基于“治理表”的“雙高”建設績效管理研究

□陳正江

一、問題的提出

2020年12月，教育部、財政部印發《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理暫行辦法》（教職成〔2020〕8 號）（以下簡稱《績效管理辦法》）[1]，作為教育部 財政部《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱“雙高計劃”）（教職成〔2019〕5 號）[2]的配套文件，《績效管理辦法》是繼《中國特色高水平高職學校和專業建設計劃項目遴選管理辦法（試行）》（以下簡稱《遴選管理辦法》）[3]之后又一個規范性文件，從而完成了“雙高計劃”最初政策設計時構想的“一個意見”“兩個辦法”“三個通知”的規范體系。

《績效管理辦法》對接國家戰略需要，響應改革任務部署，緊盯“引領”、強化“支撐”、凸顯“高”、彰顯“強”、體現“特”，通過績效評價體現示范引領作用，采用以表格填報和復核進行績效管理的方式，力爭以項目建設帶動職業教育發展大有作為。其中的表格內容既包括院校、專業，也包括社會、政府，利用表格載體，這些主體在一系列基本程序與特定行動的共同作用下，生成了“治理表”現象[4]。

提升學校治理水平是“雙高計劃”的重要任務，在“雙高計劃”實施過程中，無論是政府，還是行業企業，特別是院校自身，越來越開始重視對績效的研究，據此維持并不斷提高其自身的競爭優勢與地位。但當前有關“雙高計劃”及雙高建設績效管理的研究成果不多，而且處于缺乏系統整理、發表出版的狀態，特別值得引起重視和注意的是，目前多數高職院校只是粗糙地使用了各類評價指標體系中的績效數據，而且對這些數據和信息的分析也比較狹窄和淺陋，這既不利于雙高建設院校將已有的研究成果應用于指導實踐，也不利于同行之間的深入交流和提高，基于此，本文即圍繞“治理表”這一“雙高計劃”績效管理新模式展開深入研究。

二、雙高績效管理“治理表”現象、特征及其政策意涵

（一）雙高績效管理“治理表”現象

在現實的經驗場景中，高職院校雙高建設辦公室里最常見的辦公用品是一個個文件盒，在這些文件盒里裝滿了包括表格在內的諸多佐證材料。在這些佐證材料重要性越發凸顯的表象之下，我們看到，“技術治理”甚至是“數字治理”“表格治理”已經成為重要的治理理念[5]。

報表是日常管理工作中最常用的工具，對于任何一個組織而言，報表是該組織信息的采集和輸出工具，通過報表這個載體，可以了解該組織的數據與信息，為組織及利益相關者決策提供依據。特別是在當前大數據、云計算和人工智能的時代里，當報表與這些先進的數據信息處理工具和平臺相融合，能更及時、準確、高效地反映組織的運行狀態，以便為進一步提升組織績效提供決策支撐。由此，利用表格進行績效管理進而希圖達致治理狀態的行為就自然而然地發生了，筆者用“治理表”來概括這種現象。事實上，信息積累是一個長期的過程，雙高建設的標志性成果及其社會評價等的生成更是一個長期的過程，《績效管理辦法》提供了這種用“治理表”實施績效管理的新模式。

（二）雙高績效管理的特征

與2007年教育部、財政部發布的《國家示范性高等職業院校建設計劃管理暫行辦法》（教高〔2007〕12 號）（以下簡稱《管理辦法》）相比，《績效管理辦法》具有以下三個特征：

1.突出績效。《績效管理辦法》第一條開宗明義，提出為規范和加強中國特色高水平高職學校和專業建設計劃績效管理，明確責任，提高資金配置效益和使用效率，確保績效目標如期實現，而特制定本辦法。具體實施過程中，以雙高學校績效自評報告（參考提綱）作為基礎文本開展考核評價。

2.條款精簡。《績效管理辦法》只有區區十二條，與《管理辦法》二十九條的篇幅可謂大幅縮減。主要是因為《管理辦法》中的申報評審與組織實施，在《績效管理辦法》出臺前的《遴選管理辦法》已做出相關規定。

3.表格治理。這集中在《績效管理辦法》的第五條中，該條用附件中的五張表即雙高學校建設數據采集表、高水平專業（群）建設數據采集表、基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表、基于“高水平學校和專業群社會認可度”信息采集表、基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表來體現“雙高”建設績效。

（三）雙高績效管理“治理表”的政策意涵

“治理表”即采用表格形式對“雙高”建設進行績效管理，這其中蘊含著豐富的政策意涵。

首先，一種宏觀的，具有根本性、全局性的制度供給，必須建立在對現實社會行動主體制度需求情境加以分析的基礎上，這種方法“強調問題與制度和制度變革的原因和后果相聯系。”[6]在“項目制”的治理理念下，表格在中國的行政系統中的地位日益重要，按常規的行政程序即事前、事中、事后，“治理表”被分解為“制表”“對表”與“驗表”三個環節[7]。

