監察體制改革背景下中管高校“三不腐”體制機制構建

楊 猛

（吉林大學法學院，吉林長春130000）

立足人民立場，貼近人民需求，在國家治理體系及國家治理能力現代化背景下，不可忽視反腐敗斗爭對實現國家治理有效性的重要意義。［1］而在日漸復雜的國際環境中，現代化建設之路同樣離不開科教興國及人才強國戰略的指引，因此，在人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作等方面均有突出貢獻的高校治理越來越受到重視。其中，中管高校作為中共中央直接管理的高校，其引領作用與戰略意義歷來備受關注，2018 年10 月中共中央辦公廳印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出“分類施策推進中管企業、中管金融企業、黨委書記和校長列入中央管理的高校紀檢監察體制改革”，即在深刻理解高校廉潔思想文化建設、完備體制機制監督的重要意義的基礎上，正式推進中管高校紀檢監察體制改革。

在監察體制改革背景下，進一步完善中管高校“不能腐、不敢腐、不想腐”的體制機制有其必要性。首先，將進一步提高中國共產黨領導高校的能力與力度。中國共產黨與中國高等教育具有深遠的歷史淵源，從新中國成立以來，教育發展方向始終貫徹在黨對經濟進步、社會發展、文化傳承的脈絡把握中，截至2019 年，中國各類高等教育在學總規模4002 萬人，高等教育毛入學率達到51.6%［2］，顯示著我國高等教育取得的歷史性發展成就。但高等教育并非存在于真空中，它總是受周圍世界正在發生的宏觀趨勢影響，例如信息化時代的高速發展、國際化趨勢的加強或受挫、外來文化思想的輸入與沖擊，這些因素影響著高等教育的未來，同樣對辦好中國特色社會主義大學提出了更為嚴苛的要求，因此，構建高校腐敗治理機制將為全面從嚴治黨，為黨發展中國特色高等教育事業提供堅強保證。其次，“三不腐”體制機制建設與高校“雙一流”建設進程相協調，有利于集中力量促進高校教育內容、方式及質量的提升，更為“雙一流”建設提供謀事創業、創先爭優的工作氛圍以及風清氣正的政治生態，最終實現黨的十九大報告提出的“高等教育內涵式發展”。再次，反腐倡廉的高校建設方向有利于落實高校“立德樹人”根本任務。作為人才培養的前沿陣地，中管高校具有特殊的人物面向，高校腐敗不但抹黑教師隊伍形象，更會侵蝕學生心靈，阻礙學生積極向上價值觀的培養，因此，以體制機制為方法手段的廉潔建設不僅應針對傳道授業解惑的教師，更應通過建設清廉校園成長環境，潛移默化地塑造德才兼備的人才。最后，國家發展離不開高等教育的投入與支持。要想在日漸激烈的國際競爭中贏得優勢，必須立足基本國情，汲取世界先進經驗，形成方向一致的合力、專一發展的環境，高壓清理腐敗現象，加快腐敗治理體系建設，從而形成自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的高校治理新形象。

一、改革背景下的高校反腐進程

自黨的十八大以來，已有大量有關高校黨風廉政建設和反腐敗工作制度文件出臺。例如，針對“兩個責任”落實，教育部出臺了落實黨風廉政建設主體責任、監督責任的實施意見；同時針對高校招生、高校科研項目經費管理改革、高校國有資產管理以及高校基建工程領域等突出問題均有相關文件進行規制，確保從頂層設計到逐步實施再到效果考察等均由文件提供思想指導與可操作路徑。國家監察體制改革是實現全面推進依法治國目標導向下，充分整合反腐敗力量，形成嚴密反腐敗監督體系的重大舉措。這項改革在十八屆六中全會公報中將監察機關獨立而醒目地放置于政府及司法機關之間時，已經初現端倪。后在中共中央辦公廳于2018 年10月印發《意見》中明確要求推進中管高校紀檢監察體制改革，是在承接反腐工作已有思路與措施的基礎上，鞏固反腐工作成果，繼續深化組織與制度創新的又一重大舉措。

