新時代中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系構建探討

汪旭 朱艷菊

關鍵詞：新時代;中國;科技創(chuàng)新政策;評估指標

科技創(chuàng)新政策評估有助于推動科技決策民主化科學化。它要根據一定的標準、程序采集評估事實和證據信息，而需要哪些評估信息，在多大范圍采集，到哪里去收集以及如何收集等，需要有一定的指標提供依據和指引。評估指標是科技評估實踐中重要的工具，其選取的合理與否將直接影響到評估的結論。構建一套科學合理、適用性廣的科技創(chuàng)新政策評估指標體系，有助于聚焦評估重點，明確評估方向，科學診斷相關政策制定、實施和效果情況。

一、新時代中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系存在的問題

近年來，我國對科技創(chuàng)新政策評估指標構建進行了積極探索，但既有的指標設計還存在諸多問題，尚未形成一套業(yè)界普遍認可、可普遍適用的評估指標體系，為具體評估實踐提供指導。

（一）過多借鑒國外評估指標體系構建成果，與中國評估實踐結合不夠

科技創(chuàng)新政策評估最早興起于20世紀60年代的西方發(fā)達國家，我國則起步于21世紀初。當前我國科技創(chuàng)新政策評估指標體系的構建主要學習和借鑒西方的相關成果。例如，有學者吸收羅伊·羅斯維爾和沃爾特·澤格威爾德思想，從供給面、需求面和環(huán)境面設立指標。還有學者吸收威廉·鄧恩的政策評估理念，從評估目的、評估時間和創(chuàng)新活動維度設計指標體系。但由于國情和政策價值取向的差異，據此構建的評估指標體系與中國科技創(chuàng)新政策評估實踐相結合不夠，難以全面有效地衡量中國科技創(chuàng)新政策。

（二）過多注重技術性評估指標的構建，忽視價值性評估指標的設計

當前，不少學者對科技創(chuàng)新政策評估指標進行設計。有學者認為，評估指標包括政策地域適應性、協(xié)調性、其他效果等一級指標，研發(fā)投入中央政策執(zhí)行力度、地方各部門對科技創(chuàng)新政策知曉率、地方科技創(chuàng)新政策實施效率等二級指標。有學者從科技創(chuàng)新投入、需求和環(huán)境政策的維度構建出以定量分析為主的評估指標體系，并又提出科技經費支出額、科技人員數、萬人擁有專利量、科技園數量、萬人使用互聯(lián)網戶數等二級指標。還有學者將評估指標分為金融措施、財稅措施、其他經濟措施、行政措施、人事措施等一級指標，這些一級指標又分別包括資金支持、金融服務;所得稅稅率、應稅額度;投入、折舊、技術折價;政府態(tài)度、審批權限度;人才流動、分配制度與激勵等二級指標。上述指標體系的構建對指導評估開展有著積極意義，但過多注重技術指標的構建，有意無意忽視價值指標的設計。雖然這些技術性評估指標可以對政策實施效果進行相對客觀和精確的測量，但對政策民主化程度、利益受益方的政策回應性等價值性問題難以有效檢測，使評估工作的公正性受到影響。

（三）忽視從政策全過程角度確立評估指標體系

科技創(chuàng)新政策的生命歷程有政策制定、執(zhí)行和效果三個相連的環(huán)節(jié)。實踐中，科技創(chuàng)新政策制定包括議程建立、目標確立、方案搜尋、方案抉擇等微觀環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)實施情況如何直接影響到科技創(chuàng)新政策制定質量高低。沒有制定出高質量的科技創(chuàng)新政策，政策執(zhí)行就難有效果，甚至有更多的負面影響，這需要給予科技創(chuàng)新政策制定環(huán)節(jié)合理客觀評估。而再好的政策如何沒有很好的執(zhí)行，對現實也沒有意義。這同樣需要對政策執(zhí)行情況進行客觀評估。因而，在評估指標體系構建中，要堅守全過程視角，注重三環(huán)節(jié)指標體系的統(tǒng)籌設計。但目前中國科技創(chuàng)新政策評估多從政策執(zhí)行效果確立相關評估指標，很少有從政策制定、執(zhí)行、效果全過程角度確立系統(tǒng)的科技創(chuàng)新政策評估指標體系，使得出現“重效果評估、輕制定和執(zhí)行評估”的局面，影響了科技創(chuàng)新政策評估全面客觀有效開展。

