志愿服務供給機制的異化現象及優化路徑
——基于元治理理論

佟林杰, 孫 博

(燕山大學 公共管理學院, 河北 秦皇島 066004)

隨著社會經濟的發展及社會文明程度的提升,志愿服務水平逐漸成為衡量社會文明程度的關鍵指標。黨的十九大以來,我國志愿服務呈現蓬勃發展態勢。但受志愿服務激勵機制及相關法律體系尚未健全等因素的影響,出現志愿服務供給機制異化,甚至與志愿服務的本質和初衷相悖的現象。如何實現志愿服務發展的“數量”與“質量”的平衡成為當前我國志愿服務亟待解決的問題。

一、文獻回顧

志愿服務起源于19世紀初的西方國家宗教性慈善服務,改革開放之后才被引入我國,并于2008年進入全面發展時期。我國志愿服務雖然尚處于起步階段,但在眾多領域發揮了獨特作用,為社會發展作出了突出貢獻[1]。學術界的志愿服務研究成果日趨豐富,主要集中在志愿服務基礎理論和志愿服務的問題與對策研究方面。

1.志愿服務基礎理論研究

丁元竹將志愿服務的概念界定為:個人出于道義、愛心、信念或責任等,利用自己的時間、資源、技能等為他人、社區及社會提供的公益性服務[2]。志愿服務的本質包括自愿性、無償性和公益性。鄧國勝認為,志愿服務不同于有償性的經濟行為及強制性的政府行為,具有自愿性、無償性、公益性及組織性等特征[3];魏娜等從抽象的本質出發,指出志愿服務的本質是對異化勞動的揚棄,需要建立平等開放的網絡系統,實現全面自主的社會服務供給[4];王婕等指出,志愿服務以培育公共價值、沉積社會資本、協調社會資源和公共服務供給為切入點參與社會治理[5]。

2.志愿服務問題與對策研究

李嚴昌以黨員群體為研究對象,提出志愿服務面臨的服務平臺擺設化、服務組織行政化及服務結果低效化等問題,這些問題需要通過強化承載機制、動力機制和保障機制來解決[6];丁元竹等以新冠肺炎疫情為背景,分析了志愿服務面臨的社會疏離、虛假輿論等新挑戰[7];涂敏霞認為,當前志愿服務模式主要在供給與匹配效果、組織能力水平、激勵與保障制度及資源整合與共享等方面存在問題,提出通過健全人才培養制度、經費投入制度、激勵機制、反饋和評價體系、信息安全制度等方法推動大數據技術驅動志愿服務模式的優化[8];王瓊基于生命周期視角,針對準入、培訓、參與、激勵、保障等各個環節提出對策,以優化志愿服務運行機制[9];朱海龍以“互聯網+”為依托,提出以志愿組織、志愿人員、志愿服務、志愿資源、志愿創新、志愿精神為主要內容,構建相互貫通的新型志愿服務體系,推動其個性化、精準化、智能化發展[10]。

3.小結

梳理文獻發現,我國志愿服務對社會經濟發展的重要程度在不斷增加,但發展中存在的諸多問題亟待解決。元治理理論的核心觀點包括4個基本內容:①政府作為社會治理規則的主導者和制定者,在社會治理體系中發揮主導作用;②政府要善于和其他社會力量進行對話、協作,共同實現社會的良好治理;③強調社會信息的公開透明,保證各方主體在充分的信息交換中了解彼此的立場,進而達成共同的治理目標;④政府要發揮社會利益博弈“平衡器”的作用,避免各主體由于利益沖突而損害治理協作。本文以元治理理論為基礎,通過把握志愿服務本質,分析志愿服務自愿性、無償性、公益性和組織性等特征,研究我國當前志愿服務供給機制中存在的現實困境,以期對我國志愿服務供給形式及機制優化提供新思路,從而推動志愿服務持續健康發展。

