鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系的思考

鄭 霞

（中共南平市建陽區(qū)委黨校，福建 南平 354200）

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系”[1]。在這樣的背景下，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重加強(qiáng)社會管理，充分發(fā)揮法治的作用，通過多元主體共治進(jìn)一步健全完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制。如在發(fā)展理念上要堅(jiān)持農(nóng)民為主體，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上要著重鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，在文化建設(shè)上注重鄉(xiāng)村文明高質(zhì)量發(fā)展，在社會管理上突出多元共治，在生態(tài)建設(shè)上關(guān)注建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村等。在實(shí)際鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，如何在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系是社會各界關(guān)注的重要課題。

1 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中存在的問題

就我國當(dāng)前行政管理體制而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會之間是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，鎮(zhèn)村之間卻演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治委員會關(guān)系時，要加大對基層社會事務(wù)的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了便于開展工作，經(jīng)常將鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄行政村劃分為若干管理區(qū)，以此來縮小相應(yīng)管理幅度，同時實(shí)現(xiàn)對各行政村的行政管理。為了提高管理效能，還制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)對行政村的相關(guān)考核評價辦法。這反映了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間存在較為嚴(yán)重的管制與自治的錯位問題。

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)職能領(lǐng)導(dǎo)化

如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理與行政村的關(guān)系過程中，為了便于管理，采用管理區(qū)的方式。同時，采用績效考核的方式進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力向行政村的傳導(dǎo)。由此，各下轄行政村演變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下級機(jī)關(guān)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不再是對行政村只有指導(dǎo)職能，而是成為行政村的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者。

1.2 干預(yù)村民自治

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)職能異化為領(lǐng)導(dǎo)職能的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也越來越多地直接參與到本該由村委會辦理的相關(guān)事宜，一定程度上干預(yù)了村民自治。一方面，在村兩委換屆選舉過程中，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了便于管理、便于推動工作，對于兩委換屆選舉進(jìn)行有針對性地引導(dǎo)和干預(yù)，從而對選舉結(jié)果產(chǎn)生一定程度的影響，以使選舉出的村兩委成員符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)期，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。另一方面，在行政村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)村務(wù)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在主觀和客觀上存在對村務(wù)的干預(yù)。

2 鎮(zhèn)村之間管制與自治錯位的原因分析

2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于治理的理念尚未形成

由于歷史原因，現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)往往習(xí)慣于用行政命令的方式進(jìn)行管理，不自覺地將自己放在管理者的角度，尚未真正樹立起治理主體多元化的理念。作為行政管理的“神經(jīng)末梢”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中缺乏服務(wù)鄉(xiāng)村的意識，基層有效治理缺失。同時，治理過程中缺少民主協(xié)商、溝通等協(xié)調(diào)機(jī)制，造成以完成工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)上級目標(biāo)作為治理目標(biāo)。這種治理理念之下，必然使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理與行政村的關(guān)系過程中，過分注重領(lǐng)導(dǎo)和管理，而忽視了對行政村的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，客觀上也對行政村鄉(xiāng)村自治能力提升造成一定的消極影響。

2.2 鄉(xiāng)村自治功能欠佳

村民自治是村民維護(hù)自身民主權(quán)利、實(shí)現(xiàn)參與鄉(xiāng)村管理的平臺，其主要目的在于通過村民自治，達(dá)到推進(jìn)基層民主的目的，推動鄉(xiāng)村治理進(jìn)一步完善，滿足村民自我管理和自我服務(wù)的需求。當(dāng)前，鎮(zhèn)村管制與自治錯位除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于治理的理念尚未形成，過分強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，忽視指導(dǎo)協(xié)調(diào)以外，鄉(xiāng)村自治功能發(fā)揮不足，也是重要因素。一方面，在我國城市快速發(fā)展過程中，大量鄉(xiāng)村人才不斷向城市靠攏，直接造成了鄉(xiāng)村人才流失，鄉(xiāng)村自治的人才基礎(chǔ)薄弱。另一方面，村民自治委員會管理能力不足。由于人才流失，加上村民對于村兩委換屆選舉漠視、選舉過程不夠規(guī)范等，造成一些鄉(xiāng)村的村民自治委員會成員存在學(xué)歷偏低、素質(zhì)偏低、年齡偏高、治理能力不足等問題。這些情況的存在，在客觀上要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須對村民自治進(jìn)行一定的干預(yù)，加強(qiáng)對行政村的管理幅度。

