鄉村振興背景下農村社會保障法制的完善①

黎家艷

（上海工程技術大學 上海 201600）

當前，中國全面建成小康社會取得決定性成就，基本消除絕對貧困。全面推進鄉村振興對于鞏固脫貧攻堅成果，推動鄉村進一步發展尤為重要。農村社會保障法制建設是鄉村振興的重要抓手之一。但是，中國農村社會保障法制還不完善，在這一背景下，需要建設和完善農村社會保障法制以支撐和推進鄉村振興，為全面建設社會主義現代化國家助力。

1 中國農村社會保障法制建設演進

計劃經濟時期，農村社會保障法制建設首要內容是集體保障，其次是家庭保障［1］。初步形成了農村五保戶供養制度和農村合作醫療制度，一定程度上發展了農村社會救助。但這些保障方式以集體行為為主，農村社會保障法制尚未形成完整形態。

市場經濟進程中，我國農村社會保障法制建設可分為城鄉二元階段和城鄉融合階段。城鄉二元階段的不平衡發展模式，是發展中國家特定時期的經濟發展策略之一，通過不平衡發展實現資源聚集從而推動經濟快速發展［2］。在這一模式下，城鄉差距迅速拉大，城市獲得了更多資源，社會保障制度和體系建設也更加迅速和完備。農村社會保障法制建設緩慢發展，但是也出臺了一些重要的法律制度。2003 年開展了新型農村合作醫療制度試點，重點針對農民發生的重大疾病提供醫療保障。2007 年出臺了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，2009 年出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》。這些制度的建立基本奠定了農村社會保障體系的基礎，但都呈現出城鄉分治的特征。2010 年《社會保險法》和2014 年《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》的發布，打開了社會保障領域城鄉融合的新局面。

2 中國農村社會保障法制建設存在的問題

2.1 農村社會保障相關立法滯后

我國沒有專門的農村社會保障法［4］，只有一些零散的法律規范與制度文件作用于農村社會保障的不同方面。并且出臺相關法律規范和制度文件的周期長，統籌部門多且雜，不能貼合農村發展實際，存在多維度的立法滯后問題。當前，農村社會保障立法沒有緊跟時代潮流，其法律制度沒有體現決戰決勝脫貧攻堅的特征，沒有和脫貧攻堅法律制度有效銜接，沒有成為鄉村振興的重要支點。

2.2 農村社會保障法制內容不健全

我國農村社會保障網尚未織密、織牢。首先，在保障的主體范圍上籠統為農民的社會保障。例如：在養老保險領域，農民的參保項目是城鄉居民養老保險。這個險種的參保對象包括農村居民和城市居民，農村居民泛指農村人口，而城市居民是指未參加城鎮職工養老保險的城市人口。可見，城鎮養老保險對不同性質的主體進行了區分，設置了兩個不同的險種。但是，農村的養老保險只有一個險種。事實上，農村人口結構相對于城市更為復雜，存在失地農民、農民工、農村居民等多種特殊主體，卻沒有專門為他們設置的社會保障法律制度。其次，保障項目設置不健全。例如：農民務農受自然災害影響大，作為承災體具有脆弱性特征，但是，目前的農業災害救助多通過行政手段實現，而不是通過社會保障項目實現［5］。

2.3 農村社會保障監督機制缺乏

農村社會保障監督法制、機制缺乏，主要表現在以下兩個方面。一是對社會保障資金的籌集和使用缺乏監督，農村社會保障資金被挪用的現象時有發生。2019 年淮南市淮建村就出現了某村委會委員挪用社會保險金496萬元的違法現象。二是對農民參與社會保障的過程缺乏監督，農民的逆向選擇與道德風險問題一直存在。某些地區的“新農合”診療還存在著騙保問題。

3 中國農村社會保障法制的完善方向

3.1 加快農村社會保障立法

在全面推進鄉村振興戰略的背景下，城鄉社會保障制度融合需要提速，加快農村社會保障立法首當其沖。首先，要建構專門的農村社會保障法制體系，使農村各項社會保障工作有法可依。其次，要實現農村社會保障法制建設工作常態化，體現時代性與先進性。在農村的快速發展中，會出現各種各樣的社會現象和問題，社會保障法律制度要定期更新與修訂，以適應社會的變遷和時代的發展。最后，農村社會保障法制建設要與其他重大政策相互銜接、相互促進，以“一加一大于二”的實施效果為目標。現階段，農村社會保障法制要與脫貧攻堅戰略相銜接，要吸納脫貧攻堅戰略的有關內容，使相關政策精神在社會保障領域延續。要與鄉村振興戰略相融合，助力鄉村發展，重塑城鄉關系。

3.2 擴充農村社會保障法制內容

充實和完善農村社會保障法制內容，要把縱向發展和橫向延伸并舉。縱向上，要體現不同農民群體的層次性；橫向上，要囊括不同群體社會保障需求的各個方面。具體來說，一方面，可以擴充失地農民、農民工、農村民營企業從業者與純農民的有針對性的社會保障內容。在國家的扶貧戰略下，很多農民進行了異地搬遷，改善了生活環境。但是，離開了原有居住地也會產生不適應的現象。對于異地搬遷農民的社會保障要予以特殊考慮。各地方要貼合地區發展狀況，規劃符合當地農村實際，具有當地特色的社會保障法規。另一方面，農村社會保障法制建設不能局限于養老與醫療保障，要充分考慮到農民社會保障需求的多樣化。城市社會保障項目中有住房公積金，農村卻沒有相關保障項目。雖然農村房屋多為農民自建房，對住房公積金的需求不迫切，但是，鄉村振興、新農村建設中基礎設施的建設與保障是迫切且重要的，可以考慮在社會保障法制建設中擴充類似的內容，提升農民生活幸福感。

3.3 制定與完善農村社會保障監督機制

農村社會保障發展還不成熟，可能“獨木難支”，需要法律規范予以“支撐”。首先，要完善社會保障資金監管規范，讓社保資金在籌集與使用環節公開透明，使農民群眾對農村社會保障制度的信任感提升。其次，要建立對政府公務人員行為的監管規范，確保農村社會保障制度設計能按照既定軌道運行。最后，要建構農民參與社會保障的行為監管條例，幫助農民深入認識農村社會保障制度并規范其自身行為。有了各項監督機制，就能在更大程度上保證農村社會保障的實施效果。

我國一直高度重視“三農”問題，農村興則國興，必須關注農民的社會保障訴求和期望。完善農村社會保障法律制度，對農民的生活和消費提供保障具有重要意義［6］。在鄉村振興戰略全面推進的背景下，各方面工作都在加緊推進，社會保障法制建設也不能脫節。要加快社會保障立法，賦予其先進性和時代性，助力全面脫貧攻堅，促進城鄉融合發展，推進全面建設社會主義現代化國家。