淺析公益林管理優(yōu)化措施

張文峰

（通榆縣自然資源局，吉林 通榆 137200）

1 公益林現(xiàn)狀

近年來，國家加大了對公益林的保護(hù)力度，新造公益林面積、規(guī)模都有了一定程度的擴(kuò)大。早在2009年，國家的特種用途林、防護(hù)林的造林面積已超過440×104hm2，年增長率達(dá)到16.7%，幼齡林比例也逐年攀升，在林木重點(diǎn)建設(shè)工程中，中幼齡林撫育任務(wù)繁重。然而營林基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善,投入不到位，管理滯后、管護(hù)能力不足、發(fā)生矛盾等問題頻發(fā)，導(dǎo)致中幼齡林撫育工作與造林步伐無法同步，嚴(yán)重影響了公益林資源的質(zhì)量，阻礙了林地生產(chǎn)效率和生態(tài)效益的發(fā)揮。

2 公益林管理新困境

2.1 管理難度加大

我國目前的公益林工程尚處于建設(shè)初期，相關(guān)發(fā)展也處于起步階段，包括公益林的發(fā)展結(jié)構(gòu)、公益林管理機(jī)制等相關(guān)配套不盡完備，還需完善。此類問題在林改后尤為顯著，首先，各地區(qū)發(fā)展水平差異，為管理工作增加了一定難度。例如，在森林權(quán)屬劃分后，部分公益林分配至林區(qū)的農(nóng)民，由農(nóng)民自主管理，管理點(diǎn)被分散開，為保證公益林的生態(tài)效益和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益，政府必須加強(qiáng)管理，但在某些經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，無法及時引入先進(jìn)的管理設(shè)備、種植技術(shù)，以及當(dāng)?shù)胤N植戶森林環(huán)保意識較為落后，都為公益林的管理帶來難度，森林環(huán)保與經(jīng)濟(jì)效益無法并行，無法提高公益林的經(jīng)濟(jì)效益。其次，林區(qū)綜合管理難以實(shí)施，縣級林區(qū)管理機(jī)制不合理尤為突出，同時很多林區(qū)地處偏遠(yuǎn)，生活條件、工作條件都極為艱苦，造成了管理人員參與積極性低、參與意識不高、責(zé)任意識較弱等問題。公益林的管理點(diǎn)較為分散、覆蓋范圍廣、內(nèi)容繁雜，增加了管理難度，依靠僅有的幾個管理人員和現(xiàn)有的管理機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)管理預(yù)期。

2.2 自然災(zāi)害管護(hù)能力不足

每年森林自然災(zāi)害的發(fā)生率都很高，主要表現(xiàn)為森林火災(zāi)和森林病蟲害等方面。但在實(shí)際調(diào)查過程中，這兩方面的管護(hù)能力都有欠缺。一方面，公益林火災(zāi)防控能力欠缺、管護(hù)缺位。尤其是2008年底—2009年初，全國旱情嚴(yán)重，多個省市森科火險等級居高不下，不少地區(qū)森林火災(zāi)頻發(fā)，全國森林火災(zāi)累計(jì)達(dá)10 100余起，其中北方公益林受災(zāi)面積比例最大，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，內(nèi)蒙古以及東北林區(qū)森林火災(zāi)4 000多起，受災(zāi)面積已超過3×104hm2。由于部分公益林區(qū)經(jīng)濟(jì)條件落后、交通不便以及防火基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題，導(dǎo)致森林火災(zāi)的防護(hù)和救助滯后，加劇了公益林火災(zāi)防控管理工作的嚴(yán)峻形式。此外，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，在全國各起公益林火災(zāi)中，自然因素僅占3%，而人為因素占97%，人為因素為森林火災(zāi)的主要火源，側(cè)面也說明了相關(guān)管理部門對森林災(zāi)害的防控、管護(hù)有很大的紕漏。其次，森林病蟲害也是困擾公益林管理的重要因素，從目前工作效果來看，存在防治不到位、成效不佳等問題。當(dāng)前，已知的森林病蟲害約8 000多種，公益林林區(qū)常發(fā)生蟲害就有4 000多種，其中嚴(yán)重危害約200多種。公益林病蟲害發(fā)生率、種類都呈逐年增多趨勢,且受災(zāi)面積也逐年擴(kuò)大，近年來，幾乎每年都有四五種曾經(jīng)不常發(fā)生的災(zāi)害，轉(zhuǎn)為大面積病蟲災(zāi)害。由此可見，我國現(xiàn)階段的公益林病蟲害防治工作落實(shí)成效不明顯。

