北愛爾蘭族群沖突背景下的警務改革及啟示

林 曦

（華東政法大學，上海 200042）

北愛爾蘭問題及其伴生的北愛爾蘭恐怖主義活動，長期以來受到國際社會的高度關注。在過去相當長的一段時間內，北愛爾蘭爆發了轟轟烈烈的民權運動，隨即因北愛當局的處置不慎與失誤引發了族群之間的沖突。這場大規模沖突一直延續至今，由族群沖突演進的恐怖活動的煙霧也一直籠罩著“北愛六省”。為了解決族群沖突問題，當局調整了對北愛爾蘭地區恐怖活動的打擊策略，警務制度改革也在這樣的歷史背景下拉開了序幕。客觀來說，北愛爾蘭警務制度改革給我國新疆反恐與去極端化斗爭以及解決少數民族地區族群沖突問題提供了樣本參考，我們需要從北愛爾蘭警務改革中汲取經驗教訓，為我國少數民族地區的團結、繁榮和穩定工作積累經驗。

一、北愛爾蘭的族群沖突及警察介入

北愛爾蘭地區的族群沖突持續時間長、地域跨度大，對北愛爾蘭地區乃至整個英國產生了嚴重的影響。族群沖突具有復雜的社會原因，倘若不將其置于社會分析的框架下，我們就很難理解這片土地上的人們為何選擇發動恐怖活動來破壞穩定的社會秩序和結構，也很難理解這場為應對沖突而進行的警務制度改革的意圖。

(一)北愛爾蘭族群沖突的社會背景

從歷史角度看，英國人對于愛爾蘭而言是“外來者”的身份。自16 世紀起，英國對愛爾蘭進行了大規模的土地掠奪，查理一世的寵臣斯特拉福任愛爾蘭總督時橫征暴斂，引發了1641 年的愛爾蘭民族起義。自從克倫威爾征服愛爾蘭以來，各種各樣的民權運動在愛爾蘭地區不斷爆發，可以說，愛爾蘭民族從未放棄擺脫英國殖民統治歷史陰影的嘗試。當代愛爾蘭問題的根源來自1921 年英國對愛爾蘭的分割，根據英愛條約，北愛爾蘭有自己的議會，但權力不大，只能就該地區自治問題做出決定，在英國議會中也只有13 個席位。有學者認為，英國對愛爾蘭的分割是英國政府深謀遠慮之舉，它不僅打擊了愛爾蘭獨立運動，而且也在愛爾蘭島的東北部保留了英國在政治、經濟和戰略上的地位。[1]12自此，北愛爾蘭格局便顯得錯綜復雜，英國、愛爾蘭共和國、北愛爾蘭當局與北愛爾蘭的反抗者，四者在北愛爾蘭地區的利益相互交錯、糾纏斗爭，后來發生的利益沖突與政治博弈也幾乎是圍繞著上述四者展開的。

就社會因素而言，“歧視問題”是族群沖突最為重要的因素。甚至可以這樣說，北愛爾蘭沖突的起因就在于，當地的新教徒和天主教徒長期以來在政治、經濟、社會文化諸方面享有十分懸殊的權利差異。[2]在政治權力分配上，新教徒代表的黨派長期把持、控制議會和政府，他們在政府中身居要職，所占職務的數量是天主教徒的四倍。在議會選民權利上，1921 年開始施行(直至1972 年仍未被明確廢除)一個規定，即只有在一個地方定居7 年以上的公民才能夠在北愛爾蘭議會選舉中享有選舉和被選舉權，對那些為了尋找工作、追求更多商業利益而需要不斷遷徙、不定期出國的窮人而言是一個特別沉重的打擊，這意味著他們喪失了選舉權與被選舉權。問題是，這些窮人大部分是天主教徒，這一政策的出臺幾乎宣告了天主教徒的選民數量被人為地大幅減少。在經濟上，北愛爾蘭當局的政策制定主要是為了滿足新教徒們的工作需求，它使得天主教徒的就業前景十分黯淡。政府的經濟政策鞏固了原有的社會結構，天主教徒和新教徒擁有截然不同社會地位的現狀很難被動搖。例如，天主教徒通常從事非熟練和低報酬的工作，他們中被聘為國家機關工作人員的很少，成為企業主的也很少，天主教徒被排除在現代工業崗位之外。[1]16教育領域的歧視由于缺乏明確的標識使得這種“軟性”的影響更為持久，即便是在進入21 世紀的今天也可以清晰地感受到。在簽訂《貝爾法斯特協議》后，有學者研究北愛爾蘭關于不平等公共服務的情況后指出，北愛爾蘭仍然存在著結構性的教育歧視困境，存在著學生隔離、教學性能和教育準入的不平等情況。[3]