3 優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系的建議

實(shí)現(xiàn)治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理鎮(zhèn)村關(guān)系過程中管制與自治的錯位直接制約了鄉(xiāng)村有效治理。因此，要注重鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行社會管理和鄉(xiāng)村治理職能過程存在的不足，以此推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，健全和完善鄉(xiāng)村治理水平。

3.1 堅(jiān)持“三治結(jié)合”治理機(jī)制

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》明確提出：要以自治增活力、以法治強(qiáng)保障、以德治揚(yáng)正氣，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局[2]，進(jìn)一步為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理指明了方向。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動鄉(xiāng)村有效治理的過程中，要堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合的治理機(jī)制，不斷推動治理實(shí)踐優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)治理能力提升，治理體系的完善。

3.1.1 注重激發(fā)自治的內(nèi)生動力

在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，自治強(qiáng)調(diào)的是鄉(xiāng)村治理中的主體維度，它是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的內(nèi)源動力。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，自治意味著鄉(xiāng)村居民并不是簡單地被治理客體和治理對象，更是治理的主體和治理者。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間存在越位、錯位等情況，造成了鄉(xiāng)村自治的組織化程度不高，客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理效能低下。因此，在自治過程中要樹立農(nóng)民的主人翁意識，要堅(jiān)持提高農(nóng)民主動參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的積極性，凸顯農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，不斷提升鄉(xiāng)村自治組織化水平，激發(fā)鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生動力。

3.1.2 注重健全法治的外在規(guī)范

“法治是現(xiàn)代國家治理的主要方式，法治秩序是在系列秩序中具有優(yōu)先性和基礎(chǔ)性的，是高階秩序”[3]。鄉(xiāng)村并非是法外之地，需要用法治為鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)，提供保障。新時代，鄉(xiāng)村在重構(gòu)內(nèi)部規(guī)范過程中，要重視法律法規(guī)的剛性約束。要堅(jiān)持立足鄉(xiāng)土實(shí)際進(jìn)行合理的法律機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度構(gòu)建。一方面，要注重構(gòu)建科學(xué)高效的村民維權(quán)機(jī)制；另一方面，要注重構(gòu)建鄉(xiāng)村公共權(quán)力的規(guī)范制約機(jī)制。通過鄉(xiāng)村法治建設(shè)，讓鄉(xiāng)村走上依法治理道路，推動鄉(xiāng)村治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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3.1.3 要注重德治的內(nèi)在約束

鄉(xiāng)村社會作為一個熟人社會，鄉(xiāng)村內(nèi)部的道德規(guī)范對于廣大鄉(xiāng)村具有很強(qiáng)的內(nèi)在約束力。鄉(xiāng)村德治強(qiáng)調(diào)的就是在治理過程中以道德為標(biāo)準(zhǔn)形成一套鄉(xiāng)村居民共同遵守的公共行為規(guī)范。如前所述，重構(gòu)鄉(xiāng)土規(guī)范、法律法規(guī)等外在規(guī)范不可或缺，但也要注重道德倫理的內(nèi)在約束，要做到軟治理與硬治理共同發(fā)力，相得益彰。因此，要注重通過加強(qiáng)鄉(xiāng)村主流意識形態(tài)建設(shè)，重構(gòu)鄉(xiāng)村公共規(guī)則，塑造鄉(xiāng)村公共責(zé)任，激發(fā)鄉(xiāng)村公共精神，形成良好的公序良俗。