其次，具體到“雙高計劃”中，就《績效管理辦法》附件所列的五張表而言，雙高學校建設數據采集表和高水平專業（群）建設數據采集表兩張表以數據填報為主，側重于對院校和專業建設情況做定量分析；基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表、基于“高水平學校和專業群社會認可度”信息采集表和基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表這三張表以信息采集為主，側重于對需求滿足和利益相關者的評價做定性分析。

再次，“治理表”在強制性制度向誘致性制度乃至自主性制度變遷的過程中發揮著重要的中介作用[8]，對于政策制定者而言，“雙高計劃”是一個相對較長的政策過程，其中包含著一系列的政策，也存在一個“漸進調適”的過程，而“治理表”因其所具有的在數據統計、模型建構、比較分析、評價反饋等方面的天然優勢，在與其他治理模式的競爭中取得了優勢[9]。隨著“雙高計劃”的推進，政府、社會、院校三者間的需求和供給在“治理表”這一政策框架中得以聚合，有利于促進教育制度和教育利益實現平衡[10]。

三、“治理表”：雙高績效管理中的目標導向

目標管理是由組織制定一定時期內組織期望達到的總目標，然后由各部門和全體員工根據總目標的要求，制定各自的分目標，并積極主動地設法實現這些目標的管理方法。

（一）“治理表”對應雙高建設十大任務

根據“雙高計劃”明確的十大任務，雙高建設學校自身內涵建設主要體現在“一加強、四打造、五提升”上，在這其中，加強黨的建設是出發點，發揮著重要的指導和引領作用，也就是在黨建指導和引領雙高建設的前提下，通過完成九大任務即“四打造”——打造技術技能人才培養高地、打造技術技能創新服務平臺、打造高水平專業群、打造高水平雙師隊伍和“五提升”——提升校企合作水平、提升服務發展水平、提升學校治理水平、提升信息化水平、提升國際化水平來強化內涵建設，帶動職業教育持續深化改革，實現高質量發展。

（二）“治理表”細化為建設數據采集表

雙高學校建設數據采集表包括了指標、目標值、實現值三大要素，其中指標包括一級指標、二級指標和三級指標，而這些指標在一種逐級遞進的關系中形成指標體系即一級指標分別細化為若干個二級指標，二級指標又分別細化為若干個三級指標。同時，目標值、實現值均以累計數的形式呈現，這種增量體現出項目建設的效益，其中，目標值包括了實施期滿目標值和階段性目標值。

（三）“治理表”將定量統計和定性描述相結合

具體而言，指標體系中包括產出指標、效益指標、滿意度指標三個一級指標。同時，在產出指標項下又包括數量指標、質量指標、時效指標；在效益指標項下又包括社會效益指標、可持續影響指標；在滿意度指標項下又包括服務對象滿意度指標。產出指標項下的數量指標、質量指標均以完成“四打造”“五提升”為其具體工作內容，《績效管理辦法》要求“雙高計劃”學校提供5 個左右反映十大建設任務的案例，原則上每個案例字數不少于500 字；時效指標以任務完成進度為其具體評價方式；效益指標項下的社會效益指標將引領職業教育改革發展和人才培養的貢獻度、支撐國家戰略和區域經濟社會發展的貢獻度、推動形成一批國家層面有效支撐職業教育高質量發展的政策、制度、標準的貢獻度作為測量依據，可持續影響指標則把項目標志性成果可持續影響的時間作為評價標準。滿意度指標項下的服務對象滿意度指標則從在校生、畢業生、教職工、用人單位、家長這些學校中的主體及利益相關者的角度進行測量，也就是說，在實踐中，這種測量具有定量統計和定性描述相結合的特征。

四、“治理表”：指標、編碼與標志性成果在雙高績效管理中的應用

在“雙高計劃”兩年多的實施過程中，完成了政策“組合拳”即一個《意見》、兩個《辦法》、三個《通知》。“意見”立足于“建”，明確學校改革發展任務和中央地方保障舉措；“遴選管理辦法”立足于“選”，明確遴選條件和程序，公開申請、公平競爭、公正認定；“績效評價辦法”立足于“管”，突出過程管理、動態調整，保證建設質量。當然，“雙高計劃”的推進不能僅僅停留在政策、制度、標準層面，它必須依靠具體的運作機制和操作方式才能落地實施[11]。基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表就是這樣一項運作機制，其中的指標與編碼就是為了實現這項運作機制的可操作、可復制、可推廣而設計的。