(二)1968 年前后暴發的沖突

盡管北愛爾蘭天主教徒們受到了嚴重的政策壓迫和社會歧視，客觀來說，在20 世紀20 年代至60年代中期，北愛爾蘭的政治與社會生活還是處于一種相對穩定的狀態。雖然地區存在著“英愛戰爭”殘留的暴力活動與一些零星的小范圍沖突，但總的來說，天主教徒們還處于沉默狀態。然而，隨著歧視政策的加劇，天主教社區開始出現失業潮①一組對比數據可以佐證這一點，1970年前后，集中了北愛爾蘭75%新教徒的貝爾法斯特地區，失業率為2%～5.5%；而與此同時，北愛爾蘭第二大城市倫敦德里(大部分居民是天主教徒)的失業率竟然高達11.3%；但即便如此，北愛爾蘭當局也沒有將該城市納入到經濟發展計劃中去。參見續建宜、劉亞林：《北愛爾蘭沖突的歷史由來及其發展》，載《西歐研究》1992 年第1 期。，天主教徒們的不滿情緒日趨嚴重。英國現代化進程中，教育制度改革使得部分天主教徒能夠接受大學教育，天主教社群中的那批中流砥柱的中產階級快速成長起來[4]66，在美國黑人運動的鼓舞下，有意識地開展反歧視斗爭。在技術和社會現代化的影響下，北愛爾蘭地區的民權運動來勢洶洶，出現了不可避免的族群沖突危機。

1967 年，天主教徒的怨氣終于找到了合適的發泄時機。在都柏林慶祝“復活節起義”50 周年紀念日時，天主教徒聯合起來成立了北愛爾蘭民權協會，1968 年該協會也取得了一些成果：迫使奧尼爾政府同意天主教徒的主張，答應有關公有住房分配方案的提議并對特別權力法進行檢視。[5]18但是在“奧倫治慶祝日”新教徒的歡慶隊伍敲鑼打鼓穿過大街時，憤怒的天主教徒與游行隊伍發生正面沖突；同月，為了報復，大批暴徒闖入貝爾法斯特天主教社區，造成7 人喪生，三千余人流離失所。這類事件本身帶有宗教、族群色彩，各自教會在其中不斷強化宗教屬性，于是，反歧視的民權運動逐漸脫離和平、溫和的軌道，走上暴力、對抗、非理性的道路。這場混戰逐漸蔓延，波及貝爾法斯特、倫敦德里等4 個省。據英國官方公布的資料，1970—1981年間，僅北愛爾蘭地區就發生了28 553 次槍擊事件和10 523 起爆炸案，共導致2158 人喪生，其中包括160 名警察和345 名軍人；另外還有17 115 人受傷，其中許多人終生殘疾。[6]

(三)警察以及強制力量的介入

為了控制族群沖突的緊張局勢，英國駐北愛爾蘭的武裝力量——阿爾斯特皇家警察部隊(Royal Ulster Constabulary)必須要有所作為。但是，其中比較敏感的問題在于阿爾斯特皇家警察部隊的成員主要由新教徒組成，這在宗教色彩極其濃重的沖突中，特殊的宗教身份極易讓外人產生群體壓迫的錯覺，因此，天主教徒們對此痛恨不已。他們普遍認為：在1968 年10 月和1969 年1 月的民權運動中，皇家警察部隊成員(主要指那些新教徒們)在處理矛盾沖突時存在著嚴重的挑釁行為。1969 年夏天，暴力事件得不到控制，進一步蔓延，甚至產生了直接反對警察的騷亂。