3.2 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理定位

在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能提出的新要求，明確自身在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中承擔(dān)職能的側(cè)重點(diǎn)，以此進(jìn)一步厘清自身在鄉(xiāng)村治理中的治理定位，這樣才能夠充分滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對自身職能提出的要求。

3.2.1 要明確在社會治理中的主導(dǎo)角色

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)社會治理過程中，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在抓好符合本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、落實(shí)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、推進(jìn)新時代鄉(xiāng)村社會治安防控體系建設(shè)等方面展現(xiàn)作為。通過打造平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)、平安鄉(xiāng)村等，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理水平整體提升，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會環(huán)境整體改善，為整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供良好的社會環(huán)境。

3.2.2 明確鎮(zhèn)村之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確定位自身角色，明確對行政村、村民自治委員會的指導(dǎo)和服務(wù)定位。要通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會職權(quán)進(jìn)行規(guī)范，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行職能過程中既不能越權(quán)干預(yù)，也不能不管不問，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)一步走深走實(shí)。通過強(qiáng)化指導(dǎo)與被指導(dǎo)，既能進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的治理行為，又能進(jìn)一步組織推動行政村提升自治水平和自治能力。

3.3 提升鄉(xiāng)村自治能力

要解決鄉(xiāng)村治理過程中的難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一方面，行政村自治能力和自治水平是另一方面。推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理的關(guān)鍵在于提升行政村自治水平，提高鄉(xiāng)村自治能力。因此，要通過提升基層干部領(lǐng)導(dǎo)力，激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)熱情，創(chuàng)建鄉(xiāng)村自治的民主環(huán)境等，推動行政村治理能力全面提升。

3.3.1 充實(shí)行政村自治力量

面對農(nóng)村勞動力大量外流、治理人才欠缺、村“兩委”能力不足、作用不突出等問題，要注重吸引和吸收“村醫(yī)村教”進(jìn)入村“兩委”；要鼓勵和引導(dǎo)鄉(xiāng)村退休精英返鄉(xiāng)擔(dān)任村干部。讓既有能力，又了解農(nóng)村、熟悉農(nóng)村、熱愛農(nóng)村的人治理農(nóng)村。要通過選調(diào)生、選聘生、駐村掛職等形式，以及招考基礎(chǔ)黨務(wù)工作者等方式，加強(qiáng)行政村“帶頭人”配備，讓年輕、具有創(chuàng)新精神、富有奉獻(xiàn)意識的干部引領(lǐng)帶動鄉(xiāng)村完善自治，實(shí)現(xiàn)發(fā)展。

3.3.2 激發(fā)村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的熱情

村民自治應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理的核心要義。因此，推動鄉(xiāng)村治理過程中，要讓廣大村民參與到自治中，不斷激發(fā)他們參與本村事務(wù)的熱情。要改變農(nóng)民傳統(tǒng)的依靠心理和鄉(xiāng)村管理“事不關(guān)己”的心態(tài)，提高農(nóng)民的公民意識，引導(dǎo)廣大村民融入到鄉(xiāng)村治理中。由此，讓廣大農(nóng)民在自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督中推動鄉(xiāng)村民主自治和基層民主政治建設(shè)向前發(fā)展。村民參與積極性的調(diào)動也能夠讓他們有參與村“兩委”選舉的積極性，有利于進(jìn)一步充實(shí)行政村自治力量。

3.3.3 創(chuàng)建鄉(xiāng)村自治的民主環(huán)境

在提升鄉(xiāng)村自治能力過程中，要有針對性地為行政村自治和農(nóng)民參與治理提供良好的民主環(huán)境。一方面要加大掃黑除惡力度，清除影響行政村開展民主實(shí)踐的不利因素，以良好的民主環(huán)境和氛圍助力行政村提升自治能力。另一方面，要嚴(yán)厲打擊各種宗族勢力、宗教勢力等打著鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)干預(yù)鄉(xiāng)村內(nèi)部事務(wù)，有效捍衛(wèi)行政村自治的民主權(quán)威。