2.3 公益林環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益存在沖突

我國進(jìn)行大規(guī)模的林業(yè)改革，能夠促進(jìn)對商品林和公益林的管理工作，旨在以保護(hù)公益林生態(tài)為前提，最大化挖掘公益林的商業(yè)價值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。當(dāng)前卻在生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)效益的問題上出現(xiàn)很多沖突，公益林的發(fā)展一定程度上也會影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。目前的公益林建設(shè)投入遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，需要消耗大量的人力、物力、財(cái)力，而經(jīng)濟(jì)作物的種植收入遠(yuǎn)比公益林收入高，這就與很多農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生矛盾。管理者也面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公益林生態(tài)環(huán)境建設(shè)之間不易調(diào)和的矛盾，也需要盡快制定及時有效的解決措施。

3 公益林管理優(yōu)化措施

3.1 強(qiáng)化公益林保護(hù)管理意識

意識對行為有著指導(dǎo)作用，因此解決好公益林管理問題，首先要強(qiáng)化管理者和群眾對公益林的發(fā)展認(rèn)知和保護(hù)意識。加大對公益林建設(shè)益處的宣傳力度，并由相關(guān)部門挨家挨戶進(jìn)行訪談和宣傳，了解當(dāng)?shù)匕傩諏τ诠媪纸ㄔO(shè)的意見和顧慮，并由宣傳人員悉心解答和解決百姓的思想包袱。讓每一位管理者和當(dāng)?shù)匕傩斩汲浞终J(rèn)識到公益林保護(hù)和管理的重要性。同時，各地政府積極發(fā)揮職能作用，制定相關(guān)的鼓勵政策、惠農(nóng)政策等，提高當(dāng)?shù)匕傩蘸凸芾砣藛T對于公益林建設(shè)和管理的積極性和參與度。

3.2 立足實(shí)踐，健全補(bǔ)償機(jī)制

首先，要實(shí)行差異化補(bǔ)償平衡機(jī)制。現(xiàn)今公益林的補(bǔ)償主要來自于中央財(cái)政、地方財(cái)政兩大部分。中央財(cái)政補(bǔ)償，對全國公益林實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是忽略了區(qū)域地理環(huán)境差異和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異。若是僅靠統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，很難實(shí)施，尤其是林改之后，林農(nóng)得到的資金補(bǔ)助甚少，極易引發(fā)當(dāng)?shù)匕傩盏牡钟|情緒。因此，要因地制宜進(jìn)行分類補(bǔ)償，調(diào)動當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)的種植積極性和管理人員的管護(hù)參與度。其二，讓公益林補(bǔ)償主體多元化。目前，國家是公益林尤其是生態(tài)公益林的唯一補(bǔ)償主體，適當(dāng)拓寬補(bǔ)償主體，例如直接受益者和間接受益者，按照供求彈性進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償分擔(dān)。此外，市場、社會都可以成為補(bǔ)償主體的補(bǔ)充，例如一些社會公益環(huán)保機(jī)構(gòu)等，合理分配社會愛心人士的慈善捐款，補(bǔ)貼到林業(yè)管護(hù)缺口上，利用社會各界有效資源，穩(wěn)定補(bǔ)償資金的供給。

3.3 對公益林進(jìn)行分類管理

對公益林進(jìn)行分類維護(hù)和管理，細(xì)化對公益林的管理和維護(hù)工作，是解決相關(guān)問題行之有效的舉措。將國家的公益林大致分為三大類，對一級保護(hù)的公益林，這類林木主要是涵養(yǎng)水源較高的一類公益林，對于這類公益林，國家和地方政府都要嚴(yán)格管理，杜絕一切林業(yè)開發(fā)、濫砍濫伐現(xiàn)象，違反條例者嚴(yán)格處罰。對于二級保護(hù)的公益林，可按照合理的程序向國家審批，獲得許可后，在管理部門的規(guī)劃和監(jiān)督下進(jìn)行適當(dāng)砍伐，且在砍伐后及時進(jìn)行科學(xué)更新和撫育，做好后續(xù)恢復(fù)工作。對于三級保護(hù)的公益林，可在當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門的許可和監(jiān)督下，針對較為單一的林木種類進(jìn)行林木的改造，培育成混交林。可在管理部門的要求內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目撤ドa(chǎn)等，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。

3.4 將信息技術(shù)運(yùn)用于管理工作之中

在互聯(lián)網(wǎng)背景下，公益林的管理也需與時俱進(jìn)，進(jìn)行信息化發(fā)展，我國公益林覆蓋范圍廣、管理點(diǎn)分散，且很多公益林在深山地區(qū)，僅靠人工管理，往往事倍功半。利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立起公益林管理網(wǎng)格，每一個網(wǎng)格都由專門的網(wǎng)格員負(fù)責(zé)，進(jìn)行數(shù)據(jù)上報(bào)，統(tǒng)一管理。同時，利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，通過高分辨率紅外和可見光掃描儀，對大面積的公益林進(jìn)行定期火災(zāi)監(jiān)測，能夠及時幫助管理人員進(jìn)行公益林火災(zāi)的防控，將損失降到最低。將新技術(shù)運(yùn)用到公益林管理工作中，可大大提高管理工作效率，為公益林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益提供先進(jìn)的技術(shù)保障。