新時代完善我國新型農村養老保險制度的對策分析

文/剌建強（山西大學）

一、農村養老保險的背景及在我國的發展

（一）建立背景

在改革開放的新時代，隨著我國經濟體制由計劃經濟體制逐步向中國特色社會主義經濟體制轉型，數百萬農民也逐步從計劃經濟的枷鎖中解放開來。與此同時，中國鄉鎮企業充分利用農村改革和市場經濟改革的巨大優勢進入了快速發展期；兩者帶來的共同結果就是鄉鎮經濟在相當長的一段時間內呈現出高速發展的趨勢，我國農民的收入在這段時間內也不斷提高并逐步解決了溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。而此時城市尚未進行相應改革，城鎮群體收入水平不高，城鄉群體的收入差距也很小，福利差距尚不明顯。改革開放后，城市先進行了由計劃經濟向市場經濟體制改革的轉型。但是市場經濟仍不完善，一些不公平競爭依然存在。雖然市場經濟可以自動調整資源以實現資源的最優配置，但其負面影響將導致資源和資本的壟斷，從而使分配給農村和城市的資源比例拉大，導致農村和城市居民在體制改革中，個人收入增長逐漸進入一種失衡的狀態，城鄉收入差距也隨著時間逐步擴大，相應的城鎮養老保險建立并不斷完善，福利差距越來越明顯。由此產生的社會不同等現象逐漸顯現，社會矛盾日益激烈 。因此必須針對城鄉居民收入差距擴大帶來的一些問題積極采取相應的有效措施，建立農村養老保險制度作為重要的調整方法之一應運而生。

（二）發展情況

就現實情況而言，我國在農村實行的養老保險制度要落后于城市。這也是二元化經濟體制帶來的負面影響之一，使我國的養老保險制度處在城鄉割裂的不健康狀態。中國農村養老保險制度從一開始就經歷了以農民家庭保護為主體的傳統養老保險制度；社會養老保險制度；農村養老保險制度三個階段。在農村養老保險制度的制度設計中繳費的主體是農民參保者個人，同時整體給予特定的津貼。到目前為止，農村養老保險在實際運行中取得了一定的成果，但國家的發展仍然不平衡，還存在著缺乏統一管理和立法保障等相應問題。

二、當前農村養老保險發展瓶頸

黨的十八大召開以來，引起大家廣泛熱議也是大家最為關心的當屬圍繞社保工作的相關話題，而針對農村區域推廣的新農保制度也悄然進行著。然而，中國的農村人口大，經濟水平因地區而異。目前，缺乏可參考的寶貴經驗和發展模式。因此新農保制度在全國各地區間的實施過程中，一系列諸如立法問題、政府專項資金投入、融資渠道和資金管理方法的問題仍然是普遍的。

（一）統籌層次較低，碎片化現象嚴重

目前，我國養老保險體制的實施是省、市、縣之間的協調。統籌水平存在較大缺陷，體現在資金運用率不高、資源浪費、養老保險分散、難以實現相互救濟和互補等方面。隨著時間的推移，容易形成支離破碎的局面。

（二）基金管理方法較為單一

從基金使用與辦理的層面看，如果為了公允，公然地對農民的養老供給提供最基本的保護，為了達到老人安全的基本目標，新農保基金的實際征繳者與管理者、獲益者之間應當處于分離－監督－被監督的三角關系之中。然而，在新農村保險實施過程中不難發現，新農村保險基金的管理者是縣政府，經濟條件稍微優越的地區才可以由省級部門進行管理，但是無論是哪個級別的行政單位主管，基金的最終運作權都集中在本地財政。這主要的因為農村的社保基金管理分散，一般基金規模較小，難于進行多樣化的投資，而且無法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齊劃一的管理，這便導致農村地區的新農保基金管理能力有限，資金流失與大量損耗現象隨處可見，農村社會保障基金未能發揮應有的作用。

（三）專項資金投入不夠，保障待遇不高

據統計，隨著老年人比例的不斷升高，社會用度的支付接連穩速增加。老年人醫治用度從1990年的76.2億元增加到2003年的271.3億元。隨著老齡化的增長，退休員工的支付和醫治衛生消耗支付將進一步增加，養老保障的包袱也將會增加。隨著新農保制度的推廣，盡管政府用到社保方向的專項資金投入有所傾斜，但是新型農村養老保險所提供的保護程度與世界上社會保障發達的國家相比，仍有著不小的差距。在西方的某些發達國家，政府財務在社保方面的投入比例較大，故此可以保證該國社會保障制度的不斷完善與可連續性成長。專項資金入不敷出是造成眼前我國新社保制度嚴重落后于發達國家的重要要素之一。所以政府應該加大專項基金的投入力度，重點解決新型農村養老保險專項基金不足的問題，從財力方面為制度的運行奠定堅實基礎。

