民族自治地方政府走向治理現(xiàn)代化探究

文/李佳寶（云南師范大學歷史與行政學院）

在1949年之前，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)開始了對民族區(qū)域自治制度建設的探索。當時的陜甘寧邊區(qū)政府以民族平等為原則對蒙回民族和漢族在共享政治、經(jīng)濟、文化的權(quán)利基礎上建立蒙回民族的自治區(qū)，此后便誕生了我國第一個自治區(qū)—內(nèi)蒙古自治區(qū)。實施民族區(qū)域自治制度的決議在第一屆人民政治協(xié)商會議上通過，之后的三四十年全國各地的民族自治縣、自治州、相繼成立。目前，全國共建立了五大民族自治區(qū)及130個民族自治縣，民族自治地區(qū)國土面積已占到全國總面積的三分之二，由此可見要實現(xiàn)地方政府治理現(xiàn)代化就繞不開對民族自治地方政府治理能力的提升。促進民族自治地方政府的治理現(xiàn)代化進程是實現(xiàn)各民族共同發(fā)展的根本要求，各民族要緊緊抱在一起，共同努力奮斗實現(xiàn)中華民族偉大復興。

一、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化內(nèi)涵與目標

（一）民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

有學者從“治理”涉及的領(lǐng)域、權(quán)限邊界、采用方式與評估標準等方面在國家與地方政府治理現(xiàn)代化進程中進行比較，并分析“現(xiàn)代化”一詞作為一種價值層面在由工業(yè)化向后工業(yè)化轉(zhuǎn)變的社會價值觀念。學者鐘哲認為，地方政府治理現(xiàn)代化是指地方政府依托對話協(xié)商等治理路徑，履行治理職責，并共同促進本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟增長和社會公正等現(xiàn)代化目標達成的改革與發(fā)展過程[1]。研究員唐天偉認為，國家提出的“治理現(xiàn)代化”是一個完整的制度體系，它包括中央與地方兩個主體，而在推進治理現(xiàn)代化時地方政府要結(jié)合各地實際情況來進行[2]。通過理解前面學者對地方政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化概述，民族自治地方政府治理現(xiàn)代化涵義可歸納為，在中國特色社會主義行政體制內(nèi)構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展、系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效透明，適合當?shù)乇久褡褰?jīng)濟與歷史文化發(fā)展的政府機構(gòu)。民族自治地方政府具有兩個屬性：一是公共屬性，它是指地方政府的產(chǎn)生、存在與發(fā)展的目標都是為了公共利益而存在，地方政府通過提供公共產(chǎn)品與服務、利用法律來維護社會秩序，將公民的意志作為首要原則追求公共利益最大化，要求地方政府以滿足人民日益增長的美好生活需求為目標，構(gòu)建民主與法治政府為社會服務與公平提供保障；二是民族屬性，它是指在民族區(qū)域自治制度和憲法的框架下?lián)碛袕V泛的自治權(quán)力，主要通過賦予民族地區(qū)的民族干部權(quán)力與使用和發(fā)展本民族文字來實現(xiàn)自主管理，做到本民族的公民自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務。民族自治區(qū)公民多為少數(shù)民族，有著極為濃厚的民族歷史與文化，促進當?shù)厣鐣?jīng)濟文化發(fā)展以憲法與制度為綱領(lǐng)，需要符合當?shù)孛褡逦幕攸c的制度和條例，可以根據(jù)實際需要，以當?shù)氐拿褡逄攸c依法對一些規(guī)定作變通處理。

（二）民族自治地方政府治理現(xiàn)代化目標

在封建社會，各州、市、縣等地方政府長期以來以管理者身份自居，既是國家政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，長此以往，各地方政府在治理過程中根植了“官本位”的治理理念。我國的行政體制雖然逐步完善，但在地方政府現(xiàn)代化治理上卻不斷被各種規(guī)章制度以及落后的社會治理理念等所限制，造成了地方政府治理成本過高、形式單一、效率低下、公民參與度較低等現(xiàn)象。這要求地方政府在治理時學會合理授權(quán)運用善治，以政府為主體積極引導非政府組織、公民參與社會治理，既能節(jié)省治理成本，也有利于政府權(quán)力下放，牢牢樹立服務型政府理念。使地方政府在治理過程中真正地向“以人民為中心”的服務理念轉(zhuǎn)變，塑造一個為人民的、高效透明的政府。此外，地方政府與市場、社會三者之間關(guān)系要做到不錯位、不越位、不失位，逐步完善地方政府職能，更進一步地創(chuàng)新地方政府在行使國家權(quán)力時的管理方式，真正做到管理為人民與服務為人民。逐步完善地方性的法律規(guī)章制度，使行政人員在工作中能夠規(guī)范自身行政行為，從而提高依法行政水平，做到真正地依法行政。同時，地方政府要加快自身建設，打造人民滿意的政府，要以創(chuàng)新為手段提高效能大力推進民族自治地方政府治理理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，提升經(jīng)濟治理、生態(tài)治理、社會治理的現(xiàn)代化治理水平。

