國土空間規劃體系下鄉村治理策略研究
——以周口市平店鄉李崗村為例

文/譚李佳（武漢大學城市設計學院）

一、國土空間規劃體系下鄉村治理概述

（一）國土空間規劃體系的內涵

我國幅員遼闊、人口眾多，國家治理體系十分龐雜，各市、縣的規模職能和資源稟賦差異較大，為因地制宜，合理管控。在空間發展領域，我國逐步形成了一系列規劃和相關管理條例，它們種類繁多，相互獨立，因此在操作實施中逐漸產生了“多規打架”，規劃審批周期過長，規劃實施嚴肅性、權威性不足[1]等諸多弊端，迫切需要統籌全局的科學頂層設計。

為了解決在社會發展中出現的矛盾，推進生態文明建設，統籌安排各類國土空間資源，優化空間結構，經過長期探索，我國政府陸續出臺了一系列改革方案并于2019年印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，實現了“多規合一”，基本形成了國土空間規劃體系總體框架。“國土空間規劃”是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排。其基本框架為“五級三類四體系”：全國、省級、市級、縣級、鄉鎮共“五級”國土空間規劃，總體規劃、相協調的詳細規劃，相關的專項規劃共“三類”規劃作為編制體系，法規政策、編制審批、實施監督、技術標準四個子體系作為運作體系，相互協作，便于落實。

（二）國土空間規劃體系下鄉村治理的發展契機

在國土空間規劃體系的基本框架中，國土空間資源的配置和空間總體布局是國土空間規劃發揮戰略統領作用的主要對象，城鎮開發邊界是城市和鄉村實施不同的規劃編制管理辦法和差別化的空間管控策略的界限。在城鎮開發邊界范圍外的農業空間，規劃需要落實城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線和生態保護紅線三條控制線，要求在充分認識外部社會經濟及城鄉關系以及內部資源稟賦和人文底蘊等內在條件的基礎上，正確認識鄉村價值，準確認識政治、經濟、生態、文化、社會地位，制定村莊發展定位與戰略目標，通過指引空間戰略布局和要素配置，干預鄉村重構，服務鄉村治理，為鄉村振興提供助力[2]。

在村域尺度下，國土空間規劃明確村莊功能結構與空間布局，完善公共服務設施配套并制定相關實施、監督等保障措施，以落實國土空間用途管制，優化國土空間布局。鄉村治理以此為契機，明確發展目標，盤活村莊資產，探索優化用地管理機制的方法，激發村域各類資源要素活力；創新治理理念與模式，平衡村集體、村民個體、政府等多元主體利益；探索先進的技術體系，探尋差異化、多元化的發展路徑，豐富鄉村治理工具和提升治理能力。

（三）李崗村鄉村治理的現狀

李崗行政村位于河南省周口市商水縣的東南部，隸屬于商水縣平店鎮。村莊緊鄰平店鄉集鎮區，距商水縣城約11公里，鄉道004 貫穿南北、省道217 鄰村而過。村莊由李崗和馬莊2個自然村組成，共包括12個村民組。

李崗村所在地為村莊中心，布局緊湊，沒有明確的空間結構。李崗村內道路整體情況較好，但部分宅前道路缺乏硬化，道路質量不高，影響村莊交通和環境風貌。村域內多為沿路停車，沒有統一設置的停車場站或停車位。村莊供電設施完善，但其他基礎設施如排水設施和污水處理設施均比較落后。公共服務設施匱乏，缺少文化室、老年活動中心等，不能有效為村民服務，且分布位置不合理，村民的滿意度不高。

經過問卷調查，60%的村民，尤其是大部分29-39歲的青壯年、中青年外出務工，僅余25%的50-75的老人和少數35—50的婦女在家務農，15%無工作，以15歲以下的兒童以及75歲以上的老年人為主。為促進就業，該縣婦聯常年開展一系列技能培訓，但覆蓋面相對較窄，效果并不理想。

整體來看，李崗村現行并無完善的村莊規劃、村土地利用規劃、村莊整治規劃等，僅有《商水縣平店鄉總體規劃（2016-2030）》指導村莊發展定位。村莊內部建筑布局依照道路、田地走向布局靈活，建筑色彩、材質、造型等雜亂無序，新舊程度參差不齊。污水處理、垃圾收集等設施缺失和農藥化肥的過度施用等原因造成村莊生態環境惡化，生物多樣性降低。村莊日常治理參與人員主要為村莊基層干部和黨員代表，普通村民參與度較低，村民參與規劃的意愿較為強烈，但并無完善的參與制度與渠道。鄉村治理模式較為傳統，尚未探索出富有地方特色的治理模式。