族群沖突發展到了僅憑警察力量無法控制的地步，而且有證據顯示阿爾斯特皇家警察部隊的成員或許牽扯到新教徒策劃的暴亂活動中去，加之此次暴亂登上了國際主要傳媒的新聞頭條，英國當局只得派軍進入北愛爾蘭；開始只有600 名英軍入境，其后英軍源源不斷進入北愛參與鎮壓，1971 年夏駐扎北愛的英軍已有12 500 人，1972 年初高達14 500人。[7]當這股外來的強制力量進入北愛爾蘭之后，局面反倒更加撲朔迷離。值得注意的是，天主教社區對英軍介入的態度發生了“由歡迎到仇視”的大轉變。英軍剛進入天主教社區時，受到了天主教徒們的歡迎，他們認為：英軍的介入，一方面可以幫助天主教社區免于新教徒的攻擊，另一方面，作為英國強制力量的代表，其介入意味著他們開始承擔起對愛爾蘭地區的責任[5]19，極可能消除天主教社群被壓迫、被歧視的社會根源。但這種幻想很快破滅，1970 年6 月，英軍為了搜索武器而強行封鎖天主教社區，造成天主教徒的傷亡；隔年8 月，在天主教地區大規模拘捕“共和軍”領導人的過程中，英國軍隊不加區別地苛刻對待天主教徒，導致天主教徒中的中產階級也開始激進起來。

二、北愛爾蘭警務改革的進程與內容

針對日益升級的族群沖突問題，阿爾斯特皇家警察的表現并不盡如人意，甚至因為警察部隊的人員結構呈現明顯的“新教徒化”，導致警隊在天主教社區中的口碑極差，特別是當天主教徒們一口咬定警隊成員參與到了新教徒策劃的坑殺天主教徒的陰謀中時，警察作為處理矛盾事務的中立形象遭到了挑戰。1969 年3 月啟動了卡梅隆調查(The Cameron Inquiries)，該調查需要就1968 年10 月到1969 年3 月期間北愛爾蘭地區的城市暴力與騷亂的原因和類型做出詳細報告；同年設立的斯卡曼特別委員會(The Scarman Tribunal)則受命調查1969 年夏天發生的暴亂事件。

(一)警務行為在應對族群沖突時存在的問題

兩起調查均對皇家警察和輔警部隊①輔警部隊(‘B’Specials)，類似于警察預備隊，也有國內學者直譯為“B 型特種部隊”，該部隊的組成人員為清一色新教徒。提出強烈批評，報告中提到許多問題：一是警察肆意濫用警械與武器。例如，未經授權，不合規范地使用警棍；不分青紅皂白、毫無理由地對行人使用高壓水槍，攻擊以及毆打行人。二是警察采用了影響惡劣的做法，如使用挑釁性的宗教性、政治性的標語。三是警察所謂維持秩序的行動造成了社區的重大損失，如對財產的惡意損壞。四是皇家警隊成員做出了嚴重的不法行為，包括惡劣的攻擊與暴力殺害等，如在貝爾法斯特使用勃朗寧機槍濫殺、濫傷平民。五是警察盡管采取了一定措施，但收效甚微，特別是警察采取措施企圖阻止暴徒分子燒毀天主教堂，最后卻以失敗告終，以及無法采取有效的措施抑制暴亂、驅散暴徒，以保證人民的生命財產安全。[8]28-29

(二)警務改革的基本內容

1.改變警務活動的外在表現

北愛爾蘭的警務改革勢在必行，這種改革是多方推進的。從外界表現看來，警務活動的變化巨大。例如，針對長期遭受媒體和社會公眾抨擊的皇家警察濫用警械武器的行為，警察作出了改變，改用“非致命性的各種武器與技術”。這種武器的使用對于驅散騷亂人群、控制局面來說卓有成效，同時，亦不會對警察非武裝化的形象起到負面影響。[9]其次，對警察隊伍的性質、組成人員比例等敏感問題也做出了明確的回應：根據《受難節協定》，1998年，當局成立北愛爾蘭警察獨立委員會；1999 年該委員會建議對原有警察體系進行改革；2000 年，根據《北愛爾蘭警察法案》將皇家警隊改組為北愛爾蘭警察局，并在此基礎上確立了新教徒與天主教徒1:1 的警察招募比例。