二、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素

在現(xiàn)代化政府治理理念中，認為地方政府的公共性之所以能夠存在是基于民主與法治，因為公民意志可以通過民主來體現(xiàn)，而法治則是對政府行政人員在行使國家賦予權(quán)力時克制私欲的保障。同理，民族自治地方政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素也在于此。一是民族自治地方政府的民主建設。民族自治地方政府既要保障公民權(quán)利的享有與行使，也要保障好其他少數(shù)民族公民有實現(xiàn)民主的權(quán)利，建設好民主制度是民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。要樹立堅持以人民為中心的指導思想，以追求公民最大公共利益為民族自治地方政府的根本要求。基層治理中要做會走群眾路線的領(lǐng)導，為群眾辦實事才會受到群眾的歡迎，才能維護好各族人民的根本利益[3]。二是要做好民族自治地方政府的法制建設。民族地區(qū)矛盾的產(chǎn)生、發(fā)展并不是單一原因作用的結(jié)果，根本原因是經(jīng)濟利益外，還包括文化、制度等原因，在解決民族矛盾時應加強民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的扶持力度，提高民族地區(qū)人民的運用法律維權(quán)意識，完善我國民族政策制定的相關(guān)法律。要建設法治型民族自治地方政府，通過法治實現(xiàn)民族地區(qū)社會公平正義發(fā)展促進民族地區(qū)社會的整體提升。三是充分利用大數(shù)據(jù)，將其應用于民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的實踐。面對當今信息共通共享的社會，民族地區(qū)本身在經(jīng)濟與科技發(fā)展水平上遠遠落后于其他地區(qū)，屬于大數(shù)據(jù)治理的薄弱地區(qū)。民族自治地方政府要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化必須依靠一定的技術(shù)作支撐，通過利用大數(shù)據(jù)的便捷功能對某項政策進行實施的前期、中期、后期的信息收集，可以幫助地方政府對該政策是否達到預期，以及民眾對政策的滿意度來改善政策，制定更加合理的、讓人民滿意的政策。

三、民族自治地方政府治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境（以云南鎮(zhèn)沅少數(shù)民族自治縣為例）

鎮(zhèn)沅彝族哈尼族拉祜族自治縣是我國的民族自治縣之一。轄內(nèi)有8個鎮(zhèn)4個鄉(xiāng)。鎮(zhèn)沅縣在提升基層政府治理能力、構(gòu)建“數(shù)字鎮(zhèn)沅”智慧服務中心的數(shù)字化政府建設等方面表現(xiàn)較為突出，但也伴隨著在治理現(xiàn)代化過程中面臨的新困境。

（1）各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理現(xiàn)代化實踐中以人民為中心的服務理念不夠深入。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作中運用打太極式的風格來應對自己本職工作，甚至推脫工作。沒有理解“領(lǐng)導”的真正含義是引領(lǐng)方向、指導思想，并進行事中、事后的檢查督導。鎮(zhèn)沅縣在脫貧攻堅工作中曾出現(xiàn)一種現(xiàn)象，村鎮(zhèn)的干部包辦村莊的大小公共事務，但多數(shù)村民并沒有參與這些公共事務。村里懶漢成為了精準扶貧工作的硬骨頭，隨便使喚扶貧干部，扶貧干部因害怕上級督查考核時只聽脫貧對象的一面之詞，迫于工作壓力而做一些不情愿的事。

（2）民族自治地方政府面對日益復雜的社會矛盾時運用法治方式治理效果不理想。伴隨著國家精準扶貧的政策推進落實，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活水平有了很大改善，公民意識的覺醒讓少數(shù)民族人民意識到維護自身權(quán)益的重要性，但群眾的法治意識并沒有明顯提升，對地方民族自治地方政府的一些行政管理行為存在著本能與盲目的抵觸情緒，甚至對一些不理解的公共決策和行為持消極態(tài)度[4]。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)時常出現(xiàn)面對矛盾時不知如何用法律來依法表達訴求、依法維護自身合法權(quán)益的情況。同時，在一些行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法的現(xiàn)象，導致群眾對行政執(zhí)法人員產(chǎn)生懼怕和不滿的情緒，使得地方政府的公信力受到挑戰(zhàn)。另外，基層執(zhí)法人員在法律知識儲備、處理突發(fā)事件上還存在不足。