（四）立法不夠完善

完善的法律制度和健全的法制體系是推廣任何政策與制度的基本條件。然而，我國的農村社保與新農保制度的推行與實施是近幾年的事，相應的法律，法規和辦理機制仍然不完善，因此目前仍然無法與其他發達國家相比擬。根據調查，只有兩份與“新農村保險”制度有關的指導性文件仍處于政策層面。這就導致了當前不少農村區域的養老保險制度在實施過程中呈現官民維系緊張、存在社會不穩定因素等問題，此狀態的產生無疑不利于相關區域日后農村社保和新農保制度的開展。由于沒有制定相關完善的法律或者根本無法可依，導致各地方政府根據引導意見制定與實施的規程出現很大差別，勢必導致推廣新農保制度過程中呈現隨意性和無意性，并由此導致各農村區域之間的新農保制度權衡規范不統一的現象。這種差異人群或者差別職業以及城鄉之間制定出有差別的規范，容易出現某個區域整體養老保障程度不達標的現象。

（五）基金監管不完善

由于目前城鄉居民養老保險總體規劃水平不高，具體地區實施養老保險制度的標準不統一，出現了一些管理上的問題，包括養老金報銷舞弊，例如2015年在甘肅發現了一份目錄。在2017年，多次領取養老金的養老金領取者人數達到560人，多次領取養老金269,600元。而挪用養老基金的事件也屢見不鮮，例如2017年，湖南省一個縣工作人員挪用了500多萬元的城鄉居民養老保險基金的案件震驚全國。這樣一系列問題，也反映出農村養老基金在運行管理上處于極不安全的狀態，而造成這種局面是監管體系的不完善，監管力量在某些地方存在薄弱環節和漏洞。由于我國監管機構是獨立運行的，各地區之間沒有進行及時的、足夠的信息交流，甚至連被保險人身份都難以確認，這就為養老保險基金的監管和養老保險金的發放方帶來巨大的系統風險。

三、完善農村養老保險的建議

農村養老保險制度的建立，彌補了城鄉老年人養老金的差距，對在新時期保障農村老齡人口生活水平尤其重要。但是，在舊的農村養老保險制度崩潰之后，中國農村老年人養老已經回到了家庭養老的傳統階段，這無疑給收入相對較少的農村勞動力加重了贍養老人的負擔，增加了生活的壓力。雖然我國現行新農保保障水平并不高，但作為一種社會養老模式，此種方法已成為支持傳統家庭養老模式的輔助手段。既減輕了家庭在贍養老年人方面的壓力，又極大地促進了我國社會養老保險事業的發展。必須要針對現行農村養老保險制度發展所面臨的諸如立法問題、政府專項資金投入問題、資金籌集渠道問題、基金辦理方式等一系列問題進行完善，故此提出相應改進建議，具體如下：

（一）逐步提高統籌層次

養老保險整體水平越高，分散危害的能力越強，更有利于基金的監管和投資運作。首先需要實現的是新農保的省級統籌。要做到這點就需要逐步取消縣市統籌管理機構讓統籌管理機構向省級轉移。省級行政機關需要根據實際情況制定統一的、能夠通行全省的管理方式，將被保險人信息數據轉移到新體系中來。在確保安全的前提下，養老金管理機構合理規劃養老金的投資比例，以此促進新農保基金的投資運營、保值增值，對每個項目的投資收益通過專業機構進行預測，同時進行風險價值估算和可承受風險評估，積極探索有利的投資渠道。建立鼓勵政策和規范機制，采取相應的激勵措施鼓勵農村居民投身到新農保中來。強化對基層政府機關的監察力度，完善監督體系，預防權力的缺失和濫用。

