zhí)法實(shí)踐中信用承諾書的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，所有的信用承諾書中只規(guī)定了允諾人的義務(wù)，沒有規(guī)定允諾人的權(quán)利以及受允諾人的義務(wù)。綜上兩點(diǎn)可以認(rèn)為，行政相對人向行政主體做出的信用承諾符合單方允諾的核心構(gòu)成要素。

學(xué)界鮮有關(guān)于信用承諾法律性質(zhì)的研究，已有的觀點(diǎn)傾向于將信用承諾認(rèn)定為一種行政契約。但信用承諾是否屬于行政契約值得商榷，本文認(rèn)為單方允諾可以作為理解信用承諾性質(zhì)的另一種視角。

(二)信用承諾的效力

信用承諾的性質(zhì)決定了其會產(chǎn)生何種法律效力。作為具有公法意義的單方允諾，信用承諾的法律效力具體體現(xiàn)為對行政相對人的拘束力和對行政主體的事實(shí)推定效力。

2.適用情形不一

信用承諾能夠產(chǎn)生事實(shí)推定效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于行政效益原則。行政效益原則或稱行政效能原則是行政法的一般原則，其制度建構(gòu)論上規(guī)范內(nèi)涵之一是管理或服務(wù)制度的效益最大化原則，包括制度建構(gòu)的收益應(yīng)具有正當(dāng)性和制度建構(gòu)的收益最優(yōu)化[25]。根據(jù)行政效益原則的要求，行政規(guī)則的目標(biāo)收益應(yīng)當(dāng)符合人類的基本價(jià)值，并且行政規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)通過成本—收益分析以選取收益最優(yōu)化的方案。信用承諾制度的目標(biāo)在于盡可能地降低執(zhí)法成本、優(yōu)化行政服務(wù)、便利行政相對人，這一目標(biāo)具有價(jià)值正當(dāng)性。肯定信用承諾對行政主體的事實(shí)推定效力，能夠避免行政主體在事前浪費(fèi)大量的資源進(jìn)行事實(shí)調(diào)查與認(rèn)定，既有利于降低行政成本，又節(jié)省了相對人的時(shí)間成本，極大地便利了相對人。因此，信用承諾制度的實(shí)施能夠獲得最優(yōu)收益，符合行政效益原則的要求。

以行政主體是否將信用承諾作為做出某一行政行為的前置條件為標(biāo)準(zhǔn)，可以將信用承諾分為作為前置條件的信用承諾與非作為前置條件的信用承諾。作為前置條件的信用承諾，典型的例子如企業(yè)申請職工培訓(xùn)補(bǔ)貼時(shí)，除了要提交申請報(bào)告、培訓(xùn)方案以及企業(yè)營業(yè)執(zhí)照等資質(zhì)證明材料外，還必須簽署信用承諾書，否則將不予受理補(bǔ)貼申請(17)參見《關(guān)于做好受疫情影響企業(yè)職工線上職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼工作的通知》(滬人社職[2020]49號)。。非作為前置條件的信用承諾常見的為行政許可告知承諾，相對人是否簽署信用承諾書不是受理與做出行政許可的前置條件，相對人如果不選擇告知承諾方式辦理行政許可事項(xiàng)的，行政審批機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定實(shí)施行政許可即可(18)參見《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號)第12條。。

文中，音譯并非先生所青睞，先生認(rèn)為主張音譯的人,其實(shí)主張的是以音譯為主,義譯為輔。他還逐一批駁了玄奘的五不翻原則，大概隨著時(shí)代的變革發(fā)展，這些翻譯原則也不再那么絕對了。當(dāng)提及章士釗先生所說的音譯的兩大好處不濫和持久時(shí)，先生坦然承認(rèn)章先生說得足夠透徹，但隨即指出這兩大好處也敵不過其壞處，而且義譯也有自己的好處。此外音譯也絕非不能用,以下兩種情況可用音譯。一為“所重在音的”，如人名和大部分地名。二為“意義曖昧的”，意義不夠明確的。看慣了先生情感細(xì)膩的散文，第一次讀到先生如此犀利、環(huán)環(huán)相扣的議論，難免訝異，卻也欣喜，先生的文風(fēng)謙遜、不卑不亢，說理非但不枯燥還讓人忍俊不禁。