（一）指標

作為非必填項的一張表，“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表具有開放性，也就是說，填表前要先判斷績效目標設定中有無對應的三級指標，如有，才填。然后根據對應的三級指標，填寫指標值。這就能充分發揮職業院校的主動性和創造性，鼓勵其根據本校建設方案自行設置指標，學校根據設定績效目標開展自評，并按照年度、中期及實施期結束后三個階段進行填報，省級和中央在此基礎上，按照規則和程序進行檢查評價，督促學校落實建設主體責任，持續提高建設水平。

（二）編碼

編碼是信息從一種形式或格式轉換為另一種形式的過程，將數據轉換為代碼或編碼字符，并能譯為原數據形式，是計算機書寫指令的過程，程序設計中的一部分。由編碼構成的編碼體系有利于人們運用計算批量處理數據和信息。《辦法》設計了“雙高計劃”建設數據采集樣表，這些樣表旨在引導和規范197 所“雙高計劃”建設單位能根據建設情況，及時、準確、完整地采集數據，當這些海量數據生成后，通過一定的編碼規則進行轉換，使之成為信息，而這些信息可更好地為“雙高計劃”建設單位、政府部門、社會公眾所知曉和應用，進一步彰顯數字治理在“雙高計劃”中的顯著成效。

（三）標志性成果

基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表中特別對標志性成果予以強調，標志性成果主要包括名稱和簡介，每個維度的標志性成果簡介不超過1000 字，同時要以社會評價作為佐證，并附列材料目錄。可以說，標志性成果是“雙高計劃”建設成效的重要體現，必須做到有始有終、有聲有色、有果有實、有形有神。作為“雙高計劃”項目建設單位，我們必須提出符合自身實際、務實可行的目標、任務、舉措，以重大標志性成果為牽引，爭創制度優勢，提升治理效能，加快形成具有中國特色和世界水平的重大標志性成果。

五、“治理表”：貢獻度、社會認可度、重視程度在雙高績效管理中的拓展

雙高“治理表”中還包括基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表、基于“高水平學校和專業群社會認可度”信息采集表、基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表，這三張表是“治理表”在雙高績效管理中的拓展。

（一）基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表

圍繞辦好新時代職業教育的新要求，基于“雙高績效目標實現貢獻度”信息采集表從引領職業教育改革發展和人才培養方面、支撐國家戰略和地方經濟社會發展方面、推動形成一批國家層面有效支撐職業教育高質量發展的政策、制度、標準方面三個維度對雙高績效目標實現貢獻度進行定量和定性的測量和評價。每個維度均包括標志性成果名稱、績效目標設定中對應的三級指標編碼與指標值、標志性成果簡介、社會評價佐證材料目錄四個要素。具體而言，績效目標設定中對應的三級指標包括數量指標、質量指標、社會效益指標、可持續影響指標等，其中數量指標為定量指標，其他三個指標為定量與定性相結合指標，這些指標都是為了佐證標志性成果，而標志性成果由名稱、簡介及社會評價佐證材料目錄等構成。

（二）基于“高水平學校和專業群社會認可度”信息采集表

“雙高計劃”為建設教育強國、人才強國作出重要貢獻，推動職業教育“下好一盤大棋”，并致力于把職業教育改革發展的“龍頭”舞起來[12]，這反映了國家加快實現職業教育現代化的制度取向，回應了高職教育推進高質量發展的制度需求。通過實施“雙高計劃”，促進高職學校和專業群辦學水平、服務能力、國際影響顯著提升，為職業教育改革發展和培養千萬計的高素質技術技能人才發揮示范引領作用，聚焦高端產業和產業高端，不斷深化產教融合、校企合作，引領職業教育服務國家戰略、融入區域發展、促進產業升級，推動職業教育長入經濟、匯入生活、融入文化、滲入人心、進入議程[13]。建設一大批當地離不開、業內都認同、社會均滿意、國際可交流的高職院校[14]，持續為職業教育高質量發展打造樣板、樹立標桿貢獻力量。

（三）基于“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表

“雙高計劃”明確的基本原則之一為堅持省級統籌，即發揮地方支持職業教育改革發展的積極性和主動性，加大資金和政策保障力度。中央財政以獎補的形式通過相關轉移支付給予引導支持，多渠道擴大資源供給，構建政府行業企業學校協同推進職業教育發展新機制。“地方政府（含舉辦方）重視程度”信息采集表從地方性政策制度、地方政府主要領導聯系學校機制的建立與運行、地方政府主導共建的技術技能人才培養及創新與服務平臺、人財物的投入四個維度就地方政府（含舉辦方）重視“雙高”建設的程度進行定量和定性的測量和評價。