（二）拓展籌資方式，增加保險基金籌資來源

首先，政府要加大對新農保的支持力度，擴大新農保資金規模，提高其抗風險能力。在當前形勢下，農村社會保障的主要問題出在新型農村保險基金之上。具體表現為資金來源單一、分配不合理、保險資金增長緩慢、投資渠道狹窄等方面。在這方面，政府應積極拓寬籌資渠道，擴大基金規模，維護社會公平。我們應清楚地了解到，農民的幸福與新農保政策有很大關系，對新農村養老保險的財政支持是關系到被保險人意識的一個直接而重要的因素。各級政府要根據本地區實際情況制定有效地實施計劃，加大財政投入力度，挖掘政府功能。其次，要壯大集體經濟，讓村集體經濟在新型農村養老保險體系中發揮更加顯著的作用。中國不同地區農村集體的繁榮程度不同。對于富裕的東部地區的村集體，必須要求村集體通過合法程序向被保險人提供適當的補貼。補助規范不可低于國家財政補貼標準。對于選擇較高標準金額的被保險人，村集體應給予適當的獎勵，以達到激勵參保人持續繳費并引導參保人選擇更高標準養老保險方案的目的；對于中西部地區相對落后的村集體，村委會可以采取相應措施，全力支持新型農村保險基金，以提高和增加其對保險的參與。國家的補貼提高了農村被保險人的積極性。例如，村委會可以振興集體資產，將集體山丘和山坡承包給個人，以收取租金來補貼被保險人。最后，我們必須鼓勵社會捐贈并擴大資金來源。根據國外社會保障經驗，社會福利機構每年都會接受許多機構、企業和個人的捐贈。他們的捐款是寶貴的收入來源。對于新的農村保險基金，我們可以通過鼓勵社會捐贈來籌集資金，社會捐贈的形式靈活多樣，有直接捐贈、慈善表演、慈善銷售等。靈活多樣的捐贈方式可以保證資金來源的充足性和可靠性。因此，要暢通捐贈渠道，設立專項新農村保險基金，制定全面的基金組織規章制度，實行公開透明的運作，提高公信力，鼓勵機構、企業和個人捐款，并擴大新農民保險基金的來源。

（三）逐步提高養老金待遇水平

如前所述，目前農村養老金待遇水平很難做到滿足農村老年人口的基本生活需求，如此一來就達不到解決農民老年養老問題的制度目標。因此，一是要在制度設計上逐步完善基本養老金保障標準，根據各地實際和社會經濟情況制定適宜的標準；二是實施基本養老金動態調整機制，把養老金的繳費和支付水平與實際經濟情況掛鉤。地方財政也應該權衡自己的財政資源和各種項目的支出。

（四）完善法律法規，健全法制保障

通過立法盡快創立和健全新的社會保險制度。而正確把握新的社會保險制度的基本模式，對社會保險制度改革順利進行有著重要的作用。改革中所呈現的許多問題和爭論，很大程度上是與基本了解上的不一致有關。在這個基本問題上，形成統一的認識是很有意義的。社會保險的基本原則和各國的實踐經驗表明，建立符合民生的社會保險制度必須以我國的基本國情為基礎，同時兼顧社會保險與經濟社會發展的利弊關系；我們必須正確平衡國家、集體和個人之間的關系，并考慮權利和義務的統一；我們必須考慮高度社會化，充分發揮社會保險功能；建立合理的領導管理制度，促進科學管理和支出控制；保障保險基金的安全和被保險人的收入；實施合理的支付方式和調整方法，確保和提高保護水平。

（五）完善基金監管方式，加強管理信息化建設

首先，要加大監管機構的監管力度。由于我國資本市場發展水平低，各項規章制度尚不完善，金融中介機構種類繁多。在這個階段，我們需要建立一個明確界定和多管制的社會保障基金監督組織結構，建立公開監督機制。設立專業機構對新型農村養老保險基金的繳納、儲存、投資、運營以及發放這一整套過程進行監管。讓新農保基金的每次運作都在監督下進行，讓權力在陽光下運行。

四、結語

在當前，我國老年人口急劇增長，社會高齡化現象不斷加重，進入老齡化社會已經成為我國的國情。目前，我國農村養老保險存在規模小、普及率低、力量不足等問題，形勢十分嚴峻，如果不進行適當的改革調整將激化農村矛盾。因此，有必要提高農村社會保險的宣傳力度、創新宣傳方式，由此增強農民對新型農村養老保險的了解并提高他們的保障意識，激發他們的參保熱情；拓展融資方式，提高保險資金的來源；逐步提高新型農村養老保險的社會統籌水平，解決碎片化問題，逐步提高養老保險金支付水平，保障農民的收入；同時要加強管理信息化建設和相關法制建設。完善農村養老保險已經成為擺在我國政策制定者面前不可再拖延的重大問題。而采取上述方式如提供專項基金、完善監察體系等手段，是進一步完善我國現行農村養老保險制度、抵御年老帶給農民的風險、保障農村居民進入老年期后生活水平的可行之策。