2.信用承諾對行政主體的事實(shí)推定效力

信用承諾在性質(zhì)上屬于具有公法意義的單方允諾，是相對人做出的單方意思表示，一般只對做出者自身具有拘束力。然而，由于信用承諾的受允諾方為行政主體，其目的在于協(xié)助行政主體更好地完成執(zhí)法任務(wù)，會對行政主體產(chǎn)生一定的法律效力，具體表現(xiàn)為事實(shí)推定效力。

事實(shí)推定是在訴訟中，司法人員根據(jù)兩個(gè)事實(shí)之間的常態(tài)聯(lián)系，在事實(shí)A已明確的情況下推定事實(shí)B為真。事實(shí)推定因其純屬司法人員根據(jù)邏輯經(jīng)驗(yàn)所為，故又稱邏輯推定[24]。事實(shí)推定常被用于民事訴訟和刑事訴訟中，法官從已知的事實(shí)(基礎(chǔ)事實(shí))出發(fā)推論出另一事實(shí)(推定事實(shí))必然存在，這一推論的基礎(chǔ)在于事物之間具有普遍聯(lián)系的哲學(xué)觀以及法官在長期的判斷事務(wù)因果關(guān)系過程中積累的經(jīng)驗(yàn)法則。當(dāng)需要經(jīng)過推定而得知的事實(shí)無法通過直接證據(jù)得以證明時(shí)，法官采用事實(shí)推定對其予以認(rèn)定，既能夠避免在反復(fù)的舉證質(zhì)證中消耗過多的司法資源，又有利于案件情況明朗化。事實(shí)推定也可以被推廣應(yīng)用于行政執(zhí)法領(lǐng)域，當(dāng)相對人向行政主體提出某一申請時(shí)，其“是否符合法定條件”是一個(gè)未知事實(shí)。此時(shí)，相對人通過簽署承諾書保證自身滿足法定條件，簽署承諾書可以被視為基礎(chǔ)事實(shí)，行政主體基于相對人已簽署承諾書的基礎(chǔ)事實(shí)推定其符合法定條件，“符合法定條件”是行政主體基于事實(shí)推定而得出的推定事實(shí)。如此一來，行政主體便可以省去事前大量的調(diào)查、核查程序，既節(jié)省了執(zhí)法資源、提高了執(zhí)法效率，又方便了相對人。

信用承諾從生效時(shí)起即對相對人產(chǎn)生拘束力。信用承諾屬于單方法律行為，只存在一個(gè)意思表示，“意思表示的生效一般應(yīng)當(dāng)區(qū)分是否有相對人，如果意思表示有相對人，則意思表示一旦到達(dá)相對人就生效；如果意思表示沒有相對人，則意思表示一經(jīng)做出即可發(fā)生效力”[20]。因此，信用承諾的生效時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采取到達(dá)主義，只要信用承諾到達(dá)行政主體，相對人就受其拘束。拘束力的內(nèi)容具體體現(xiàn)為：首先，相對人應(yīng)當(dāng)全面履行自身所做出的承諾，這是信用承諾拘束力的直接體現(xiàn)。其次，信用承諾一旦生效，若無特殊情況，相對人不得撤銷承諾。即禁止相對人出爾反爾，以保護(hù)行政主體的信賴?yán)婧蜕鐣P(guān)系的穩(wěn)定。最后，相對人不履行信用承諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。民事單方允諾同樣會對當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，其與信用承諾拘束力區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)在于當(dāng)事人不履行承諾的法律后果不同。當(dāng)事人不履行民事單方允諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任，受允諾方作為債權(quán)人應(yīng)當(dāng)通過法院或者仲裁機(jī)構(gòu)，請求違反單方允諾的行為人承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施等責(zé)任[17]344。行政相對人不履行信用承諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任，行政主體在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)撤銷已經(jīng)做出的行政決定，給予相對人行政處罰或者采取失信懲戒措施。

四、信用承諾制度的完善路徑

在明確信用承諾法律性質(zhì)與法律效力的前提下，針對信用承諾制度的合法性困境，應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面對其予以完善。

