再論開放大學社區教育可持續發展路徑

周延軍

(國家開放大學，北京 100039)

高校的三大職能一般概括為培養人才、發展科技和服務社會。而開放大學的社會價值主要體現在，一是培養社會基層單位所需要的留得下、用得上的應用型人才；二是依托其辦學體系和融媒體資源優勢開展多種形式的社會服務。作為開放大學前身的廣播電視大學自上世紀80年代就開始注重非學歷教育，并在90年代就確立了學歷教育和非學歷教育并重發展戰略。當前學歷教育和非學歷教育并重的內涵可以理解為：穩步提升學歷教育質量，著力推進非學歷教育，逐步實現二者融合發展。社區教育(含老年教育，下同)是開放大學非學歷教育的重要抓手，這已經成為業內不容置疑的共識。經過20多年的實驗實踐，開放大學推展社區教育雖然取得了很大成績，但目前各地無論在政策環境、制度保障、運作模式、辦學能力和效果等方面都很不平衡。開放大學系統以積極推展社區教育為支點大力開展非學歷教育，必須提高站位、打開思路、多措并舉、創新發展。筆者近年來曾在《中國成人教育》《廣播電視大學學報》《中國社區教育》等期刊多次撰文論述開放大學開展社區教育的策略和路徑。本文擬結合開放大學非學歷教育和社區教育的現狀分析，對社區教育可持續發展路徑選擇再做論述。

一、做好非學歷教育是開放大學長期秉持的發展戰略

廣播電視大學上世紀70年代末問世，首先發展學歷教育，理工類、文法類和經管類等各專業依次開設。學歷教育成為其生存和發展的“基本盤”，而全系統在非學歷教育方面則相形見絀。雖然有部分基層開放大學非學歷教育開展得有聲有色，項目種類繁多，經濟收益也相當客觀，但就全系統而言，非學歷教育的培訓規模和投入產出比遠遠低于學歷教育，是制約事業發展的短板。但從歷史角度考察，廣播電視大學從成立初期就注重發揮其系統和資源優勢，開展非學歷教育，發揮社會服務職能。

20世紀80年代，中央廣播電視大學在教務處內設立繼續教育辦公室，之后單設繼續教育處(繼續教育學院)。全國各地省市級電大相繼成立了繼續教育學院(培訓中心)，開展面向不同階層、人群的知識傳授和技能培訓，繼續教育項目遍地開花結果。全系統在90年代又成立全國廣播電視大學繼續教育協作會，統籌協同，發揮兵團作戰優勢。1997年5月，原國家教委電化教育辦公室頒布《廣播電視大學繼續教育管理暫行規定》，1998年7月，印發《關于加強廣播電視大學繼續教育工作的若干意見》。兩個文件提出“各級廣播電視大學要把繼續教育放到與學歷教育同等重要的地位，從廣播電視大學教育改革與發展的戰略高度規劃和實施繼續教育工作，促進學歷教育和繼續教育的協調發展”。文件還對電大系統開展非學歷教育的目標、發展方向、宗旨和原則做了明確規定，并對人員、經費等各項保障措施提出了具體要求。可見，當時教育部和電大系統對非學歷教育的定位和工作部署是到位的。

2010年6月，《教育部關于同意在中央廣播電視大學基礎上建立國家開放大學的批復》中指出“國家開放大學堅持非學歷繼續教育和學歷繼續教育并舉”。2016年1月，教育部出臺《教育部關于辦好開放大學的意見》，強調“順應全民學習、終身學習需求，向社會最大程度開放教育資源，提供形式多樣教育服務，廣泛開展學歷教育和非學歷教育，滿足不同類型不同層次學習需要”。[1]2020年9月，教育部批轉《國家開放大學綜合改革方案》，把“實現學歷教育和非學歷教育并重發展”列為“十四五”主要發展目標。[2]

經過30多年的探索實踐，全國電大積極和行業、企業、社團和高校合作，研發、整合和引進了多個知名培訓品牌，比如，“中央部委繼續教育培訓”“首都職工素質教育工程”“國際財務與會計”“計算機培訓”“證券和保險人員考試”等。近年來，各地從事面向各類人群的非學歷教育的業務種類和服務對象日趨多樣化，包括公務員、企事業單位職工的繼續教育，創業就業培訓，兒童和家長教育，新市民、技術農民培訓，以及社區教育和老年教育。其中，社區教育(含老年社區教育)是非學歷教育的核心內容，在很多地區成為了非學歷教育的重要支柱，取得了有目共睹的成績，為開放大學轉型發展、進一步開疆拓土奠定了基礎。

綜上，開展非學歷教育是電大的優良傳統，是建校40年來一貫堅持的發展戰略。在新的形勢下，如何以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，積極促進“構建服務全民終身學習的教育體系”，整體推進新時代開放大學轉型發展，提高辦學質量，提升學校治理體系和治理能力現代化水平，是擺在全體開大人面前的重大實踐課題。

