我國自動駕駛汽車管理與法制保障研究
——以道路交通安全管理為視角

王 立，王 潔

（北京警察學院，北京 102202）

自動駕駛汽車(我國稱為智能網聯汽車)作為人工智能技術發展的產物，是對傳統有人駕駛汽車的顛覆性變革，其未來發展對提高道路交通管理效率，保障道路交通安全有序，減少交通違法與事故能夠產生極大的促進作用。但現階段，自動駕駛汽車上路行駛會給交通秩序與安全帶來重大影響，給傳統的交通管理工作帶來新的挑戰。因此，自動駕駛汽車產業的規范有序發展，離不開法律制度的支持和保障。

一、我國自動駕駛汽車的發展進程與立法現狀

(一)自動駕駛汽車與汽車駕駛自動化分級

自動駕駛汽車，也稱無人駕駛汽車、電腦駕駛汽車、輪式移動機器人，是一種集合人工智能、大數據、互聯網、物聯網、通信技術等先進科技為一體，實現無人駕駛的智能汽車。[1]在我國也把自動駕駛汽車稱為智能網聯汽車，但目前尚無對“自動駕駛汽車”統一的、明確的定義。關于自動駕駛汽車的分級，長期以來，我國也是以國際自動機工程師學會(SAE)提出的自動駕駛汽車分級為參考加以分類和研發。隨著時間的推移，社會各界對制定符合我國國情的自動駕駛汽車等級標準逐步達成共識。

2020 年3 月9 日，工業與信息化部公示了《汽車駕駛自動化分級》推薦性國家標準報批稿，公開征求各界意見，修改完善后于2021年1月1日開始實施。[2]這標志著我國自動駕駛汽車等級標準的制定正式進入實施階段。該標準將汽車駕駛自動化劃分為0 — 5 共6 個等級。我國的標準與國際自動機工程師學會(SAE)標準基本一致。不同之處在于國版標準將0級稱為“應急輔助”，駕駛人可以自主掌握駕駛權，汽車系統可感知環境，并提供報警、輔助或短暫介入駕駛，實現了與非駕駛自動化功能的分開，更加簡單明了；國版標準0—2 級自動駕駛是由駕駛人及系統協作完成，國際自動機工程師學會(SAE)標準下的L0 級至L2 級自動駕駛汽車全部由人類駕駛人完成；此外，國版標準還在3 級中增加了對駕駛人接管能力監測和風險減緩策略的要求，從而減少了實際應用中的安全風險。

(二)自動駕駛汽車的研發進程與立法現狀

自動駕駛汽車的立法進程與自動駕駛汽車的研發相伴而生。從自動駕駛汽車研發并上路測試時起，人們關于自動駕駛汽車的立法就處于不斷的探索之中。

進入21 世紀，隨著自動駕駛汽車發展前景日益看好，全球各大科技公司相繼加大對自動駕駛汽車的研發力度。但與此同時，自動駕駛汽車產業相關交通事故新聞不斷被曝出，安全問題也成為各界關注的焦點。法律的缺失導致自動駕駛汽車無規程可循，進而加深了人們對自動駕駛汽車的懷疑，不利于自動駕駛汽車的創新與發展。盡快完善自動駕駛汽車的立法，完善自動駕駛汽車的法律制度和監管體系已成為社會各界的共識。與此同時，各國也紛紛進行了有益的嘗試和探索，其中以美國、歐洲和日本最具代表性。美國作為當今科技頭號強國，自動駕駛汽車立法一直走在世界各國前列，各州和聯邦政府都出臺了各種規范自動駕駛汽車的法規，為自動駕駛技術的加速發展進一步提供法律保障。2017 年，歐洲29 國簽署意向書，承諾進一步強化在公路交通自動化跨境測試方面進行合作。2017 年7 月，德國聯邦參議院率先通過了德國首部關于無人駕駛的法律，允許汽車自動駕駛系統在特定條件下替代人類駕駛。在亞洲，日本積極著手自動駕駛汽車立法的研究，推動修訂《道路運輸車輛法》和《道路交通法》等相關法律，快速推出了日本標準，同時和德國聯合在聯合國率先提出方案，要求制定自動駕駛的國際安全基準，主導了其后的聯合國相關規則的制定。[3]