二、新時代中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系構建的具體步驟

構建中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系是一個探索創(chuàng)新的過程，需要遵循系統(tǒng)性與簡明性、科學性與前瞻性、科學性與前瞻性等原則，按照一定的步驟，循序漸進地展開。

（一）指標體系層次結構確定

依據中國科技創(chuàng)新政策基本特征和內在邏輯，確定指標體系層次結構應涵蓋中國科技創(chuàng)新政策制定、執(zhí)行和效果三個維度，全面體現我國科技創(chuàng)新政策評估領域關注的重點和核心問題。

（二）一級指標設計、檢驗修正和確定

一級指標是基于指標體系層次結構的三個維度來設計的。在政策制定維度上，指標設計要關注科技創(chuàng)新政策與國家科技發(fā)展戰(zhàn)略相關性如何，概念和目標等是否準確，政策本身是否具有公平性和創(chuàng)新性，政策內容對擬解決問題是否有針對性和操作性等。在政策執(zhí)行維度上，指標要體現科技創(chuàng)新政策資源投入、政策本身特質、執(zhí)行機構執(zhí)行力等對政策執(zhí)行的影響。在政策效果維度上，指標既要反映近期的政策預期目標實現情況，又要體現非預期的政策遠期影響，還應關注政策目標群體及利益相關方對政策效果的評價。

為提高評估指標的科學性與可操作性，需要對初設的一級指標進行檢驗修正。可綜合運用以下檢驗修正方法：第一，自我檢驗修正。將初設的一級指標逐項對照指標體系設計原則、評估關注的重點等進行甄選，調整與評估標準不相符的指標項，優(yōu)化指標內容。第二，專家檢驗修正。發(fā)揮智庫的作用，邀請高校、科研機構和企業(yè)等不同部門專家組建指標論證小組，充分聽取各方意見，剔除相關性不強的指標，增加契合評估實際的指標。第三，實證檢驗修正。選取某個具體有代表性的科技創(chuàng)新政策在小范圍進行試評估，實證檢驗各項指標的科學性和適用性以及整個指標體系整體性和邏輯性。根據檢驗中發(fā)現的問題，進一步完善指標體系，最終確定一級指標體系。

（三）二級指標設計、檢驗修正和確定

一級指標確定后，可根據評估需求，細化提出初設的二級評估指標，并通過上述方法循環(huán)進行檢驗和修正，確定具體二級評估指標，從而最終確定整個評估指標體系內容。

三、中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系的建立

探索構建一套符合我國科技創(chuàng)新政策特點、具有較強針對性的評估指標體系，既是全面有效反映科技創(chuàng)新政策屬性和評估重點的需要，也是提高評估質量和水平的內在要求。

（一）評估指標體系框架基本構成

按照從宏觀到微觀漸次細化的思路，構建中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系。指標體系設置為目標層、環(huán)節(jié)層和指標層。其中，目標層為中國科技創(chuàng)新政策績效評估;環(huán)節(jié)層由政策制定、執(zhí)行和效果環(huán)節(jié)構成;在環(huán)節(jié)層下分別設置一、二級指標，最終構建形成中國科技創(chuàng)新政策評估體系框架。該指標體系體現政策全周期評估、價值和事實評估相結合的理念，彰顯中國科技創(chuàng)新政策的特點。

（二）政策環(huán)節(jié)層面的評估指標體系

為進一步細化科技政策政策評估內容，在政策制定、執(zhí)行和效果環(huán)節(jié)層面下設12個一級指標和20個二級指標。

1.政策制定環(huán)節(jié)的評估指標

政策制定環(huán)節(jié)的評估指標主要針對政策制定需要關注的關鍵問題而有針對性設計的，由關聯(lián)性、科學性、合理性和易操作性4個一級指標和對應的8個二級指標構成。