(一)遵循職權(quán)法定原則確定信用承諾的適用范圍

信用承諾在性質(zhì)上屬于具有公法意義的單方允諾，其是行政主體在行政管理中所運(yùn)用的一種柔性執(zhí)法機(jī)制。柔性執(zhí)法是合作的、協(xié)商的執(zhí)法方式，反映了行政手段和理念的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)在依法治國、依法行政的目標(biāo)指引下進(jìn)行[26]。“市場經(jīng)濟(jì)要求政府行為方式必須從以往以命令、控制與處罰為主的強(qiáng)制執(zhí)法，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约?lì)、指導(dǎo)與服務(wù)為主的柔性執(zhí)法。更重要的是，政府行為必須要有相應(yīng)的法律依據(jù)，不能僅僅遵從首長的行政命令。”[27]由此可知，柔性執(zhí)法雖然更強(qiáng)調(diào)相對人的參與，但仍應(yīng)當(dāng)受職權(quán)法定原則的約束，因此信用承諾適用范圍的確立應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則。

總體上來講，只有在法律、法規(guī)賦予行政主體裁量權(quán)的情況下，行政主體才能在執(zhí)法過程中適用信用承諾制。首先，在秩序行政領(lǐng)域，如行政許可、行政處罰領(lǐng)域，只有在上位法明確規(guī)定行政主體對行政決定的做出享有一定的裁量權(quán)時(shí)，行政主體才能適用信用承諾以延緩或者免除某一職責(zé)的履行。其次，在給付行政領(lǐng)域，信用承諾的適用也要以行政主體享有裁量權(quán)為前提。給付行政雖然是授予相對人利益，但其適用仍應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，包括法律優(yōu)先和法律保留。法律優(yōu)先要求凡是立法上對給付行政做出規(guī)定的，給付活動就不得違反相關(guān)的法律規(guī)定，也不得在事實(shí)上變更、廢止相關(guān)的法律規(guī)定[28]。給付行政也應(yīng)當(dāng)受到法律保留的支配，但并不要求所有的給付活動都必須具有法律的個(gè)別授權(quán)[29]。因此，在給付行政中適用信用承諾，也應(yīng)當(dāng)以行政主體享有裁量權(quán)為前提，信用承諾的適用不得違反上位法的規(guī)定。

針對KLD-2Z兩段式滾筒烘絲機(jī)由準(zhǔn)備狀態(tài)切換至啟動狀態(tài)，前饋控制程序啟動后，烘絲機(jī)Ⅰ區(qū)和Ⅱ區(qū)溫度控制器同時(shí)啟動，且Ⅰ區(qū)和Ⅱ區(qū)筒壁溫度以最大升溫速率升至前饋控制修正值，導(dǎo)致烘絲機(jī)實(shí)際脫水量遠(yuǎn)大于滾筒內(nèi)煙絲所需要的脫水量而產(chǎn)生大量干頭煙絲的問題，采取以下優(yōu)化方案。

(二)信用承諾的適用應(yīng)當(dāng)遵循自愿與比例原則

信用承諾是一種柔性執(zhí)法機(jī)制，相對人通過單方意思表示為自己設(shè)定義務(wù)以協(xié)助行政主體共同完成行政任務(wù)，因此其適用應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則。當(dāng)然，這里的自愿原則并不完全等同于民事意思表示中的自愿原則，而是一種有限自愿，這種有限性主要體現(xiàn)在信用承諾的內(nèi)容方面。首先，是否做出信用承諾應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)當(dāng)事人自己的意愿。立法不應(yīng)當(dāng)將做出信用承諾設(shè)定為相對人的法定義務(wù)，行政主體也不應(yīng)當(dāng)將做出信用承諾視為做出某一行政行為的前置性條件，相對人不做出信用承諾的，行政主體不得采取任何強(qiáng)制措施。在實(shí)踐當(dāng)中，有相對人明確提出，行政服務(wù)中心要求其簽署《承諾書》后方可提出參加個(gè)人非營業(yè)性客車額度拍賣的申請，嚴(yán)重侵犯了自身的申請權(quán)(25)上海市第三中級人民法院[2017]滬03行終778號行政判決書。。其次，在信用承諾的內(nèi)容設(shè)定方面，只應(yīng)當(dāng)賦予相對人有限度的自治性。由于信用承諾具有公法意義，關(guān)系到行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與公共利益的維護(hù)，其內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)由相對人任意設(shè)置，相對人只享有有限的自治性。實(shí)踐當(dāng)中，信用承諾書通常被印制為格式條款，內(nèi)容由行政主體事先規(guī)定好，相對人沒有任何意思自治的空間。這種完全壓縮相對人意思自治空間的做法不符合信用承諾的本質(zhì)要求，也有相對人對此質(zhì)疑，“承諾書印制成格式文本，屬于權(quán)力濫用”(26)上海市第三中級人民法院[2017]滬03行終781號行政判決書。。有地方在信用承諾制的實(shí)施過程中即規(guī)定，“承諾對象可以在《信用承諾書》格式文本的基礎(chǔ)上增加內(nèi)容、細(xì)化事項(xiàng)，但承諾內(nèi)容不得少于格式文本內(nèi)容”(27)《湖北省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施政府采購信用承諾制度的通知》(鄂財(cái)采發(fā)[2018]9號)。。賦予相對人關(guān)于信用承諾內(nèi)容有限度的自治權(quán)，是信用承諾的本質(zhì)要求，相對人的意思自治只要不違背法律的禁止性規(guī)定即可。