我國也積極投入了自動駕駛技術研究，并取得了長足進步，在全球自動駕駛汽車研發中占據了一席之地。1992 年，國防科技大學研制出中國第一輛無人駕駛汽車。2011 年，由一汽與國防科技大學共同研制出的紅旗HQ3 無人汽車首次完成了從長沙到武漢286 公里的高速全程無人駕駛試驗。[4]進入21 世紀，國內越來越多的企業進入自動駕駛汽車領域并不斷加大研發投入。2015 年，百度無人駕駛汽車首次實現國內城市、環路及高速道路混合路況下的全自動駕駛。2019 年9 月，由百度和一汽聯手打造的中國首批量產L4 級自動駕駛乘用車——紅旗EV，獲得5 張北京市自動駕駛道路測試牌照。[5]2019 年9 月22 日，國家智能網聯汽車(武漢)測試示范區正式揭牌，百度、海梁科技、深蘭科技等企業獲得全球首張自動駕駛車輛商用牌照。[5]2019年9 月26 日，百度在長沙宣布，自動駕駛出租車隊Robotaxi 試運營正式開啟。[6]

與此同時，我國也不斷加大自動駕駛汽車的政策和立法研究，并進行了有益嘗試。我國政府先后發布了《中國智能網聯汽車技術發展路線圖》、《汽車產業中長期發展規劃》和《國家車聯網產業標準體系建設指南(智能網聯汽車)》，將自動駕駛汽車作為重點支持的七大產業之一。目前，我國關于智能汽車的相關法律法規尚處于研究和準備階段，主要涉及到自動駕駛車輛公共道路測試，法律層級比較低。如2017 年12 月，北京市交通委聯合北京市公安交通管理局、北京市經濟信息委等部門制定發布的《北京市關于加快推進自動駕駛車輛道路測試有關工作的指導意見(試行)》和《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實施細則(試行)》，并于2018 年8 月進行了修訂；2018 年4 月11 日，工業和信息化部、公安部、交通運輸部聯合發布的《智能網聯汽車道路測試管理規范(試行)》。另外，上海、天津、重慶、深圳、廣州、長春、長沙、平潭、濟南、杭州、廣州南沙等十余個城市或地區也先后發布了地方性質的自動駕駛汽車測試管理規范。上述相關實施細則及管理辦法雖然在部分內容細節上存在差異，但整體上普遍關注了自動駕駛汽車上路測試所涉及的管理機構及職責、測試申請條件、測試申請流程及審核、測試管理、事故處理及違規操作責任等方面內容。

縱觀世界各國自動駕駛的立法發展之路，基本經歷了制定技術路線、出臺政策引導、開放路測規范、調整相關標準、建立完善法律法規等階段。作為人工智能技術的一部分，世界各國都在積極探索與制定自動駕駛技術標準和法律法規，爭取制定自動駕駛汽車標準法規的話語權。為此，我國也應積極著手加快自動駕駛汽車相關法律法規的立法研究與探索。

二、自動駕駛汽車發展對道路交通管理工作的挑戰

隨著人工智能的快速發展，自動駕駛汽車也從理論走向實踐，由場區測試進入到實車道路測試階段。自動駕駛汽車的實用化和產業化發展，給道路交通管理工作帶來了多方面的影響和挑戰。

(一)法律制度與體系的革新

自動駕駛汽車作為人工智能技術的一種，最終上道路行駛將有別于傳統的有人駕駛汽車，車輛完全由電腦控制，這對我們以往建立在以自然人為基礎的法律制度與體系提出了新的挑戰。某種程度上可以說是完全顛覆我們已經建立好的法律體系與制度，需要考慮如何構建新的法律制度、體系與框架。作為道路交通管理者必須提前謀劃，考慮應對方式，立法應當結合人工智能這一技術進行，應當有別于現行的法律制度與體系。

(二)道路交通管理與執法方式的轉變

傳統的道路交通管理與執法方式建立在自然人基礎上，不管是駕駛人還是車輛管理都是以“人”為基礎建立起來的，通過教育處罰當事人達到防止交通違法行為再次發生，預防交通事故，保障道路暢通有序。自動駕駛汽車上路后執法對象不再是駕駛人，而是一種人工智能技術，自然人僅僅是乘客或者物品所有人，完全打破了以“人”為基礎的傳統管理模式，管理對象的變化帶來的挑戰巨大。面對機器或技術，特別是完全自動駕駛之前的階段，即人機混駕階段，如何管理需要深入研究。

(三)信息安全與個人隱私保護問題

隨著自動駕駛技術的不斷發展，汽車的安全問題也越來越受到關注。一方面，除了智能化技術本身的安全可靠性，自動駕駛汽車是高度復雜和互聯的設備，想避免其受到網絡攻擊顯得困難重重。另一方面，自動駕駛車輛會持續采集大量數據，這些數據與車主生活緊密相關，如何既能合理地搜集數據來提升自動駕駛體驗，又能在獲取信息的同時保護數據的私密性成為亟待解決的問題。