二、志愿服務供給機制異化現象

志愿服務供給機制是由政府把控方向,各專業性志愿服務組織及企業、第三部門、社區等多元主體輸入的資源、資金、人力等要素相互作用,不斷優化資源配置,進而構建成的各志愿服務供給主體間的結構關系和運行方式。志愿服務供給機制是志愿服務供給體系的重要內容,以滿足弱勢群體及各領域求助和服務需求為目的。志愿服務供給的異化,是指志愿服務在其產生、發展及發揮義務幫扶弱勢群體過程中出現了問題,導致志愿活動無法正常進行,有悖志愿服務初衷,甚至反過來影響社會正常秩序的現象。

1.“被志愿”服務

志愿服務最基本的特征即自愿性。我國志愿活動實際參與率相對偏低,雖然可能有志愿者參與了活動卻沒有記錄時長的原因,但志愿者中非自愿參與注冊的人數也占一定比例,甚至在參與服務的志愿者中也有人并非自愿參加。志愿服務是個人主觀自覺的選擇,不具有強制性,通過行政命令的方式要求他人定時、定崗開展志愿服務,與志愿服務的理念背道而馳。“被志愿”服務者抱著消極的態度上崗,以應付檢查為唯一目的。如此開展“志愿服務”既曲解了志愿服務的本質,也損害了志愿服務組織的公信力,甚至會造成“被志愿”服務人員負面情緒積累。

2.功利的志愿服務

志愿服務是個人出于愛心、道義或責任等為他人、社區或社會提供的非職業性的公益性服務,在為社會發展提供動力的同時也節約了社會資源。但從現狀看,志愿服務過程中涉及利益的現象越來越多。首先,從志愿服務提供者來看,部分志愿者在報名之前會對服務項目進行“成本—收益”分析,分析其是否能夠為自己帶來物質或精神上的收益,或者參與該活動所得利益是否與自身付出的時間、精力等成正比,以此為依據決定是否參加,其志愿服務中表現出來的功利性不符合志愿服務的公益性特征。其次,從志愿服務組織者來看,部分組織者看到了志愿服務事業發展過程中的商機,以志愿服務名義招募志愿者,實際上卻從事營利性活動,在志愿者將工作完成之后,向被服務方收取傭金以獲取利潤。志愿服務功利化現象不僅有悖志愿者服務的原則,甚至對全社會志愿服務風氣產生不良影響,如果志愿者都將志愿服務視為謀利方式,真正的公益項目無人問津,有違志愿服務初衷,是志愿者資源及相關社會資源的極大浪費。

3.志愿服務渠道無序

目前較為活躍的注冊類志愿服務組織大多來源于高校,或者規模較大的志愿組織。他們依據上級指示開展活動,這一類志愿組織號召力和凝聚力較強,但相應的其志愿服務行政化傾向嚴重,甚至志愿組織變“準政府組織”[11]。民間自組織的志愿組織相對較少,規模也較小,發展態勢不溫不火,或是注冊受限,或是發展過程中得不到民眾的認可,或沒有穩定的資金來源及服務項目等,在大型志愿組織的壓力下,往往夭折。

4.志愿服務權責邊界模糊

無償性是志愿服務的顯著特征,反映了志愿者奉獻社會不求回報的高尚品格,但志愿服務的無償性并不代表著忽視志愿服務者的合法權益。志愿組織、志愿者和被服務方之間的權責邊界沒有明確的法律法規進行界定、責任不清是導致志愿服務者在志愿服務過程中出現意外情況時補償缺位的關鍵癥結。如果志愿者的合法權益得不到保障,就會降低志愿者主動參與志愿服務的積極性。隨著我國志愿服務范圍的拓展,志愿者在服務過程中權益受損事件逐步凸顯。在強調志愿服務無償性的同時,志愿者合法權益沒有被重視,沒有健全的機制給予保障和補償,這都屬于志愿服務機制的嚴重缺失。