應(yīng)該強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、職能部門監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，綜合運(yùn)用突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，局部檢查和整體監(jiān)控等方式。同時(shí)積極組織鎮(zhèn)街做好日常的監(jiān)督檢查，定期或不定期組織開展自查，并建立和完善非稅收入的舉報(bào)、稽查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度。

信用承諾的適用還應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。比例原則所要解決的問題是如何將行政權(quán)的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時(shí)，如何才能保證裁量是適度的，不會為目的而不擇手段，不會采取總成本高于總利益的行為[30]。即比例原則要求，即當(dāng)有多種行為能夠達(dá)成行政目的時(shí)，行政主體應(yīng)當(dāng)選擇對相對人侵害最小、成本最低的方式。因此，行政主體應(yīng)當(dāng)將比例原則作為行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，行政主體能夠通過信用承諾實(shí)現(xiàn)相同的行政目標(biāo)時(shí)，就不應(yīng)當(dāng)采取傳統(tǒng)的剛性手段。

(三)構(gòu)建信用承諾的激勵(lì)機(jī)制

平衡論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法機(jī)制是由制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制整合而成[31]。信用承諾的做出應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，但是信用承諾的內(nèi)容可能會加重相對人的義務(wù)，相對人事后不履行承諾義務(wù)還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此這在一定程度上會削減相對人做出信用承諾的積極性。為了促使相對人自愿做出信用承諾并在事后全面履行信用承諾，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的信用承諾激勵(lì)機(jī)制。影響公共治理主體行為選擇的因素主要來自兩個(gè)方面——成本與收益，這就意味著公法或者通過控制機(jī)制來增加選擇成本以免目標(biāo)落空，或者通過激勵(lì)機(jī)制來增加收益以推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[32]。相對人作為經(jīng)濟(jì)理性人，其在做出某一行為之前，一定會衡量該行為可能的成本及收益，并在此基礎(chǔ)上選擇成本最小且收益最大的行為。

我在班上發(fā)起了一個(gè)倡議，希望全班同學(xué)都能少吃一份零食，這樣就可以省些錢幫助秦風(fēng)在老家生病的同桌了。大家一致贊同時(shí)，沒想到秦風(fēng)卻拒絕了，他說他要通過自己的努力來攢錢。

對此，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建信用承諾的激勵(lì)機(jī)制。首先，在激勵(lì)方式方面，行政主體應(yīng)當(dāng)注重采用經(jīng)濟(jì)性的手段促使相對人做出并履行信用承諾。激勵(lì)手段包括經(jīng)濟(jì)誘因與非經(jīng)濟(jì)誘因的手段，同經(jīng)濟(jì)誘因有關(guān)的激勵(lì)手段有稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、金融扶持、投資傾斜、優(yōu)先采購、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)等等[33]。相對人做出并全面履行信用承諾的，行政主體可以給予相對人行政獎(jiǎng)勵(lì)或者稅收優(yōu)惠等，以增加相對人從信用承諾中能夠獲得的收益。其次，在程序方面，行政主體應(yīng)當(dāng)防止偏私并及時(shí)公開相關(guān)信息。由于信用承諾的實(shí)施與行政主體的裁量權(quán)密切相關(guān)，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)通過回避、禁止單方接觸等程序性規(guī)則來防止行政主體出現(xiàn)偏私。另外，行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開信用承諾實(shí)施過程中的有關(guān)信息，以使相對人知曉自身情況，并有利于利害關(guān)系人的監(jiān)督。再次，在結(jié)果方面，將相對人做出信用承諾和履行承諾的情況作為信用評價(jià)的一個(gè)重要因素。相對人做出并積極履行承諾的，給予相對人較高的信用評價(jià)并推送給其他行政主體，以在行政管理與服務(wù)中實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)。最后，在法律責(zé)任與救濟(jì)方面，如果行政主體沒有兌現(xiàn)激勵(lì)措施，應(yīng)當(dāng)明確其所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并允許相對人通過法律途徑尋求救濟(jì)。