信息安全與個人隱私表面看是一個技術問題，實質上與財產權和生命權密切相關，因此已經成為一個經濟問題和社會問題。如果因信息安全導致自動駕駛汽車被劫持，并攻擊特定的經濟、政治甚至軍事目標，又會成為一個政治問題，政治安全風險、恐怖主義和個人極端行為成為自動駕駛汽車發展不得不面對的問題，因此，我們必須嚴肅對待自動駕駛汽車的信息安全和社會風險防控問題。

(四)自動駕駛汽車的倫理規范問題

自動駕駛汽車之所以成為未來交通的優先選擇，核心原因在于其具有更高的舒適性、更低的交通事故發生率和死亡率。然而，當面臨特殊情況時，自動駕駛汽車仍存在著倫理規范問題。如果一輛自動駕駛汽車正面臨不可規避的交通事故，應該犧牲車內乘客還是路上行人，如何選擇成為一個不得不面對的實際問題。因此，界定自動駕駛汽車的倫理規范已經迫在眉睫，但當前的理論研究尚處于起步階段。

(五)自動駕駛汽車責任主體爭議

自動駕駛車輛發生交通事故，其責任劃分是目前無人駕駛車輛發展所面臨的最嚴峻的問題。責任劃分主體不明確，主要集中在車主、駕駛人、汽車制造商、軟件供應商以及自動駕駛汽車自身之間，由于自動駕駛汽車在道路行駛過程中，不完全由人進行干預，情況較為復雜，現行法律尚無明文規定，一旦發生交通事故，責任的劃分將面臨無法確定的情況。如果由人工智能參與駕駛決策，這一前提或將被顛覆，一旦出現交通事故，特別是發生人員傷亡時，科幻片里的“機器殺人”就會變為現實。特別是完全自動駕駛之前的階段，學術界把這個階段叫作人機混駕，人和機器同時駕駛一輛車時最容易出問題，同時責任也最難以準確界定。無論如何，自動駕駛不能因為一次或者幾次事故就因噎廢食，只是在技術研發和商業化推廣的道路上，更應注重安全措施和法律的跟進與制定。潛在的危險需要法律的保障，不能再讓炙手可熱的自動駕駛處于灰色地帶。作為道路交通管理者，必須積極應對這一新挑戰。

綜上所述，自動駕駛汽車可以說完全不同于傳統有人駕駛汽車。傳統有人駕駛汽車的法律制度與體系以及監管模式已經不能適應自動駕駛汽車發展的需要，亟需結合自動駕駛汽車的實際建立新的法律制度。

三、自動駕駛汽車法律保障制度的構建

(一)構建自動駕駛汽車法律制度的重要意義

法律規范具有評價作用和管理指引作用。自動駕駛汽車作為一種新興事物，未來的發展離不開法律法規的支持與保障，即需要以什么樣的法規和管理來接納自動駕駛汽車。如果沒有法律法規的全面配合，自動駕駛汽車也難以上路。在安全、技術問題解決后，還需要法律的配套跟進，如此才能真正進入人工智能的新時代，達到促進自動駕駛汽車產業健康有序發展的目標。因此，研究出臺自動駕駛汽車監管的法律制度與體系，是促進科技進步，保障交通安全與暢通，規范生產環節自動駕駛汽車產品質量的重要前提。

(二)自動駕駛汽車法律保障制度建設應與人工智能技術發展同步進行

構建自動駕駛汽車監管的法律制度與體系應當建立在人工智能技術這一大背景下，跳出傳統的立法模式，充分考慮人工智能技術的發展趨勢，以及與現有法律制度的不同。只有這樣才能在立法中克服一些不必要的誤區，真正建立適應自動駕駛汽車發展需要的法律制度。因此，筆者認為有必要在自動駕駛汽車立法之外，國家制定一部關于人工智能的基本法律，明確人工智能技術的發展原則、基本規范，為自動駕駛汽車的立法奠定基礎。

(三)準確界定自動駕駛汽車的法律概念是建設法律保障制度的重要前提

構建自動駕駛汽車監管的法律制度與體系的首要問題，也是最重要的問題就是要對自動駕駛汽車這一概念進行法律上的界定。明確自動駕駛汽車與傳統有人駕駛汽車的不同，明確“自動駕駛汽車”在法律上的范疇對于制定相關法律法規具有重要意義，如果這一概念不能在立法中清晰定義，就無法區分人工智能技術下自動駕駛汽車和傳統有人駕駛汽車的區別，也就無法分析自動駕駛汽車與傳統有人駕駛汽車法律規程的不同，自動駕駛汽車監管的法律體系與制度也將無法建立。