三、志愿服務供給機制異化成因

1.行政化和強制性的反向激勵

目前,我國的志愿服務活動,尤其較大規模的活動多由政府組織。政府組織的活動往往帶有行政色彩,具有更強的執行力。在志愿服務發展初級階段,依靠政府威信引導開展志愿服務活動有利于項目的啟動和運行。但長此以往,志愿服務行政化傾向明顯,很可能會扭曲志愿組織在民眾心中的形象,使志愿服務帶上形式化意味和強制性色彩,消減志愿服務者的主動性,降低公民對志愿服務組織的認同感和志愿共識,使公民對參與志愿服務產生疑慮甚至抵觸心理。這不僅會降低志愿者活躍度與志愿服務參與率,也不利于民間志愿組織的產生和發展。除此之外,指標的設置和政策的約束可能會誤導志愿服務,難以從根源上提高志愿者注冊率及參與率,使志愿者活躍率偏低。規章制度的強制力只能在形式上增加志愿者數量,很多人可能并非自愿參與活動。如果將志愿服務指標與文明城市測評掛鉤,更不免出現為達到指標而進行的形式化的志愿服務項目。這種情況下,個人如果不參與則可能被集體榮譽感捆綁,甚至受到輿論譴責。

2.輿論和道德捆綁的負面影響

任何個體都無法脫離社會而孤立存在,尤其隨著社會的發展,個人所處的社會關系變得更為復雜,承擔著更多責任。志愿服務站在道德的至高點上,不追隨志愿服務的潮流就有可能受到道德的捆綁、人性的質疑、輿論的批判或內心的譴責。社會輿論的導向迫使公眾積極注冊或參加志愿活動,但違背了志愿服務的自愿性原則,由此導致的“被志愿”參與服務不僅難以達到服務的預期效果,還可能會使志愿者不斷累積負面志愿經歷,導致自愿性和主動性受到傷害。

3.激勵機制不合理

以物質激勵刺激志愿者參與活動的積極性會導致志愿服務功利化和形式化。2017年12月1日開始執行的《志愿服務條例》(以下簡稱《條例》)第29條明確指出:“高等學校、中等職業學校可以將學生參與志愿服務活動納入實踐學分管理。”[12]第32條指出:“公務員考錄、事業單位招聘可以將志愿服務情況納入考察內容。”[12]目前,大多數高校設立了相關激勵機制吸引學生參與志愿服務,例如綜合測評加分、評獎評優加分、入黨門檻限制等,這確實吸引了相當一部分學生參加,甚至表現非常積極,但積極參與的背后卻產生了各種各樣的問題,激勵機制甚至成為高校為吸引學生參與志愿活動而設立的“低保政策”[13]。部分學生出于評獎評優的要求或為今后求職考慮而選擇參與,作出的選擇并非出于本心,因此在志愿服務過程中投機取巧,忽視服務質量和效果,導致志愿服務難以達到預期效果。另外,由于激勵機制會設置志愿服務加分上限,可能導致最初大家都積極參與,但隨著時間推移,越來越多的學生完成了需要完成的服務次數或時長之后便不再參加,難以保證志愿服務的持續性。還有部分學生參與之后沒有得到自己預期的收益,產生心理落差,將責任歸咎于志愿服務活動本身,對志愿服務產生抵觸心理,甚至會影響與其有相同訴求的其他同學,將負面影響擴大化。

4.法律體系尚未健全

當前我國志愿服務領域尚無專門的法律,只有相關條例,這種情況導致以下問題:

(1)對于志愿者的招募、注冊、培訓、考核、評估等相關注意事項缺乏詳細的規定,例如《條例》第7條中的“志愿者提供的個人基本信息應當真實、準確、完整”,第16條規定志愿服務組織“應當對志愿者開展相關培訓”[12]。可以看到,目前《條例》中存在諸多倡導性條款,缺乏相關約束性法律責任。這一方面無法保證志愿組織的規范化運行,不利于其長遠健康發展;另一方面可能影響志愿服務的預期效果,不利于獲得群眾基礎和群眾信任。

(2)對于民間志愿組織的準入限制及相關扶持政策等沒有明確說明。《條例》第8條規定“志愿服務組織的登記管理按照有關法律、行政法規的規定執行。”[12]這種情況下,民間自發的志愿組織可能難以達到準入門檻。同時,缺乏官方的支持和保障不利于普及志愿組織和營造全民志愿氛圍,進而影響志愿服務事業的發展。