探究已實施的中管高校監察體制改革內容有利于為下一步“三不腐”體制機制的建構完善提供思路。按照黨中央和中央紀委的頂層設計，中管高校紀檢體制改革強化了黨對高校的領導，主要聚焦落實“雙重領導”體制、明確職責定位等舉措。

首先，中管高校紀檢體制改革為中管高校紀委發揮監察作用提供了有效“人力”支持。針對以往學校紀委抹不開情面、有問題不好直接指出來等腰桿不硬的情況，同時應對高校主抓科研教學，忽視黨風廉政建設等問題，中管高校紀檢監察體制改革要求強化黨對高校全面領導、深化高校全面從嚴治黨，最重要的是實現中管高校紀委工作的獨立與權威。而紀委監察工作的落實主要靠“人力”，因此，根據《意見》的精神，中管高校紀委書記人選不再從本校產生，而是由中央紀委國家監委會同相應主管部門黨組進行提名、考察任命，嚴格落實高校黨委和黨組織關系所在地地方紀委“雙重領導”體制。［3］圍繞此中心措施，由點及面、由始到終進行的任務設計、布置、實施實現全流程都有效提高了紀委書記在高校領導班子中的政治地位，形成紀委有力量的良好局面。同時通過召開中管高校紀委書記座談會、組織中管高校紀委書記述責述廉等措施，保障紀委新增“人力”堅決指向高校腐敗問題，做到高校紀委有膽量管事、有能力監督、有態度監管。

其次，中管高校紀檢體制改革為中管高校紀委發揮監察作用劃定了職責范圍。中管高校紀委職能應當符合其組織定位，改革之前，中管高校紀委存在主體責任不明、職責不清等問題，故而在改革過程中，注重紀委職責專門化、精細化發展。一方面，專門監督，位置明確，防止中管高校紀委職能“泛虛假”。在黨委和紀委為核心的“雙責任主體”構建中，高校黨委要管黨治黨，全面貫徹黨風廉政建設，走出學校重科研輕黨建的誤區。但更為重要的是以中管高校紀委牽頭強化監督機制，緊盯監督要求，使得組織運行工作目標、方式手段、發展前景均圍繞監督展開。［4］另一方面，“工欲善其事必先利其器”，紀委監察職能精深挖掘，監督考核方針細致落實。紀委協助黨委開展監督檢查工作必須嚴明紀律、嚴格程序、嚴肅氛圍，做到從上到下組織責任全覆蓋監督檢查，完善二級紀檢組織運行機制，形成全校紀檢工作一盤棋。同時相關主體應提供人、財、物等大力支持高校紀委工作開展，助力中管高校紀委勇于實踐工作設想，積極創新工作模式。

此外，中管高校紀檢體制改革為中管高校紀委發揮監察作用提供了必要的“工具”與途徑。一是“工具”種類要適當。2019 年9 月4 日，中央紀委國家監委網站發布《中央紀委國家監委印發管理辦法規范中管企業等紀檢監察機構監督檢查審查調查措施使用》，對黨委書記和校長列入中央管理的高校紀檢監察機構監督檢查審查調查措施使用做出進一步規定。按照監察法規定，監察機關可以采取12種措施，分別為依法采取談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押（暫扣、封存）、勘驗檢查、鑒定等。經文件合理規定，實行中管企業、中管金融企業與中管高校可使用監察“工具”分類設置，不同的可采取措施范圍，顯示出中管高校紀委監察部門不同于其他機構的特殊之處，基本體現了“權責一致、寬打窄用、穩步推進”的原則，中管高紀委可采取的有限制的談話、查詢、調取、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定等措施也為紀委監察工作的開展提供了必要的方法及程度指引。二是監督途徑要順暢。2019 年6 月，中共中央辦公廳印發了《關于中央部委、中央國家機關部門黨組（黨委）開展巡視工作的指導意見（試行）》，現有規定與文件等對中管高校巡視巡察工作沒有做出具體規定，但實際巡察已經逐步開展。因此，要準確把握核心要求，探索中管高校巡視巡察特色化工作模式，做好制度銜接工作，共同促進反腐治理高質量、多維度、常態化。

