突發公共衛生事件防控中醫務人員的權力保障研究

文/朱婉婉（江蘇師范大學法學院）

一、醫務人員緊急公權力法律定性

回顧范圍廣、傳染性強的突發公共衛生事件，如非典、埃博拉病毒、SARS等，相關國家的行政緊急權發揮了重要作用，而緊急權行使容易越過法律紅線，例如，動搖對權利、秩序等元素的保障，影響對公正、自由等價值的選擇，應急沖突因此就顯露出來。以2020年春暴發的新冠肺炎疫情為例，不僅來勢猛、危害性大，而且傳播快、傳染性強，醫務人員第一時間沖在防控一線，他們成就戰役成果的同時亦承受著防控疫情的壓力。突發公共衛生事件中，醫務人員依據《傳染病防治法》《突發公共事件應對法》《執業醫師法》，代表國家行使緊急醫療處置的公權力，成為患者人權保護與疫情防控任務的沖突焦點。此時，為保障防控一線，國家也應設法緩解此沖突，而法律賦予的權力無疑是最硬核、最直接的支持。

緊急狀態的宣布是此處探討的醫務人員公權力的先決因素,此權力的行使正當性依賴于緊急狀態宣布，因此屬于廣義的行政緊急權范疇。緊急權的屬性是對抗的，適用時間是緊急狀況，如新冠肺炎疫情，緊急權也必須依照法定程序進行。在時間限制上，它隨著緊急狀態的結束而失去作用；在體系上，緊急權力根植于緊急狀態法律體系下，而緊急狀態法律體系是與正常法律體系相并列；在規制和調整上，它無疑不存在超憲性和超法性之說，必須要受憲法和法律的規制,受到憲法精神和法律原則的束縛。即使在特別緊急的情況下,此權力的裁量亦如此。

二、醫務人員緊急公權力實施缺陷

我國對突發公共衛生事件中醫務人員的權力只有零星的法律規定。如在《執業醫師法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》等法律中有所提及，對于應對突發公共衛生事件捉襟見肘。

（一）特殊干預權立法缺位、程序缺失

緊急狀態下，醫師的特殊干預權與常態化是截然相反的。一般而言，醫師的一般權利總是遷就著病人的要求和人權，這樣利于平常治療工作的開展，而特殊干預權體現著對病人根本利益的負責，為完成對病人的義務，醫師特殊干預權需要暫時限制其自主權，這也是一種為長遠目標服務的權利。醫療中基于醫事共同體授權的權利有強制治療權、隔離診療權、強制檢查權、公共衛生檢查監督權、計劃免疫接種權等。

特殊干預權是醫師的基本權利之一，但我國尚未對該權利以明確的法律形式予以立法肯定。《民法典》中在搶救危重病人的行為中提到該權利，但這項規定更側重于利益保護，并沒有賦予權力的趨勢；《執業醫師法》中僅以強制義務形式出現。

《醫療機構管理條例》第三十三條、《執業醫師法》第二十四條均對醫師的特殊干預權以強制義務的形式予以規定。但由于缺乏可行的操作細則和執行標準，在實施中并未體現其作用，臨床實踐中，新冠病情未知元素很多，醫師面對的病情復雜多變，并且許多患者會有許多并發癥，如何能在有效的時間內快速制定治療方案，最大限度地挽救患者生命，除了有賴于法律對特殊干預權的明確，更大程度上依賴于具有可操作性的程序規范。然而，我國衛生設施及資源分布不均衡，且疫情突發各地很難建立高度統一的可操作性單一程序。

（二）醫療裁量權制度上界定不明

醫療裁量權也是一種醫療特權，在醫療工作開展過程中，病患病情變化，醫師相應的可調整治療方案，從用藥到治療方法，從藥療到手術治療，以及手術的技術和方式等內容。而在緊急狀態下，這些現有的醫療裁量權范疇捉襟見肘，且模糊不清。

在現代新的醫學模式下，各國立法或判例一般都傾向于將醫療裁量權的范圍嚴格控制在最小的范圍之內，以避免重新回歸到父權主義的醫學模式。所以，醫師醫療裁量權往往限于對告知內容的裁量，而此范圍的授權顯然應付不了突發公共衛生事件的緊張狀態。除此之外，對于緊急狀態下醫方的告知義務，法律也沒針對性的規定。疫情期間，許多人的思想和個人狀態是未知的，當被告知患病時，有一些人慌亂之下采取極端做法，各個城市間游走傳染病毒，引發嚴重后果。對這種行為雖有刑法的“以危險方法危害公共安全罪名”予以懲戒，但造成的局面已然發生，事后懲戒起不到預防作用。此時，需要醫方的自由裁量權項下的“告知”發揮機動預防作用，但現有法律規定并未對告知義務的時機進行說明，換句話說，可否在行使強制隔離后再告知以避免上述情況？