2.轉型警務工作定位

警務活動外在可見的改變是由于警察職能和定位轉變的內部原因造成的。有學者評價，過去的阿爾斯特皇家警察部隊打擊北愛爾蘭分離運動的功能遠大于其維持社會治安的職能。[10]78在《彭定康報告》(The Patten Report)之后，北愛當局確立了一種新的警務目標與警務方式：一是逐步取代此前以應對恐怖活動為主的準軍事化作戰警務模式；二是讓警察隊伍能夠被兩大社區(天主教徒社區和新教徒社區)接受、認可，并且能夠代表其社區利益，工作重心也應逐漸過渡到以社會治安為主的工作事務上；三是探索一條現代化、文明化(關注人權)、專門化(警事活動的可靠有效)的道路。[11]

因此，北愛爾蘭將警務改革的重點放在了處理“警察同社區之間的關系”上：一方面，警察部隊于1970 年成立了社區關系分會，1993 年更名為社區事務分支機構(Community Affairs)。警察介入社區事務的方式有兩種：一是派遣警官到特定地區，目的在于加強警察與當地居民之間的互動；二是改善警察與社區之間的關系，以便開展更為廣泛的活動。社區警務的開展獲得了正向反饋，即當警力散布到基層時，搞活了警民關系，警察與社區居民之間對抗的態勢逐漸緩和下來，且有利于情報收集；同時，開展社區警務有利于爭取民意、支持警察，減少公眾對愛爾蘭共和軍等準軍事組織的支持。另一方面，20 世紀90 年代中期，北愛爾蘭成立了社區和警察聯絡委員會(Community and Police Liaison Committee)。根據1989 年《警察和刑事證據令》的規定，警察管理局可以深入參與社區和警察聯絡委員會的組織和協調工作，至20 世紀90 年代中期，建立了北愛爾蘭大部分地區的社區和警察聯絡委員會的重要網絡。

3. 調整沖突應對策略

沖突應對的策略調整從根本上說是為了應對長期以來的暴亂事件。北愛爾蘭當局對暴力處置的方式進行了反思，用強有力的國家力量鎮壓一切暴行，特別是當這種暴行被參與者視為追求“人權”的必要犧牲時，就會導致不可避免的“政治尷尬”。因此，“警察優先處置原則”的確立無疑讓暴力沖突的應對更為體面起來。“警察優先處置原則”主要表現為：北愛爾蘭當局在面對族群沖突引發的暴力活動時，應當選擇“法治”的方式，而不是像過去一樣，將暴行看作一種政治力量(它又經常裹挾著強有力的宗教勢力)的反抗；在具體表現上，應該堅持用警察而非軍隊處置暴力犯罪，堅持用國家法律規范而非政治術語來評價暴力活動，逐漸使之成為一種可計量化的技術處理方式。

正是確定了這個核心原則，警察改革才有了許多配套制度。隨著《皇家警察職業警務道德規范》(1988)、《皇家警隊的宗旨和價值觀聲明》(1992)、《皇家警隊憲章》(1993)的頒布，阿爾斯特皇家警察真正走上了專業化、職業化的道路。

第一，確立了警察的基本原則——公正原則。既然警察部門已經脫離了政治斗爭而置身其外，那么警察就必須具備一視同仁的基本品格。在追求這一目標的過程中，皇家警察甚至采取“矯枉必須過正”的思路，對聯合主義者(主要為新教徒)的社區進行了更為嚴格的管理。