(四)完善信用承諾的效力保障機(jī)制

如前所述，信用承諾能夠?qū)π姓黧w產(chǎn)生事實(shí)推定效力。相對人是否全面履行承諾，直接關(guān)系到推定事實(shí)事后能否被推翻，行政主體根據(jù)信用承諾所做行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)是否還存在。如果相對人事后違反信用承諾，不僅會導(dǎo)致已經(jīng)做出的行政行為被撤銷，相對人所追求的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，更會導(dǎo)致行政目標(biāo)落空，公共利益受損。因此，應(yīng)當(dāng)完善信用承諾的效力保障機(jī)制，以確保信用承諾的效力得以落實(shí)。

一是加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。行政主體根據(jù)相對人的信用承諾做出行政決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對相對人履行信用承諾的情況實(shí)施檢查，發(fā)現(xiàn)相對人不積極履行承諾的，應(yīng)當(dāng)首先督促相對人整改，但并不適宜直接撤銷行政決定或者實(shí)施制裁措施。信用承諾是促進(jìn)社會信用體系建設(shè)的重要機(jī)制，其有效實(shí)施需要相對人的合作，因此對其的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循“包容審慎原則”(28)包容審慎原則是針對“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)提出的監(jiān)管原則，其本質(zhì)上是為了迎合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，在創(chuàng)新與秩序之間尋求平衡。為了激勵(lì)相對人做出并積極履行信用承諾，對其的監(jiān)管也可以借鑒包容審慎原則。參見劉乃梁：《包容審慎原則的競爭要義——以網(wǎng)約車監(jiān)管為例》，載《法學(xué)評論》2019年第5期。，當(dāng)相對人不履行承諾時(shí)給予一定的改錯(cuò)機(jī)會。二是強(qiáng)化行政責(zé)任。實(shí)踐中，如果行政主體事后怠于行使對信用承諾履行情況的監(jiān)督檢查權(quán)，容易引發(fā)行政秩序、公共利益受損。因此，為了督促行政主體積極作為，可以由檢察機(jī)關(guān)或者社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會對行政主體怠于行使監(jiān)督檢查權(quán)的行為向法院提起行政公益訴訟。三是完善違反信用承諾的制裁機(jī)制。相對人經(jīng)督促后仍不履行信用承諾的，行政主體有權(quán)對其采取一定的制裁措施。信用承諾屬于一種柔性執(zhí)法機(jī)制，由相對人自愿做出，因此在欠缺法律依據(jù)的情況下，對違反信用承諾的相對人不宜采取處罰、強(qiáng)制等高權(quán)性措施。違反信用承諾本質(zhì)上屬于失信行為，對于失信者，可以“在隨后的經(jīng)濟(jì)和社會活動中對失信者進(jìn)行約束或限制”[34]。相對人違反信用承諾的，行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對人的具體失信情節(jié)將其列入一般失信主體名單或者是嚴(yán)重失信主體名單，并采取相應(yīng)的約束措施。

五、結(jié) 語

信用承諾制度作為一種新的執(zhí)法方式，體現(xiàn)了行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)行政主體從昔日的權(quán)威神壇走下而成為公共治理中的一方主體時(shí)，當(dāng)行政主體不再過多地迷戀高權(quán)行政轉(zhuǎn)而采用更多的柔性執(zhí)法機(jī)制時(shí)，信任與合作就成為連接行政主體與相對人之間的堅(jiān)固紐帶。承諾并不意味著“作繭自縛”，更不應(yīng)當(dāng)成為羈束相對人的“枷鎖”。在信用監(jiān)管中，信用承諾應(yīng)當(dāng)在職權(quán)法定、自愿、比例等原則的指引下，在相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的誘導(dǎo)下，成為相對人積極主動選擇適用的制度，并煥發(fā)出更大的活力。