二、國土空間規劃體系下鄉村治理存在的問題

（一）鄉村治理主體單一，協同性不足

隨著經濟的發展，一方面，城市的虹吸效應引起鄉村人力和資源流失，形成了許多“空心村”，造成鄉村治理的主體缺失；另一方面，現代社會的生活方式和價值觀念沖擊傳統鄉村的價值觀，農民收入模式發生了改變，使鄉村地區農民在生活中行動的機會主義趨向日益明顯[3]，導致鄉村地區農民的價值共識被弱化，對鄉村公共事務重視不夠。村莊治理主體多為村莊基層干部，村民政治參與意識淡薄，難以應對國土空間規劃建立與實施中利益訴求多元化的趨勢。

李崗村呈現嚴重的人口規模縮減。據統計，李崗村60歲以上的人口占總人口的15.36%，30-50歲人口占總人口的35.24%，而大部分青壯年勞動力外出務工，增加了其流動性而弱化了其與村莊的聯系[2]，眾多老人與未成年人留守形成了狹窄性和內傾性的交流網絡，缺乏主動參與治理的動力與熱情，一般只有在鄉村治理某項措施影響其日常生活或涉及自身利益時，村民才會主動奔走相告、反映問題、參與其中。

（二）鄉村治理模式刻板，靈活性不足

我國鄉村社會的基本治理制度是基于民主選舉和村民協商的村民自治制度。一方面，鄉村傳統的由地緣和血緣為聯系的鄉村“熟人”社會價值觀依舊根深蒂固，倫理親情、“家族”聯系等觀念影響深遠，村民普遍法律意識淡薄，在一定程度上影響鄉村基層組織班底選舉的公平性與鄉村治理的民主性。另一方面，村民委員會與農村黨支部缺乏指明發展方向和指導各階段治理任務的鄉村規劃，對于先進的治理理念理解不足，難以系統科學地制定鄉村治理方案，體現出較強的盲目性。村民受限于文化水平，對復雜的治理流程和自身的權益認識不足，會造成鄉村治理過程中民主流于形式、村委會缺乏監督等現象。同時，不同地區的鄉村發展水平不一，治理情況復雜，但是鄉村干部為應對檢查評估，在對鄉村實際情況及社會發展需求考察不充分的情況下，照搬照抄所謂“成功”的治理模式，致力于打造整齊、標準化、有秩序的鄉村景觀，簡單的復制打造了“面子”工程，但并未從根本上提高村民法制素質與人文素養，難以實現鄉村的可持續發展。李崗村為促進村民致富開設技能培訓活動，目前設置有農技培訓和“巧媳婦”培訓，由于缺乏適合當地就業情況的培訓項目，效果欠佳。

（三）鄉村治理手段落后，先進性不足

在鄉村振興的背景下，促進城鄉要素流動和城鄉互動成為必然，以利益關系為基礎建構的人情網開始形成[4]。一方面，理性的治理方式難以落實。長久以來鄉村所積淀的倫理親情、互惠互助等觀念還未徹底消失，“人情面子”和宗族觀念對于村民有著根深蒂固的影響，會制約鄉村治理政策的實施，而鄉村干部礙于情面，通常大事化小小事化無，不予理會。另一方面，政策實施方式較為傳統。基于村莊留守老人及孩童較多，村莊政務的決策和信息傳遞多依靠口耳相傳，通常是由村干部利用高音喇叭播放及宣傳，或者由村組組長挨家挨戶通知，難以及時接收信息，效率低下，會造成村務不公開、透明度低等問題。

三、國土空間規劃體系下鄉村治理的有效途徑

（一）重視治理主體，促積極性

發揮政策導向作用。著力提高村民科學素養和生態環境保護意識。采用線上與線下教育相結合的方式，通過專業團隊下鄉開展科普宣傳教育活動、開辦免費的實用技術培訓、加強公共文化設施建設等形式，促進村民將理論與實踐相結合，提高村民綜合素質。激發村民的主人公意識，轉變之前漠不關心的思想，發揮主觀能動性，促進鄉村生態環境的改善，成為鄉村治理的實施者和監督者，實現農村有效治理。

發揮多元主體協同作用。村民是鄉村的重要組成部分，是鄉村治理的建設者和受益人，要強化村民的共同價值，充分提高村民參與鄉村治理的積極性。提高“鄉賢”在鄉村治理中的帶頭作用。利用他們強大的資源獲取能力、豐富的社會關系網和極強的社會號召力[5]，引入先進的治理方式、方法和龐大的資本投入，促進鄉村的可持續發展。吸引專業人才回歸鄉村，借助其專業知識，促進鄉村治理理念和方式的轉變，提高鄉村治理的創新能力。如吸引大學生回鄉，給予大學生村官優厚的福利待遇，留住現有的人才[6]。要充分發揮鄉村基層組織在鄉村公共事務治理和公共產品供給的主導作用，積極溝通聯系，協調多元主體的利益，達到共建共治共享。