第二，確立了警察行為責任制。警察是國家力量的代言人，警務是警察作為國家力量執行公共事務的活動，因此，職務行為必須由公權組織和職務人共同為之負責。為了實現這一構想，北愛爾蘭還設立了嚴格的投訴機制：1970 年的《警察法》規定了記錄和調查投訴的程序，北愛爾蘭警隊官員負有調查其同事的職責；1977 年9 月，北愛爾蘭成立警察投訴委員會(Police Complaints Board)，該委員會能夠審查已辦結的調查案件，即使在副警長(負責投訴)建議不予起訴的情況下，也可以指控警官構成刑事犯罪；1988 年，成立了警察投訴獨立委員會(Independent Commission for Police Complaints)，它有權監督關于投訴內容的實際調查，案件范圍覆蓋所有涉及死亡或嚴重傷害的投訴以及未提出投訴但可能侵害公共利益的調查事件；[8]38-392003 年，北愛爾蘭警察局將歐洲人權法案的內涵融入警察行為規范中，頒布了《道德法則》，它強調警察必須尊重人權，同時對“警察的職業義務”“當事人的隱私權”“強制力的使用”“尊重財產所有權”以及“忠于職守”等方面都做出了具體規定。[12]

第三，警務活動的開展應以公眾同意為基礎。基于公眾同意的警務是指：在公眾看來，警察執行公共事務的權力合法性來自于公眾的支持，而并非只來自上級長官的命令或者是國家權力的授予。陷入警察信任危機的北愛爾蘭地區在解決這一命題上做了許多努力：一是通過法治、責任制等方式控制了權力恣意，這種權力控制在某種程度上是通過公民權利的確立和公民的政治參與來實現的；二是警察開始代表社區的利益，就如赫蒙(Hermon)在1983 年的警察局長年度報告中指出的，警察組織必須真正為社區服務，使社區中的開明成員滿意。[8]35此外，上文中所述的北愛爾蘭當局對改善警察同社區關系所做的努力，也往往帶有贏得社會公眾支持的意圖在其中。

三、北愛爾蘭警務改革對中國公安工作的啟示

北愛爾蘭問題存在著極其復雜的原因，涉及民族、宗教、自治權等多方面問題，是一個典型的研究樣本。在這種復雜情形下，北愛爾蘭警務改革的目的就是為了解決具體沖突問題，不論是對族群沖突的應對策略還是自身警察體制的改革，對我國民族區域自治地區的反恐、去極端化斗爭都具有非常好的啟示意義。

(一)在公安工作中貫徹民族區域自治制度

北愛爾蘭族群沖突表面上反映為宗教群體之間的對抗，但宗教身份只是一個群體性符號，紛爭的本質是公民對基本權利的爭議。北愛爾蘭的矛盾沖突是由于權利爭奪、權力壓迫、維護族群特殊利益而引發的；有學者評價，北愛爾蘭能夠擺脫恐怖暴力的重要原因應當歸結于“實現人權與平等”以及“刑事司法系統的信譽”[13]，由此可見，實現天主教徒的基本權利對北愛政局穩定的重要意義。在我國，堅持民族區域自治制度、堅定不移地保護少數民族合法利益，是由我國社會主義根本制度決定的，它強調了包括少數民族人民的主體性，讓少數民族同胞們共同參與國家、社會公共事務管理，近幾十年來的少數民族地區的安全穩定與快速發展也體現了該制度的優越性。在貫徹民族區域自治制度，保護少數民族人民群眾基本權利上，公安工作可以在以下幾個方面進行探索。

1.多渠道保證少數民族地區人民群眾參與公安管理事務

提高少數民族群眾的政治參與度是民族區域自治制度的要求，也能夠增強少數民族群眾對自治地區人民政府的認同感：一是在公安隊伍的建設管理上應為少數民族群眾設置暢通的入警渠道；二是在職業化、專門化的公安機關之外，還應當主動引導少數民族人民參與涉及公共安全的日常事務組織，例如人民調解委員會、治保會、治安聯防隊、企事業單位內部治安保衛組織等；三是暢通、完善公安執法監督和投訴渠道，及時回應群眾對公安執法的意見與建議，以相互尊重、溝通交流的態度，按照合法、合理原則處置投訴、回應監督，能夠極大地減少因誤會、不信任等因素造成的摩擦和沖突。