二、案例導向下的高校腐敗原因探究

黨的十八大以來，較為典型的被執紀審查的中管高校校級領導干部包括四川大學黨委原常委、原副校長安小予，中南大學原副校長胡鐵輝，吉林大學黨委原常委、原副校長王冠軍以及西安交通大學黨委原常委、原副校長張漢榮。通過案件對比，可以發現中管高校腐敗問題在腐敗主體、腐敗領域等均具有趨同性，進一步對比中管高校紀委查處案件與其他高校腐敗案件，仍然具有相當的內在符合度，總體考察高校腐敗案件的表現可以歸納出如下幾個特點：一是腐敗領域集中在招生錄取、基建采購、科研經費以及學術規范等領域，其中又以基建采購等涉及高校財務管理為案件多發領域；二是腐敗主體多為高學歷、高行政職務人員，有權力集中的特點；三是多以貪污、受賄為腐敗表現形式，由中國裁判文書網披露裁判文書可知一般達到貪污或受賄數額巨大的量刑標準。［5］上述高度一致的特點顯示出遏制高校腐敗的內外力量不足，從預防腐敗的外部力量來說，主要在組織、制度及管理等方面，而內部遏制要素主要是受思想、文化影響的個人主觀原因。

首先，高校治理機制落后于高等教育發展狀況及要求，腐敗問題難以根治是兩者不相適應的具體表現。在擴大開放、教育興國、人才強國的觀念指引下，高等教育迎來了規模擴張、門類增加的發展大潮。學校招生工作順暢進行，基礎設施空前繁榮，設施設備更新換代速率加快，高校市場行為增多，使得高校與社會交集不斷擴大，與市場對價交換機會不斷增加，過去“象牙塔”式的封閉發展狀態被逐步打破，但高校內部治理卻顯現權力高度集中導致權力約束不到位的問題。高校存在政治權力、行政權力以及學術權力的交織，但因為高校普遍實行黨委領導下的校長負責制，導致具體決策方面，高校黨委負責審議確定學校基本管理制度，同時決定學校教學、科研、行政工作等各項重大事項；高校校長則全面負責學校教學、科研和行政管理工作，擁有一定的人事決定權、經濟事務管理權乃至學生管理方面的權力。由此可知，高校的組織、人事、財務、教學、科研等重要資源的分配主要由黨委和行政部門決定，而在這些組織內部，決策權力又明顯集中于高層領導手中，因此，權力分配不均導致高校高層領導的自由裁量權的膨脹，腐敗機會大大增加。

其次，高校均處于類似的制度環境，制度設計上的不合理深刻影響著高校“三不腐”機制建設，突出表現為監管存在漏洞。一是對高校高層領導的監督問責機制運行效果較差。在高校權力集中的決策體制下，高校監督機制也體現出類似政府監督機制“偏重內部監督，忽略外部監督，強調對下監督，忽視對上監督”的缺陷，這使得高校正副職領導和部門負責人在行使其權力、管理內部事務和配置公共資源時所受的監督問責力度偏小。［6］二是高校監督制度建設，以往并未受到重視，高校行政機構是在近些年才開始重視紀檢監察、審計處等監督性質部門，部門人員配置、權職設置等都有待進一步完善，多領域、縱深化監督體系的建設仍需努力推進。同時高校內部管理的透明度還存在不足，校務公開、黨務公開制度建設不能流于形式、浮于表面。當然，中管高校的監察體制改革促進了高校監督的獨立性與有效性，但總體而言，高校監督的弱質性仍有待進一步改進，以杜絕為腐敗創造外部條件。