六、“治理表”：基準化分析在雙高績效管理中的深化

基準化分析是一種對照目標和指標進行績效評估的方法，也就是我們經常所講的“對標”“對表”，這種方法非常強調質量標準和質量優化在績效評估中的作用。因此，基準化分析可拓展雙高績效管理的效度，做到科學合理、細化量化、可衡量可評價、體現項目核心成果。

（一）目標實現程度

目標實現程度屬于方向性的范疇，它在一定程度上影響甚至可能決定了雙高建設學校往哪里發展的問題，是戰略問題，因此，它對于雙高建設學校而言是至關重要的，這方面的內容主要包括總體目標的實現程度及效果與階段性目標的實現程度及效果。

（二）指標完成情況

指標是目標的下位概念，指標是用來衡量達成目標的各項建設任務的完成情況，相對于目標實現程度而言，指標完成情況屬于戰術問題，這方面的內容主要包括學校層面和專業（群）層面建設任務進度及績效指標的完成情況及相應的項目預算執行情況，此外還需要對實現雙高學校績效目標采取措施的有效性以及對雙高績效目標實現的貢獻度和社會認可度有關情況的說明進行評估。

（三）經驗與改進

“雙高計劃”旨在通過集中力量建設一批引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平的高職學校和專業群，帶動職業教育持續深化改革，強化內涵建設，實現高質量發展，因此，對雙高學校建設中的經驗與做法、甚至包括未完成或偏離績效目標而出現的問題，無論對雙高建設學校自身，還是其他雙高建設單位，抑或是其他高職院校都是彌足珍貴的。雙高建設學校要基于此總結經驗，并對發現的問題提出改進措施及有關工作建議，在這個意義上，只有對高職院校的評價機制進行了較為具體的指標性的規定，這樣“雙高計劃”的價值效應才可能最大化。

七、治理表：雙高績效管理與評價結果的運用

《績效管理辦法》明確了績效管理的結果運用原則，即強調教育部、財政部評價結果是完善相關政策、調整中央財政獎補資金、本周期驗收以及下一周期“雙高計劃”遴選的重要依據。同時規定若發生“學校思政工作出現重大問題”“在實施期出現重大問題，經整改仍無改善”等情形時，“雙高計劃”學校將退出計劃，并且不得再次申請“雙高計劃”。以此來評價學校的雙高水準，并以此為依據給于特別財政支持。

在“雙高計劃”推進過程中，開展院校自評即是通過基準化分析，考察其在戰略愿景、決策過程、規章制度、競爭性環境以及組織文化等方面目標的實現程度和指標的完成情況。如今基準化分析已經將院校績效比較變成一項戰略工具，特別是在大數據、云計算和人工智能的時代，績效評價逐漸開始向鼓勵開展數據交換和廣泛分析轉變。特別是對未完成或偏離績效目標的原因以及發現的問題與改進措施的描述和分析而言，這對一所學校來說，殊為不易，可以說，做到這一條關鍵是在日常的建設與管理中要都列出更加詳細的量化指標，以清單式的形式來進行數據的實時采集與即時評價。

而對政府及其部門而言，需要認真評估雙高建設學校的需求、資源和長期利益，以此為基礎，設計整個國家高職教育發展戰略。對于雙高建設院校而言，追求最佳沒有通用的模式或秘方，力爭能夠成為“最佳實踐案例”是多數院校的工具性目標，有學者用更形象的“百花園”來描述[15]，雙高學校績效自評要扭轉“一紙報告”就是“一個句號”的觀念，應當深挖績效自評報告后續成果，提升績效自評后的產出與效能，發揮績效管理與評價的綜合作用。

八、結語

一項教育改革的成功在很大程度上取決于教育規劃方案的科學性、合理性，但選擇什么樣的方案則又取決于規劃決策的主體及其決策模式[16]。2018年1月，《教育部2018年度工作要點》提出啟動實施中國特色高水平高職院校和高水平專業計劃，在過去三年多的時間里，越來越多的省（自治區、直轄市）和院校，以及眾多的機構加入到了這個追求高質量發展過程中來。這種旨在提升辦學內涵的現象不僅可追溯到優質校建設、骨干校建設乃至示范校建設階段[17]，我們也可以看到這種趨勢必將延續到今后較長一段時間。

筆者雖提出“治理表”的概念，然而在實踐中基于表格治理的經驗研究卻沒有得到相應的發展，當然，要優化職業教育的類型特色，簡單的經驗復制并不能有效地將某一模式從一個學校移植到另一個學校中去，需要各個雙高建設學校根據自身情況博采眾長，消化吸收，真正做到創造性轉化、創新性發展[18]。因此，接下來筆者所在的研究團隊嘗試將“治理表”的概念運用于觀察和分析中國現階段高職教育“雙高計劃”的項目治理中，為制定出與國情相適應的職業教育改革實施政策，進而為推動高職教育高質量發展提供研究支撐。