第一，關聯(lián)性是對科技創(chuàng)新政策制定的前提性要求。結合當前中國科技創(chuàng)新政策制定需求和有關要求，選取現實相符性和合法合規(guī)性作為二級指標。前者主要考察被評估政策的目標和內容與國家科技創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略、重大規(guī)劃等現實的契合程度;后者需要考察其與國家科技領域相關法律法規(guī)，以及WTO等相關國際規(guī)則的符合程度。第二，科學性是對科技創(chuàng)新政策制定的基本要求。實踐證明，只有結構明確、內容規(guī)范完整、目標明晰的政策才能有效指導評估實踐，故選取目標明晰性和內容完整性作為其二級指標。第三，合理性是衡量制定出的科技創(chuàng)新政策是否符合社會本質要求的指標。公平公正是社會主義社會的本質要求，政策是調整和規(guī)范社會秩序的重要工具，這必然要求政策的公平公正。作為社會政策重要組成部分的中國科技創(chuàng)新政策實施必然也要體現公平公正性。同時，中國創(chuàng)新環(huán)境不斷變化，新的創(chuàng)新模式和業(yè)態(tài)也在不斷涌現，對政策創(chuàng)新提出了迫切要求。鑒于此，選取公平公正性和創(chuàng)新性作為其二級指標。第四，易操作性是衡量政策質量高低的一個重要指標。科技創(chuàng)新政策是否易于操作實施關乎政策能否真正得到有效落實。結合中國科技創(chuàng)新政策特點，選取概念界定清晰性和措施細化性作為其二級指標。前者主要關注政策涉及的概念是否清晰、易于理解，后者主要關注政策規(guī)定的各項實施措施是否具體、細化和可操作。

2.政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評估指標

政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的評估指標是針對政策執(zhí)行中需要關注的核心問題而設計的，由政策資源充裕度、政策協(xié)調度、政策便捷度和組織保障度4個一級指標和對應的8個二級指標構成。

第一，政策資源充裕度指的是實施科技創(chuàng)新政策所需的人、物、財等資源供給充裕程度如何。充裕的政策資源是政策得以執(zhí)行的重要前提，因而，選取資源供給效率和資源供給效果兩個二級指標。第二，政策協(xié)調度主要考察不同層級政府制定的科技創(chuàng)新政策之間的銜接程度，科技創(chuàng)新政策與經濟、社會、生態(tài)等政策問的協(xié)調銜接程度。這兩個層面的協(xié)調銜接情況反映出不同層級政府和部門對科技創(chuàng)新政策的了解情況，是影響政策能否有效執(zhí)行的基礎性因素。為此，選取不同層級科技創(chuàng)新政策間銜接度、科技創(chuàng)新政策與其他政策協(xié)調度為二級指標。第三，政策便捷度是考察政策透明、清晰程度如何，流程是否簡便、易操作的指標。它是影響政策執(zhí)行的重要因素，主要選取流程透明度和程序簡便性作為二級指標考察。第四，組織管理保障度是對中央和地方政府部門政策組織實施和管理水平的考評指標。根據中國科技創(chuàng)新政策管理工作重點，主要選取工作機制健全程度和管理效率高低兩個二級指標進行考察。

3.政策效果環(huán)節(jié)的評估指標

政策效果環(huán)節(jié)的評估指標是基于對政策實施后產生的具體效果的總結和評價而設計的，由政策產出、目標實現度、政策影響力和政策滿意度4個一級指標和對應的4個二級指標構成。

第一，政策產出是政策實施產生的最明顯、最直接的結果。從實踐中看，知曉政策的受眾人數多少和享受政策的受益者占符合政策條件者的比例高低這兩個數據可以有效衡量政策的成效、廣度和深度，因而，選取政策熟知度和政策受益面作為二級指標。第二，目標實現度是政策效果評估需要重點回答的關鍵問題，需要與政策制定環(huán)節(jié)所設計的目標對照衡量。第三，政策影響力是政策實施后產生的遠期影響，屬政策延伸效應指標，需要全面考察政策在政治、經濟、社會、科技、生態(tài)等方面的影響。第四，政策滿意度是衡量政策回應性標準的最直接指標，重點考量政策目標群體、社會公眾對政策的認可度和滿足感。據此，選取政策認同度、公眾滿意度為二級指標。

四、結語

中國科技創(chuàng)新政策評估指標體系的建構立足了中國國情，體現了中國科技創(chuàng)新政策的特點，為中國科技創(chuàng)新政策評估實踐提供了可操作的、可測度的評估工具方法，為科技創(chuàng)新政策評估順利開展提供了有效的保障。