最后，高校腐敗內部遏制力量的缺失是高校腐敗發生的重要原因。高校管理人員放松警惕步入歧途可能有多方面的原因，但最終離不開個人的選擇，高校反腐的內部力量落腳于個人黨性意識、法治觀念乃至思想道德等精神層面建設。［7］高校黨建的松弛可能會導致許多高校黨員干部政治信念動搖、黨性修養不足，從而導致在外界腐敗因素誘惑下，在交易對方不斷增強的腐敗攻勢面前，自我控制力滑坡，拋棄黨員的理想信念，步入享樂主義、拜金主義的深淵。此外，在我國市場經濟迅猛發展、對外開放程度進一步提升、與復雜多變的外界環境接軌的程度逐漸加深的背景下，優良的廉潔文化及道德傳統也受到沖擊。“一切向錢看”的觀念也逐漸腐蝕著“純潔”的大學校園，逐利性如果成為高校領導干部的主要意圖，那腐敗就會如影隨形。高校以發展教育事業為己任，對高校的部分領導干部及教師的首要要求就是具有甘于奉獻、勇于奉獻的思想覺悟，教書育人、立德樹人，如若一味地將本職工作與回報率相比，就會產生不平衡心理，進而盲目尋求捷徑，隨之將師德師風拋之腦后，讓腐敗有了可乘之機。因此，從高校領導干部自身思想素質提高及道德建設方面看，中管高校“三不腐”體制機制建設任重道遠。

三、現代化治理中的高校反腐機制構建

反腐敗對當今中國有破局之功效，在過去的實踐中，反腐工作的開展為解決社會矛盾、促進改革及其穩定推進贏得了時間和空間。反腐敗斗爭在中管高校紀檢監察體制改革進程中持續深化并取得成果，“四個監督”全覆蓋的監督格局已經形成，顯示著全面從嚴治黨的落實，也標志著黨內監督體系的不斷健全。但從改革進程中出現的校級領導貪污受賄等案件可以發現，中管高校的腐敗問題還沒有得到完全遏制，反腐敗斗爭任務仍然艱巨。在復雜的反腐新形勢下，應當聯系2013 年11 月中國共產黨在北京召開的第十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”，對中管高校反腐敗斗爭的鞏固與發展進行安排。中管高校“三不腐”體制機制的構建同樣應當與國家治理體系及治理能力現代化的步伐保持一致，通過繼續深化改革，形成科學的權力結構和運行結構，通過管人、管事、管思想“三管齊下”，形成內外兼修、標本兼治的新局面。

（一）點睛反腐體系建設，樹立預防為先觀念

應當充分認識中管高校“三不腐”體制機制建設的重點是預防腐敗，從根本上杜絕腐敗問題帶來的不良影響。從反腐敗工作追求效果看，高壓反腐是態度，但僅僅注重懲罰的嚴厲性并不能杜絕腐敗發生，腐敗投機心理仍時有發生，故而高校反腐敗治標更要治本，要懲處更要預防，明確事后懲罰不是目的，還高校風清氣正的生態環境才是體系建設的追求。從高校腐敗主體特征看，受中管高校“三不腐”體制機制規制的高校管理人員往往是高職位、具備較強專業能力或技術的高知群體，規避法律的意識較強，其腐敗可能采取的措施也更為隱蔽，事后追究難度較大，因此，以預防為內核的反腐敗教育對高校管理人員的指引更易得到認可或吸收。而從工作態度和能效發揮看，樹立預防為先的反腐體系有助于高校紀檢部門在現有力量基礎上對抗可能日漸復雜的反腐態勢，同時展示新時代更積極的工作態度、更有力的工作措施、更超前的工作理論。故而，以預防為主的反腐工作要求是反腐敗體制機制的點睛之筆。

（二）加強黨風廉政建設，傳承光榮傳統作風

在進行高校腐敗原因探究時，人的內部遏制力量的缺失是導致腐敗的一大誘因，顯示著高校黨員干部理想信念的動搖，故而黨風廉政建設是中管高校“三不腐”體制機制的精神支撐，在此主要強調思想建設與精神家園建構的引導力。針對新形勢下高校黨風廉政建設和反腐敗工作前所未有的挑戰，需要新思路、新方法和新措施來解決新問題，但“萬變不離其宗”，我黨在革命、建設、改革過程中塑造并傳承的優良作風與光榮傳統是全黨的思想結晶及行動模范，適用于攻堅克難各領域，也同樣可以在反腐敗領域起抵御外來誘惑、鞏固黨性修養的作用。故而高校黨風廉政建設應以傳承為錨點，不斷從總書記系列講話中汲取營養，才能堅定理想信念，牢記初心使命，增強政治自覺、思想自覺、行動自覺，不斷增強在誘惑面前的意志力、堅忍力、自制力，實現由內而外的不敢腐、不能腐、不想腐。