（3）在構(gòu)建數(shù)字型政府的同時面臨著信息壁壘，使政府內(nèi)部信息碎片化加劇。隨著社會問題的復雜化，民族自治地方政府在應用大數(shù)據(jù)進行社會治理時，會出現(xiàn)跨部門與多學科交叉的現(xiàn)象。由于地方政府的自主性與自利性并存，及屬地管理原則的限制，導致地方政府治理時出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的博弈現(xiàn)象[5]，在努力打造“數(shù)字鎮(zhèn)沅”時不可避免地產(chǎn)生了信息壁壘。由于部門職能分工不同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立起整合本地信息的共享網(wǎng)絡服務平臺，但不能跨部門進行有效數(shù)據(jù)統(tǒng)籌從而降低了大數(shù)據(jù)在民族自治地方政府的治理效率。如，在新冠疫情防控期間，由政務平臺推出小程序上報情況的措施，如果本人利用定位進行報送會出現(xiàn)不在服務區(qū)內(nèi)的情況，因為最初該功能只適應于本人在所屬社區(qū)的定位服務。除公安部門外，社區(qū)醫(yī)院等公共部門無法報備信息，社區(qū)管理上也無法實現(xiàn)共享共治，利用大數(shù)據(jù)治理上還無法實現(xiàn)便捷服務。

四、民族自治地方政府實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的舉措

（1）基層領(lǐng)導要轉(zhuǎn)變工作作風。習近平總書記曾提出，好干部的高素質(zhì)高在政治素質(zhì)，高在綜合素質(zhì)，專業(yè)化在專業(yè)精神、專在領(lǐng)導能力[6]。群眾是治理的主體，如果脫離了群眾就不能真正體現(xiàn)以人民為中心的思想。采用“一報告兩評議”模式進行領(lǐng)導干部的考核與選拔制度，把干部政治素質(zhì)作為評價干部的基本標尺，牢固樹立重擔當重實績，以基層一線培養(yǎng)選拔干部的用人導向，精準科學選人用人。在治理過程中要保障民族地區(qū)內(nèi)各族人民的權(quán)利與權(quán)益，積極引導各族人民參與到治理現(xiàn)代化實踐中來，激發(fā)村民自己事情自己辦的自覺性，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小事上要考慮到不同民族的自身利益，并滿足大多數(shù)人的自身需求。在政策制定上從最急需、最關(guān)切的問題著手，依托黨群集中活動日、入戶走訪等，加大對各民族共同參與治理的輿論引導，讓廣大人民參與基層治理成為自覺行動。

（2）以“法治進鄉(xiāng)村”模式對鄉(xiāng)村群眾進行普法教育，堅持推進法治建設提高行政執(zhí)法人員與群眾的法治素養(yǎng)，規(guī)范行政執(zhí)法行為。要讓被執(zhí)法者感受到法律的溫情、政府的關(guān)心，就需要執(zhí)法者具備一定的執(zhí)法能力與親和力，才能達到和諧執(zhí)法的效果。以法治建設為主題推進“法治進鄉(xiāng)村”的宣講活動，在進行法治宣講時要充分結(jié)合接受對象、行業(yè)領(lǐng)域與民族文化特點等因素，注重服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，調(diào)節(jié)各民族間的矛盾糾紛，維護社會公平正義。要開展定時、定點、定人的普法模式，把法治宣傳作為一種服務群眾、教育群眾、引導群眾遇事找法、用法解決問題的方式，提供良好法治環(huán)境。

（3）構(gòu)建跨部門與跨級別的信息共享機制，打破信息壁壘。通過整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息資源建立起整體性的數(shù)據(jù)共享機制，為地方政府運用大數(shù)據(jù)治理提供便捷。要以科技化、網(wǎng)絡化手段，讓城市管理更加有序，全面落實基層治理“網(wǎng)格化、人性化、數(shù)字化”的要求。實現(xiàn)網(wǎng)中有格、格中有人，人在格上巡、事在格中辦，確保小事一格解決，大事全網(wǎng)聯(lián)辦，達到“資源在基層整合、服務在基層拓展、問題在基層解決、民心在基層凝聚”的目標。特別是通過大數(shù)據(jù)的建設錄入組織、黨員、網(wǎng)格員、住戶等基礎數(shù)據(jù)，進行信息共享共通的可視化調(diào)度，設置在治理過程中問題上報與設置功能,為群眾提供服務的指揮調(diào)度平臺。