根據工業信息化部此次公示的《汽車駕駛自動化分級》推薦性國家標準報批稿，我國擬將汽車駕駛自動化分為六個等級，0—3 級中駕駛人還起到作用，4—5 級則基本實現了完全的無人駕駛。由于0—3 級仍然主要是人工駕駛，因此，我國自動駕駛汽車立法在對“自動駕駛汽車”這一范疇進行界定時，應當只將達到4—5 級自動化標準的汽車定義為法律上的“自動駕駛汽車”，即法律上自動駕駛汽車專指達到4—5 級的智能汽車。根據上述關于自動駕駛汽車的界定，筆者認為自動駕駛汽車監管的對象主要應以達到4—5 級標準的智能汽車為主，法律制度與體系也應構建在這一基礎上。

通過前文分析可知，達到0—3 級自動化標準的汽車，由于駕駛人仍然在發揮主體作用，對處于這個階段的汽車監管可以通過對現有法律修改完善予以解決，不需要建立新的監管體制，仍然可以按照現行法律法規進行處理。對于達到4—5 級標準的智能汽車在新的立法中統一認定為法律上的“自動駕駛汽車”，由于完全實現了自動駕駛，此階段應當全面進行干預，按照生命至上，既要保障公共安全，又要鼓勵科技創新發展的原則，從設計生產、銷售到上路行駛以及報廢，實現全面監管，并建立不同于傳統有人駕駛汽車的法律制度與監管體系。

(四)自動駕駛汽車法律監管制度構建的主要內容

1.上路行駛前階段：重在技術規范和技術標準

在汽車設計生產階段，我國應盡快建立自動駕駛汽車安全運行技術標準，明確自動駕駛汽車準入標準，特別是信息安全與個人隱私保護的問題應當在自動駕駛汽車安全運行技術標準中予以明確，建立相應的懲戒機制。考慮到自動駕駛汽車的技術發展水平和目前的道路實際狀況，現階段在立法中對于自動駕駛汽車準入應當實行嚴格的事前審核，達到相關標準方可從事自動駕駛汽車的設計生產。在汽車銷售環節，應通過立法明確任何組織、個人銷售自動駕駛汽車必須符合國家標準，并建立相應的懲罰機制，違者將承擔相應的法律責任，對于銷售環節的違法行為可以引入懲罰性賠償制度。

2.上路行駛階段：重在交通規則和其他法律規范

目前，我國對于機動車上路行駛監管大致可以分為安全監管和行業監管兩個方面，安全監管的主責部門中央層面主要是公安部，地方則是各級政府所屬的公安機關交通管理部門即交通警察，主要法律依據為《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》，以及公安部制定的部門規章和各地方自行制定的相關法規；行業監管的主責部門中央層面主要是交通運輸部，地方則是各級政府所屬的交通運輸部門(路政和交通執法總隊)，主要法律依據是《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》《公路安全保護條例》《城市道路管理條例》，以及交通運輸部制定的部門規章和各地方自行制定的相關法規。

由于自動駕駛汽車不同于傳統有人駕駛汽車，上道路行駛可以自主判斷并作出決定，涉及到信息安全、個人隱私保護、責任主體承擔等多個問題，多部門的傳統監管方式已經不太適應這一變化，因此，有必要通過立法建立專門的自動駕駛汽車法律法規。該法律法規應當包括以下內容：

一是通過立法建立高效統一的自動駕駛汽車監管部門，全面負責自動駕駛汽車的監管。在監管部門和體制重構的基礎上，通過立法建立專門的自動駕駛汽車法律法規，以適應智能汽車時代的到來。

二是完善道路交通管理與執法方式。自動駕駛汽車作為一種人工智能技術，自然人僅僅是乘客或者物品所有人，完全打破了傳統以“人”為基礎的管理模式，管理的主體某種意義上已經不再是自然人，而是一種人工智能技術，即面對的是高度自動化、可以自主判斷路面情況、“有生命”的機器，因此，在新的立法中應當嘗試建立新的交通管理與執法方式，即交通管理的對象除自然人外，包括自動駕駛汽車這一人工智能技術。同時，對于自動駕駛汽車不同于傳統有人駕駛汽車的交通管理與執法方式應當在立法中予以明確，比如自動駕駛汽車行駛數據的保存、調取、使用權限與程序，以及緊急情況下管理部門的緊急介入權，違反相關規定的法律責任等等都應當在立法中進行規定，以適應新的自動駕駛汽車的發展。