(3)志愿者與志愿組織或志愿服務組織者及被服務對象間的關系沒有得到厘清,對于各類違規事項尚缺乏全面清晰的界定和處罰辦法。例如《條例》第14條規定,“志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象可以根據需要簽訂協議”[12]。其中使用的“可以”一詞同樣不具備較強的規范性和約束性,實際情況是大量志愿組織及志愿者之間是不簽署協議的,尤其是一次性、大規模的志愿活動。在這種情況下,如果志愿服務過程中發生事故則難以準確判定責任,同時也缺乏對志愿者的保障機制和補償機制。制度體系的不健全一方面無法保證志愿服務人員與服務對象的合法權益,另一方面難以獲得公眾對志愿組織的認同感,難以凝聚志愿共識,不利于提高志愿服務參與率與持續性,有礙于志愿服務事業的長遠發展。

四、志愿服務供給機制優化路徑

把握志愿服務本質特征,優化志愿服務供給機制,志愿者才能在道德及奉獻精神的驅動下,克服人類的趨利性本質,充分發揮主觀能動性,自愿奉獻自己的時間、精力及其他資源,為幫助他人、造福社會提供長期性、可持續性服務[14]。

1.思想基礎:將志愿服務宣傳教育納入課程體系

要培養公共精神和公共價值,塑造公民的社會認同感。九年義務教育時期是個體價值觀養成的關鍵時期,有必要從小學開始設立志愿服務普及教育課程,推動志愿服務教育常態化,引導公民從小樹立正確的價值觀,培養其樂于助人、無私奉獻的精神,積極參與志愿服務活動,逐漸將志愿服務精神內化于心,作為個人義務和使命看待,志愿服務義務化可以實現利己和利他相統一的共贏[15]。將志愿服務教育融入高等教育體系,設立公共必修課,進一步強化志愿服務在學生心中的意義,并針對不同專業開展志愿服務技能提升課程,引導學生將所學知識和專業技能與志愿服務相結合,提升志愿服務水平。可將課程分為理論部分和實踐部分,加強高校和志愿組織的聯合,讓學生通過親身實踐,進一步了解志愿活動的組織和運行過程,逐漸培養其主人翁意識。另外,高校還可以適當增設或擴招相關專業,一方面為志愿服務事業培養專業人才,另一方面也借此為志愿活動的開展和整個志愿服務事業的發展增加社會關注度,吸引社會資源,凝聚共識。

2.政府扶持:保證政府與志愿組織間的良性互動

與其他組織相比,政府擁有更加完備的制度保障、雄厚的資金基礎,以及絕對的公信力優勢。因此,政府的支持是十分有利于志愿項目的啟動和實施的。但為避免志愿組織官僚化運作[16],需要政府把握好尺度。①在志愿組織運作前期,在項目組織和實施方面進行宏觀引導,在活動宣傳方面給予一定幫助,給予志愿組織合法性認定,為志愿活動贏得良好的民眾基礎;②在志愿組織發展中、后期,允許其自由發展,在其正常運行范圍內給予一定的資金及制度保障,為其提供所需資源,但不得進行組織內部事務的干預,不能以志愿的名義強制性發起與政府利益相關的活動。政府可以通過購買服務或項目外包等方式讓渡部分公共服務,促進志愿組織良性競爭。政府在為志愿組織提供資金、資源的同時,也可以使更專業的志愿組織承接社會服務項目,提升志愿服務水平,促進政府與志愿組織形成合作共贏模式。尤其在民間志愿組織發展過程中,政府應為其提供更多的幫助,按照實際需求給予一定的資金幫扶、政策優惠等,促進民間志愿組織普及和發展,避免志愿組織集中化和行政化;鼓勵其他企事業單位等各種組織與志愿服務組織進行交流合作,吸引更多物質、信息、人才資源; 在志愿服務活動中扮演好志愿精神的培育鞏固者、志愿組織資源的供給者、制度的保障者及信息的連接者角色,與志愿組織進行合理、良性、有界的互動,推動志愿組織迅速發展。

3.法制建設:建立健全志愿者保障和補償機制

(1)完善志愿者的招募、注冊、培訓、考核、評估等相關法律法規,加強組織各環節運行的規范性和合法性。

(2)明確民間志愿組織的準入門檻,制定相關經費投入制度及各項優惠扶持政策,引導和扶助民間志愿組織的產生和發展,培養志愿服務作為社會原生力量的自發性,引導自下而上的對于社會微觀需求的主動迎合[17],促進志愿組織的普及,營造全民志愿氛圍,推動志愿服務事業的發展。