二、開放大學發展社區教育面臨的主要問題

以2001年福建廣播電視大學成立社區教育中心、2003年青島廣播電視大學掛牌成立青島社區大學為標志，開放大學開始介入社區教育。從研究、醞釀和探索，發展到全系統廣泛開展社區教育，經歷了較長的艱苦摸索過程，開放大學已經成為我國社區教育戰線的生力軍，在東部沿海和中西部部分地區開放大學甚至發揮著主力軍的角色。依托開放大學辦社區教育成為業內公認的一種辦學模式，在構建服務全民終身學習的教育體系、加快學習型社會建設戰略中發揮著舉足輕重的作用。應該看到，開放大學開展社區教育的路程艱辛坎坷。它是在實驗中起步，在爭論中摸索，在矛盾中發展。在明確開放大學在社區教育中不可或缺的作用的前提下，如果不正視、解決諸多瓶頸問題，社區教育健康持續穩定發展必然是一句空話。

由于我國社區教育仍處于初級發展階段，全國各地基礎能力建設有待提升，管理體制和管理體制亟需健全，制度化規范化需要加強，監督機制需要完善。此外，具體到不同地區、不同辦學主體，制約社區教育可持續健康發展的問題更加復雜和多樣化。開放大學是社區教育大舞臺上的重要角色，目前面臨的主要問題如下。

(一)思想認識不到位

部分領導對開展社區教育的重要性和必要性認識不到位。究其原因，既有社會經濟發展水平的影響，更有主觀上的諸多因素，比如思維定勢、畏難情緒、小富即安的心理。主要領導認識不到位，缺乏創新意識和開拓決心，表現在工作層面往往沒有把社區教育納入議事日程和主要業務，機構人員配備不到位，分工互相推諉扯皮。領導的態度又影響和波及到了普通員工對社區教育工作態度和積極性。社區教育工作在校內不能達到協同合作。由于校內工作的弱化，自然很難得到當地政府和行政主管部門的支持，由此形成惡性循環。

(二)辦學機構不健全

截至2020年底，經各地教育廳(教委)批準，依托開放大學建立的省級社區教育指導服務中心已達30個，大致承擔“理論研究、業務指導、資源開發、政策咨詢和人員培訓”等職責。省市指導中心大部分是“加掛”在校內某個部門，而非獨立設置的處室。有的省級開放大學甚至是“一套人馬，多塊牌子”，人員定編偏少，工作分配捉襟見肘。很多市(區)開放大學雖然掛牌社區教育學院，但“空心化”現象嚴重，即處于“三無”(無編制、無場所、無經費)狀態。開放大學縣(區)以下幾乎沒有獨立的社區教育教學點(社區學習中心)，輻射功能受到制約。社區教育服務重心下移，解決社區居民終身學習“最后一公里”的問題，面臨很大挑戰。

(三)師資隊伍不足

社區教育需要建立一支專兼結合、量質并重的師資隊伍。沒有穩定的、較高素質的師資隊伍不可能實現辦學常態化。開放大學舉辦社區教育首先依靠自有師資。如何使教師從輕車熟路的學歷教育心甘情愿地主動轉型，成為社區教育策劃者、組織者和實施者，這是一個重大難題。學校師資培訓既要常態化，還要解決好工作量和報酬問題。除深刻挖掘自有師資潛力外，學校還應充分利用社會組織充實教學團隊，建立起足夠數量的兼職教師、支愿者隊伍。這對大多數學校來說也是一個新課題。

(四)辦學經費嚴重缺乏

國家沒有把社區教育、老年教育納入基本公共服務支出，導致在社區教育經費投入機制方面各地多種形式并存。少數掛牌社區大學(學院)的開放大學得到了政府財政的常規經費投入和其他政府部門的專項資助，較好地解決了經費支持問題。但全國大多數地區、絕大多數學校沒有穩定的政府資金投入。有些省市級指導服務中心成立多年沒有主管部門和財政撥款；有的盡管解決了經費有無問題，但是周期和金額沒有固化；更有為數眾多的開放大學自掏腰包，以學歷教育收入補充社區教育。

(五)教學管理分割

目前學歷教育教學計劃的設計制定極少和非學歷教育統籌考慮。社區教育、老年教育等非學歷教育項目的課程設置、教學安排也鮮有與學歷教育銜接。從教學資源角度，學歷教育盡管資源豐富，其中不乏優秀的社區教育可用資源，但必須經過篩選、改造，才能為社區居民所用。基層開放大學通過外購或系統共享，基本解決了教學之需，而優質的社區學習資源依然不足。

(六)“學分銀行”尚未開業

學分銀行作為一項制度設計，應體現學歷教育與非學歷教育的“對接”。學習成果認證、積累和轉換是開放教育服務全民終身學習的重大改革措施，社區學習成果也需要通過“學分銀行”平臺，或轉換為學分，或作為學習獎勵的依據。雖然參加社區教育、老年教育的絕大多數學習者對學歷訴求不強，但北京、江蘇等地的辦學實踐證明，部分學習者對“畢業證書”情有獨鐘。