（三）透視高校權力結構，完善分權制衡機制

分權制衡理論自提出到廣泛應用，充分顯示了其在體制設置和管理活動中的獨特價值。合理的制度設計應該把權力分成若干部分，由相互獨立又互相制約的不同部門和人掌握，權力之間形成一種既配合又牽制的動態平衡關系。中管高校具有的獨特權力架構，即政治權力、行政權力和學術權力同時存在，共同影響著高校運轉，故而高校在合理配置權力時，應當區分不同權力類型，分別對待。一是處理好政治權力、行政權力與學術權力的關系，改變“一把手”“一言堂”局面，防止行政權力泛化。同時，做到黨委、校長、學術委員會以及教職工代表大會職責明確、定位準確、合理分配、相互制約。在高校建設中，從新視角詮釋學術權力的監督可能性，同時明確黨領導一切的立場。［8］二是不斷通過制度設計建立決策權、執行權、監督權相互分離的權力結構，以權力制約權力，防止權力過分集中、權力濫用和權力擴張。

（四）針對重點腐敗領域，把握流程重點監控

深入挖掘中管高校的腐敗特點，針對重點領域，采取重點監控、重點規制的策略。根據高校自身事務特質、腐敗的經濟性因素以及現有案件分析，可知中管高校重點腐敗領域為招生領域，基建項目、物資采購領域，財務管理領域以及科研領域，多為高校權力集中、對接經濟的部分。所謂查漏補缺、對癥下藥，為加強高校腐敗重難領域風險預警與防控，應根據上述工作的流程和特點，加強高校重點領域反腐敗制度建設，用制度來預防腐敗，維護高校純潔的政治生態和育人環境。首先，應加強源頭管控，例如，針對基建、采購等領域，加強招標投標管理，暢通信息監督渠道。對外，要不斷拓寬招標信息公告渠道，擴大受眾范圍，高校擁有更多選擇；對內，要積極推行政務公開與監督反饋渠道建設，實現高校員工與學生的廣泛參與，確保各項權力在陽光下運行。其次，注重過程，例如高校招生工作應當實現全流程管控，最好做到招生標準清晰統一，招生過程可復查、有底氣。最后，事后監督、問責追責，對于錯誤決定以及造成的不良影響進行調查核實后，確保追責到人，使高校管理人員謹慎行使手中權力。

（五）填補高校監管漏洞，杜絕腐敗投機主義

高校反腐敗工作是一項具有長期性、復雜性的系統性工程，“三不腐”體制機制的建設在監察體制改革背景下，最突出的是強調了高校紀檢部門作用的發揮，但反腐敗斗爭從來不是可以單打獨斗的，而應凝聚監督合力，形成完善的監管鏈條，積極探索全方位打壓腐敗投機主義的路徑。其中，紀檢部門要不斷強化獨立地位，促進學校黨委主體作用的發揮以及自身輔助功能的新發展；從筑牢反腐倡廉思想防線、發揮模范帶頭作用角度看，應要求宣傳部門的輿論監督及指引，充分發揮宣傳教育功能；在高校管理人員的選拔及任用上，應嚴格考察政治站位、思想認識，輔以考察其過往經歷，要求做人清白、做事干凈；而招生、基建、財務等腐敗重點部門則更應深入工作，深化改革，迎難而上。［9］

總體而言，中管高校“三不腐”體制機制的構建是一個步步深入、層層遞進的過程，汲取了監察體制改革背景下我國已取得的反腐敗斗爭成果，也為高校反腐徹底性、縱深化提供指引。因此，應當以實現高校現代化治理為目標，積極探索思想、制度等全方位提升，以樹立預防觀念、廉潔黨建為重點，規范權力運行為中心，融合監管為方向，使中管高校“三不腐”體制機制發揮實效。