2.重點打擊生活、生產資源領域的違法犯罪活動

我國少數民族地區的人文歷史和地理分布頗具特點：一方面，我國少數民族地區人民群眾賴以生存的自然資源十分豐富，擁有大量的森林、草場、自然礦藏等資源；另一方面，少數民族地區往往保留了完好的古跡、遺跡、文物、民族文化傳承等資源。這些資源直接或間接地滿足了當地人民群眾的生存發展需要，公安機關應當根據當地地域特征和當地警情特點確立重點關注領域，對具體領域中存在的黑惡勢力、破壞特種資源等違法犯罪活動予以嚴厲打擊，在行政管理和案件偵查過程中發現的資源管理風險應及時告知相關行政主管部門協調治理。

3.在訴訟和執法爭端中切實做到依法保障少數民族的基本權利

一方面，應保障其使用本民族語言、文字的權利。按照《刑事訴訟法》《行政訴訟法》以及《公安機關辦理行政案件程序規定》等法律法規，少數民族公民在行政管理、行政訴訟、刑事訴訟等案件中擁有使用本民族語言、文字的權利。保障該項程序性權利的目的在于實現“兩造”①“兩造”是指：在某一法律關系糾紛中，所持意見、主張相左的雙方當事人，是“程序”構成的核心要素之一，具體來說，“兩造”是指訴訟關系中的原告和被告雙方，在行政管理關系中則指行政主體和行政相對人。雙方基本的溝通，公民通過程序的參與消弭誤解、解決矛盾。另一方面，在實體法上，應在行政執法、刑事司法中適當考慮、考察少數民族地區的倫理與價值規范。少數民族群體具有自身的歷史文化土壤，孕育了特殊的道德與倫理規范，存在著許多合理性的因素，符合該民族社會生活、生產特點，值得尊重。在行政執法和刑事司法中，適當考慮、考察這些規范將有利于實現國家法制與民族習慣的融合，有利于解決少數民族地區情、理、法三者的矛盾沖突。

(二)運用法治思維解決族群沖突問題

北愛爾蘭問題令人頭疼之處在于民權運動的外衣之下掩藏著極端訴求的激進分子，他們通過群體性的暴力活動來表達自身訴求，如大多數由天主教徒組成的“愛爾蘭共和軍”、新教徒占大多數的“北愛爾蘭志愿軍”“奧倫治志愿者協會”等。北愛當局一開始運用強制力量壓迫性地扼制騷亂，甚至個別警察也參與了新教徒策動的陰謀，遭到了國際社會輿論的強烈譴責以及北愛爾蘭當地群眾激烈的報復性反抗；英國多次嘗試解決北愛爾蘭問題卻最終無果，在付出極為慘痛的代價后才走上了法治的道路。我國應依法解決少數民族地區沖突、糾紛，形成自身獨特的經驗，具體來說：

1.制定良好的法律規范，做到依法解決沖突

這背后的基本邏輯是：不論是民族，還是宗教群體，都需要有一套超越群體行為規范之上更加普遍遵守、更為核心且不可侵犯的基本規范，而良好的法律就扮演了這樣一個角色。此外，通過明確的法律程序，讓權利斗爭問題趨于實質化、技術化，唯有如此，才能夠解決矛盾糾紛。這對我國反恐、去極端化斗爭來說是一個極為重要的經驗，我國在治理民族地區矛盾沖突時很快意識到了這一問題，陸續通過了《刑法修正案(三)》(2001)、《反恐怖主義法》(2015)、《新疆維吾爾自治區去極端化條例》(2017)等法律法規，通過體系化的立法(包括行政立法)方式，將解決矛盾、沖突的具體方式確定下來。

2.文明規范執法

現代警察理念強調，以文明的執法恢復業已被破壞的社會秩序，從警察活動的“目的性導向”逐漸過渡到“過程性導向”，從只追求良好的實效結果(主要是實體價值)發展為兼顧程序正義。這種變化，一方面源于人民對執法活動的價值需求發生了變化，另一方面，文明規范執法也是警務現代化的題中之意。追求執法的文明規范意味著：控制執法權的恣意，避免公權力的濫用；在執法過程中采取合法、合理、恰當的手段，符合比例原則；注重通過文明的執法活動實現普法宣傳的效果。