三、醫務人員緊急公權力保障建議

（一）特殊干預權

1.完善特殊干預權的立法內容和實施程序

特殊干預權作為醫師的基本權之一，應在法律中明確規定醫師和醫療機構享有特殊干預權。新冠病毒傳染快，范圍廣，所以在發現第一時間進行隔離，限制患者自由行動是有必要的，特殊干預權理應包括這一權利。除此之外，醫務人員對隱瞞病情的患者應該依據比例原則享有特別干預權，如若只事后追究責任，為時已晚。唯有使權利有法可依，才能緩解權利與倫理、人權的沖突。完善實體法律規范不能一勞永逸，實體規則與程序規則是密不可分的，避免錯誤和偏私的程序規則不可或缺。

完善的特殊干預權的實施程序，有利于對特殊干預權加以判斷和控制。因為建立切實可行的操作細則和程序規范是保障醫師行使特殊干預權的重要手段。因此，明確權利主客體，才能使醫方面對緊急情況有法可依，有權做出搶救行為。明確特殊干預權的行使范圍、行使依據、對行使權力后產生結果的責任分配等要件，才能使患者對醫療機構的做法予以理解或者主動配合醫方的各種符合醫療精神和倫理規范的處理。

2.建立司法監督評判小組

行使特殊干預權的依據是患者利益的最大化，醫師的決定往往僅基于專業的醫學考慮而未涉及倫理、經濟、文化等其他方面的因素，特殊干預權在適用過程中必須考量各種相關因素。醫師的專業判斷是否最大程度上保障了患者的利益需要被確認。同時，為了制約醫師對特殊干預權的濫用，也有必要對其進行監督、評判。所以，可以借鑒英美等國家的普遍做法，在緊急狀態下建立一個第三方。它的作用為，一方面，權利沖突出現時，權衡利弊,做出科學的裁決，當然，其裁決具有法律效力，應當被執行；另一方面，醫師專注于醫療，而且還可以提前解決矛盾，穩定醫患關系,避免糾紛擴大。它的組成人員應是多方面的專業人才，如醫學、法學、心理學、倫理等，并且由法官主導，只有這樣才能保證其法律效力。它的性質是獨立于醫療機構和患者的第三方，如此，才能裁定醫師行使特殊干預權的復雜情況。

（二）醫療裁量權

1.明確緊急狀態下醫療裁量權范疇

對醫療裁量權界定不明，在常態下就導致醫師行使該權利時與患者的知情同意權發生沖突。在緊急狀態下，病理等存在未知區域，醫方被賦予足夠的自由裁量權是非常有必要的。突發的公共衛生事件大多伴有傳染性強以及變異的特點，醫方需要與時間賽跑，盡快研究并臨床試驗。因此，應當盡量減少醫方的顧慮，賦予其適當的自由裁量權，常態化醫患關系本就緊張，更何況積極狀態下？常態下的小范圍裁量權顯然不夠應付防控一線的醫療工作進展，因此，立法上應明確緊急狀態下的醫療裁量權的界限，并適當增加權利范疇。

2.完善告知制度

告知是作為權利還是義務，是兩種不同的解法。當如實告知病情會導致不利后果時，醫師有自由裁量的權利好過于有不告知的義務，同時意味著，醫師也可以免除告知義務。這個邏輯下，因告知而產生不利后果的就代表醫師不符合違反注意義務的法定事由，亦不用為此承擔法律責任。

由此，在立法上明確規定，緊急狀態下醫師的不告知權利，注意的是不規定醫師去避免產生不利后果的義務。另外，其他國家已有經驗和結合本土特色的實踐，可結合我國當下緊急狀態下醫患關系的新特點，去粗取精，增訂我國現有的針對性法律，換句話說，醫師有告知義務，也有不告知的權利。告知與否屬于醫師的自由裁量權，關于以上提到告知后會對患者造成極大打擊，甚至對社會造成隱患，醫師有選擇告知時間的自由，即可以在采取針對性措施之后再告知，再者，即使醫師未發現隱患，告知患者后導致患者病情惡化或其他不利后果，只要醫師在治療過程中遵循了相關醫學職業標準，則不必為告知的后果承擔責任。該立法規定既對患者的知情同意權進行了保護，又避免了醫師告知與否的兩難選擇，有利于緊急狀態下醫療防控行為的進展。

突發公共衛生事件中，醫生的合法、合理的特殊干預權和醫療裁量權等為防控的堅實性提供了保障，但需要提及的是這些權力依舊在行政緊急權之下，必須符合憲法和法律，除此之外，被賦予的權力具有機動性，必須以緊急狀態的宣布和消失為依據。