三、開放大學開展社區教育的路徑選擇

開放大學進入了新的歷史發展時期，開展社區教育是黨和政府對開放大學發展的制度安排和政策要求，是開放大學的一項重要職責。不是可有可無，不是可輕可重，而是必然必須。

(一)提高政治站位，積極融入國家發展戰略

2020年9月22日，習近平總書記在京主持召開教育文化衛生體育領域專家代表座談會時指出，要緊扣黨和國家中心工作辦教育。我們應充分認識到社區教育必須服務國家發展戰略和區域經濟社會發展規劃。社區教育在社會治理現代化、積極老齡化、健康老齡化、鄉村振興等國家戰略方面，同樣可以發揮重要作用。因此，社區教育的持續健康發展，既是堅持辦好百姓身邊教育的需要，是構建服務全民終身學習教育體系的需要，更是堅持民生保障制度、實現國家治理體系和治理能力現代化重要內容。從某種意義上講，是否重視社區教育，是各級開放大學踐行終身學習理念、推進學習型社會建設的“試金石?！?/p>

(二)努力爭取政府部門的政策支持和資金扶持

黨領導下的協同治理管理體制是社區教育可持續發展的根本所在。樹立黨委領導、政府統籌，多元主體協同合作的發展理念。[3]積極主動與政府部門溝通，爭取組織部、文明辦、民政、人社、財政、文化、科技、共青團、婦聯等從政策制定、資金和項目上，逐漸向開放大學傾斜。長三角地區、成都長沙武漢西安等省會城市，無一不是由于建立了政府主導的協作共治發展機制，社區教育、終身教育事業才能取得長足發展。社區教育穩步健康發展離不開開放大學自身的努力進取，更取決于當地政府和職能部門的政治站位及對終身學習體系構建重大意義的深刻理解。

開放大學雖受教育廳(委、局)直接領導，但在經費來源上不能僅盯著一個“婆婆”。在爭取財政常規經費支持的同時必須走向市場，通過公開競爭，積極介入民政部門的基層社會工作者培訓、人社部門的就業創業和繼續教育項目、農委的技術農民培訓項目、共青團關工委的青少年培訓提升項目、婦聯的家庭教育項目，以獲得政府購買服務資金。

(三)加強全體系基礎能力建設

加強全體系基礎能力建設對中西部地區尤為重要。東部省市在社區教育體系構建上已經進入了較高的“標準化”建設階段，而中西部地區尚處在“實體化”構筑階段。省市級社區教育指導服務中心需充實人員，明確“定位”，強化“指導”，搞好服務，協助政府和教育部門做好頂層設計，盡快構建以縣(區)級社區學院為核心的“三級辦學網絡”，推動社區教育管理制度的制定和完善，建立監督、評價和考核機制，做好平臺建設、資源共享和實驗示范。縣區級開大社區學院落實人財物，逐步達到“實體化”，培訓師資，送教上門，輻射街道(鄉鎮)社區學校和社區居民學習點。

(四)在管理體制、運行機制上真正體現開放

學歷教育和社區教育在師資隊伍、教學資源、辦學場地和設施等方面“對接”共享。教務、教學和社會培訓等部門聯合制定“社區教育學分銀行方案”，盡快實現社區教育學習成果的積累和轉換。重視與各級各類教育機構的合作，加強對中小學、職業院校以及社會資源(文化科技場館等)的整合利用。互聯互通、共建共享，形成服務全民終身學習的發展合力。[4]

(五)重構教育和活動內容

開放大學轉型實質上是實現開放教育社會化。走出“圍墻”辦學歷教育，惠及全民辦非學歷教育。辦好“百姓身邊的教育”，首先要重視教學資源內容再設計，提供適合百姓多樣化、個性化需求的教育產品。[5]社區教育教學內容的“同質化”是普遍問題，也可以說一個“頑癥”。因此，在未來的發展規劃中，在整固休閑娛樂、養生保健課程同時，脫離對此類原始的傳統課程和教學活動的過度依賴，大刀闊斧地加大公民素養、科學技術、職業技能、法治社會、創業再就業以及社區治理等教學內容比重，使開放大學的社區教育呈現更多的教育元素，深度融入黨和國家中心工作，著力為提升社區和諧水平和社會治理能力服務。

(六)社區教育和社區老年教育融合發展

2020年底，全國44所省級開放大學中，已有28所掛牌設立了省級老年開放大學，利用遍布城鄉的遠程教育辦學體系，開展社區老年教育，為基層老年人提供服務。在開放大學內部，無論是社區大學(學院)，還是老年開放大學(互聯網老年大學)，其重點服務人群是統一的，二者在項目設計、課程開設、活動安排上必須統籌規劃，人力資源和教學媒體共融共享。在辦學目標上，遵循習近平總書記倡導的培養“三有老人”(有作為、有進步、有快樂)的指示，作為辦學宗旨。教學重點從偏重“有快樂”，轉向引導老年人發揮潛能、服務社會。老年教育體現知行合一的學習本質，以學以致用、融入社區、服務社會為目的，通過多種途徑，比如，為“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰”、群眾性精神文明建設、基層社會治理、青少年思想道德教育等貢獻余熱，充分體現老年人的自身價值和社會價值。