3.糾紛解決中強調證據的理念

具體來說，一是及時、科學、規范地收集證據；二是妥當、牢靠地保管證據；三是靈活地運用證據；四是遵守闡釋證據的基本規則。一方面，證據是執法活動的前提，重視證據有利于執法人員形成自我確信的執法結果；另一方面，“擺事實、講道理”是任何一個民族、地區都遵守的樸素原則，在糾紛的解決中靈活地運用證據、仔細地闡明證據規則有利于糾紛當事人認可、接受執法結果。此外，收集、保管證據在一定程度上增強了當事人被救濟的可能性，當事人若對執法結果不服而提起復議、訴訟，復議機關或法院可依據證據進行重新審查判斷。

(三)靈活運用社區警務模式

北愛爾蘭地區警察制度改革采取“社區警務模式”出于以下幾個方面的考慮：一是為了實現社區秩序的穩定，必須將警力下沉，讓社區工作成為警務活動的重要事務；二是通過社區收集更多的情報資料；三是樹立警察中正、公平、不偏私的形象，爭取天主教社區公眾的支持。參照社區警務模式，我國一些少數民族地區，投入大量的人力、物力進行警務改革，實現警力“上街面、下社區”。社區警務的發展初具規模，且功效明顯，主要體現在以下幾個方面：

1.發揮社區警務的安全穩定功能

社區警務調整了街面警力的占比，一方面可以滿足高風險地區人民群眾對安全感的需求；另一方面，街面警察、巡邏警察可以及時發現、報告、處置違法犯罪活動。以新疆地區為例，在網格化巡控體系下的新疆邊境城鎮反恐行動具有“劃網布防、分格施控”“屯警街面、出擊迅速”“互為依托、便于支援”的特點，可以有效控制恐怖主義等犯罪的發生。[14]

2.發揮社區警務的矛盾疏解功能

社區警務的重要特點是“進社區”，基本的路徑是同居民溝通交流。有些群體性事件是群眾之間的糾紛得不到妥善解決、長期情緒累積后的突然暴發，因此，傾聽機制、調解機制、解決機制是解決矛盾沖突的不二法門。社區警務的優勢在于可以盡早發現矛盾的“苗頭”，社區民警在取得居民信任后能夠自動獲得“調解者的權威”，在具體問題解決中可以與黨委、政府及有關部門相互協調，形成多部門工作合力。

3.重視情報收集、研判和預警工作

在群體性事件的研究中，無論是突發性還是潛伏性群體事件都有其發生、發展的規律與過程，這是情報工作開展的認識前提。在群體性事件的預防、管控和處置中，情報工作需要重點做好以下幾點：一是在基層基礎工作中公安民警應具備情報意識以及信息處理、情報加工的基本能力；二是要構建少數民族地區情報信息網絡一體化結構，以基層組織為主體，建立“橫向覆蓋各區域的情報信息、縱向貫穿各級基層組織部門”的情報分析研判一體化架構體系；[15]三是加強情報的分析研判，根據研判結果制定具體時期公安工作的重點內容；四是對長期情報經營形成的地域性社會資料進行整理，確定重點地區、人群、行業，進行專門化的風險摸排，以便及時發現不穩定因素。

(四)采用適宜的社會治安綜合治理方式

在現代化的國家治理、社會治理進程中，我們越來越認識到社會力量參與的重要性。社會治安綜合治理是在黨和政府的領導下，由公安機關進行專門化歸口管理，統合其他行政部門的力量，引導社會群體、團體等力量參與治安共建，從而減少違法犯罪現象，促進社會繁榮穩定。具體來說：一方面，應適當擴充治安主體力量。在社會治理過程中，應當看到宗教團體、文化群體以及宗族群體、村(部)落群體對社會的支持作用，因此，妥善引導好這些群體力量維護社會治安，是發展治安主體力量的重要思路。另一方面，應當引導、幫助這些群體制定相應的治安規范，使之符合社會治理的基本要求，也能保障當地人民的基本權利。運用社會力量參與社會治安綜合治理，既能減少專門化的警力投入，也能夠發揮“當地人知當地事”的獨特優勢，達成更佳的社會治理效果。