三是明確自動駕駛汽車正式銷售前必須進行實際路測，合格后方可核發牌證上路行駛。自動駕駛汽車路測，應當包括封閉模擬道路測試、上路測試、正式上路行駛三個階段，其中第三個階段正式上路應當包括一般道路測試和高速公路測試兩個方面。國家應當建立自動駕駛汽車檢測試驗考核制度，考核通過后方可生產銷售。

四是完善自動駕駛汽車登記許可制度。國家應建立自動駕駛汽車安全運行技術標準，上路行駛的自動駕駛汽車必須符合安全運行技術標準，并定期進行安全技術檢驗，符合機動車國家安全技術標準方可進行登記。

五是健全自動駕駛汽車通行規則和道路通行條件。自動駕駛汽車在道路通行中的通行規則，以及交通信號、道路通行條件等內容，特別是與傳統車輛并行中的通行規則，應當在法規中予以明確?，F階段可以嘗試建立自動駕駛汽車專用車道，自動駕駛汽車上路行駛應當懸掛明顯的標志。由于我國國情特殊、地域遼闊，混合交通方式出行必將在很長一段時期內成為常態，這種出行方式無疑對自動駕駛汽車的通行提出了更高的要求。

六是明確自動駕駛汽車責任承擔原則。由于自動駕駛汽車的特性，傳統的罪責自負原則受到挑戰。關于自動駕駛汽車的責任承擔目前爭論較大，筆者認為應當站在人工智能技術這一大背景上建立自動駕駛汽車責任承擔原則，同時要以“人”為中心，盡快明確自動駕駛汽車責任承擔原則。關于自動駕駛汽車使用中的責任承擔問題，現階段在立法中可以參照現行道路交通安全法的有關規定，自動駕駛汽車發生交通事故由車輛所有人承擔；乘坐人有過失的由乘坐人承擔；屬于自動駕駛汽車自身質量問題的，由自動駕駛汽車生產者承擔；自動駕駛汽車如果配備了專門駕駛人、操作人或安全員，專門駕駛人、操作人或安全員應當履行交通安全責任，并承擔相應法律責任。同時建立自動駕駛汽車產品質量和交通強制保險制度，保險金額根據每年交通事故損害賠償標準動態調整，發生事故時可以由保險公司先行墊付。對于自動駕駛汽車的民事責任可以按照現行法律規定，適用“誰主張，誰舉證”原則，同時考慮到自動駕駛汽車的特殊性，特別是行駛數據由專門機關負責管理，應當在立法中明確當事人可以向人民法院申請向有關部門調取相關證據材料，并嚴格保密，否則將承擔相應法律責任。對于行政責任和刑事責任的舉證責任仍然按照現行法律規定執行。

七是確立自動駕駛汽車乘坐使用規則。自動駕駛汽車不同于傳統的有人駕駛汽車，因此應當在立法中明確自動駕駛汽車乘坐使用規則，可以參照我國《民法典》中關于民事責任年齡和能力的有關規定，無民事行為能力人、限制民事行為能力人不能單獨乘坐使用自動駕駛汽車，必須由監護人陪同才可以乘坐，并承擔相應責任。自動駕駛汽車如果配備了專門駕駛人、操作人或安全員，專門駕駛人、操作人或安全員應當履行交通安全責任，并承擔相應法律責任。

八是健全信息安全與個人隱私保護制度。在新的立法中要明確自動駕駛汽車信息安全的使用、提取和查詢權限與情形、應急措施以及法律責任，即自動駕駛汽車的信息安全。

九是完善自動駕駛汽車的倫理規范。在新的立法中應當嘗試明確并建立自動駕駛汽車需要遵守的基本倫理規則，考慮到生產使用自動駕駛汽車是為了人類更便捷、高效、安全出行這一目的，因此，自動駕駛汽車的倫理規則應當建立在以“人”為中心的基礎上，充分考慮社會大眾、各方交通參與者的利益出臺相關準則，這是以自動駕駛汽車為代表的人工智能技術必須面對的問題。

十是建立自動駕駛汽車道路運輸和安全技術檢驗專門監管制度。考慮到道路運輸和安全技術檢驗的特殊性，應當在新的自動駕駛汽車立法中明確自動駕駛汽車從事道路運輸經營安全技術標準，以及從事自動駕駛汽車安全技術檢驗的準入條件，明確行業監管規定。