（二）完善治理模式，謀創新性

改革開放以來，國家權利逐漸推出基層，在鄉村層面，落實集體經濟支撐下的村民民主自治制度，因此，在鄉村治理中實現村民的公眾參與，提高村民的存在感至關重要。“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”激勵村民參與自治的著眼點可以把為村民自身帶來利益作為切入點。在村域級國土空間規劃的建立中，立足于村民利益，建立完善的農民訴求表達通道，在專業的規劃人員的技術支持下，鼓勵村民參與鄉村規劃，實現以村民需求為導向，統籌安排各項基礎設施和公共服務設施，建立合理的保障措施，打造符合鄉村的自然適應性和發展的獨特性的鄉村規劃。在規劃實施中，給予村民一定的自主權，在政府的監督指導下，激勵村民自主制定相關計劃并實施，通過公正公開的評比，對于獲得廣大群眾認可的，通過返還部分自籌經費或對今后的規劃建設進一步資助等形式進行激勵[6]。借此建立獎懲制度，鼓勵村民及鄉村資本參與鄉村治理。

鄉村治理必須因地制宜，挖掘當地鄉村的人文特色，提高村民的價值認同感。充分學習當地傳統歷史文化和風俗習慣，取其精華，去其糟粕，結合村規民約、孝道文化、鄉賢事跡等被村民理解、認同的文化形式，打造具有本土特色的治理模式，留住鄉土情懷，增加村民的歸屬感和認同感。經過調研，李崗村村民之間彼此交流時依舊保留在人民公社時期使用的“生產隊”這一名稱。作為特定歷史時期下的組織體系，這一稱呼使廣大村民之間產生濃厚的親近感。在鄉村治理中，可以利用“生產隊”這一過往形成的具有高度認可度的組織作為村民自治的一個組織單位，提高村民對集體組織的依賴性，加強鄉村社會成員間的關聯度，形成“村委—村民隊—村民”三級自治體系。村民隊獲得部分自治權，在鄉村治理過程中，村民隊內部彼此認可熟悉，愿意參與到公共事務的決策中，村民隊之間彼此監督，形成良性競爭，在一定程度上可以達到更好的治理效果。同時基于村支部已有的黨員，積極開展鄉村黨建工作，包戶到人，積極宣傳，形成完整的輻射網，擴展鄉村黨員隊伍，促進鄉村治理模式更科學、更合理。

（三）創新治理方式，促數字化

國土空間規劃的落實和國土空間治理能力的提升必須依靠現代化的技術手段。一方面，在國土空間規劃中要積極探索農村經營新模式、調整產業結構，建立健全農村市場經濟體制。在綜合分析鄉村資源稟賦的前提下，因地制宜，制定適合鄉村的產業發展道路。靠近大城市周邊的鄉村可利用閑置房屋，發展鄉村民宿。具有優質自然風光的鄉村，可整合景觀資源，側重發展生態觀光產業。具有優質土地資源的村莊，可以通過規模化組織，實現標準化種植，借助現代信息體系和物流系統，打造高品質農業。通過規劃引領、產業帶動，提升村民的主觀能動性，引導村民參與鄉村治理，落實鄉村振興發展戰略，促進鄉村產業興旺。李崗村境內，孫洼溝從村莊北部由西北向東南流過，村莊內分布了大小不一的池塘，環境優美，有著發展旅游的良好資源，可以考慮發展鄉村旅游。

另一方面，鄉村治理要充分借助網絡平臺，加強與地方政府的溝通聯系，創新鄉村治理方式，提高治理效率。實現鄉村網絡全覆蓋。充分利用網絡的信息傳播能力，搭建科學化、智能化的管理平臺[7]。要加大對村委班子信息化、智能化方面的培訓。通過以村為單位建立鄉村社會治理微信群、QQ群、微信公眾號等手段發布村務信息，實現村民線下實時看、實時上傳、線上交流，及時了解村內動態，方便村民處理各項事務，縮短群眾與干部之間的距離，促進村莊的各項治理工作公開、透明，有利于各項決策充分體現民意，推動鄉村治理提質增效。

四、結語

在國土空間規劃的背景下，鄉村空間資源配置和資源盤活產生了新變化，鄉村規劃與治理產生了新要求。傳統鄉村治理過程中治理主體單一，治理制度刻板、治理手段落后的弊端日益顯現。為了落實國土空間規劃，鄉村治理需要充分發揮各類主體作用，推動協同共治，探索謀求創新發展模式，實現現代化、數字化的建設手段，以求實現鄉村治理能力現代化。