(3)出臺關于志愿者權益的保障和補償方面的專業法律,這也是我國志愿服務領域及志愿服務供給機制中最為欠缺的一環。志愿者愿意付出自己的時間、精力,無償服務他人、服務社會,更應該受到法律的保護和援助,亟需出臺專門法律, 厘清志愿者與志愿服務組織之間、與志愿服務組織者之間及與被服務對象之間的關系, 劃分志愿服務過程中發生事故的責任,建立志愿者維權通道及補償機制,維護志愿服務者與被服務者的合法權益, 尤其要重視志愿者在服務過程中受到侵害的補償辦法,為志愿者參與服務解除后顧之憂。建立健全相關法律不僅意味著對相關權利主體的規范, 同時具有激勵和保障的含義, 向公眾表明了我國發展志愿服務事業的決心和努力, 有利于為志愿服務事業夯實群眾基礎,獲得公眾的認同感和參與率, 使志愿服務事業得以持續和長遠發展。

4.組織培育:兼顧硬件優化與人文關懷

(1)流程建設:推進志愿服務組織優化建設。細化志愿服務管理制度,制訂更加科學、具體的具有可操作性的管理辦法。建立健全培訓、激勵、調配機制,細化各項工作流程,完善志愿招募、登記注冊、教育培訓、監督檢查、考核評估、成果展示等一系列日常管理工作。完善志愿者服務前的培訓工作,重視細節培訓,制定相應的志愿服務行為規范,規范志愿者行為舉止、儀容儀表等,進一步提升被服務者滿意度。重視組織宣傳工作,包括招募志愿者的宣傳、對活動的宣傳介紹及服務成果的宣傳展示。宣傳工作要注意實事求是,避免夸大宣傳引發志愿者的心理落差,造成負面經歷儲備,失信于公眾。通過嚴謹的管理、高質量的服務和真實動人的宣傳和展示,贏得公眾信任,擴大志愿組織影響力,強化志愿服務發展內生動力。

(2)智慧優化:依托信息共享平臺完善動態需求管理。建立志愿服務信息共享平臺,完善動態需求管理制度。做好日常志愿服務需求的收集工作,按照群眾反饋的各類需求劃分不同的志愿服務數據庫,再依照志愿者報名時填寫的技能特長及志愿意向進行匹配入庫,確保各地區志愿服務需求數據庫與志愿者供給數據庫聯動共享,實現志愿需求和志愿供給精準對接。做好志愿服務記錄工作,充分利用志愿信息共享網絡,建立服務記錄的異地轉移和接續制度,一站式調節和調度志愿服務資源,對區域、行業乃至全國范圍內的志愿服務進行系統優化和資源整合。此外,還需建立維權聯動機制,無論線上線下,都使志愿者及服務對象的合法權益得到保護。

5.情感關懷:注重志愿者的多元需求

注重志愿者的多元需求,加強對志愿者的人文關懷,將志愿者及其家屬也視作被服務的對象。例如推廣志愿服務積分制和兌換業務,使志愿者服務所得積分在其本人及家屬有需要時可以兌換成相應的服務或者商品券等。這種回報不同于單純的物質回報,是更具溫度的情感關懷,尤其涉及對家人的關懷,不僅可以激發志愿者實現個人價值的成就感和自豪感,而且可以在“付出—回報”的良性循環中激發志愿者的積極性和主動性。另外,志愿者提供的是無償服務,服務期間需要的財物支出應由志愿組織或各級政府提供,避免志愿者因幫助他人而增加個人負擔,引發內心不平衡。在情境需要時應為志愿者購買相應保險,提供最基本的人身安全保障和人文關懷。當志愿者在日常工作和生活中遇到困難和變故時,所在志愿組織應第一時間提供幫助,使他們感受到志愿服務的回饋與志愿組織的溫暖。受過幫助的人往往更愿意幫助別人,對志愿者的關懷有利于增加志愿服務的持續性,營造“我為人人”的志愿服務社會氛圍。